!Учебный год 2024 / mezhdunarodnye-organizatsii-kak-subekt-mezhdunarodnogo-mehanizma-zaschity-ot-bedstviy

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

КАК СУБЪЕКТ МЕЖДУНАРОДНОГО МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ

5

ОТ БЕДСТВИЙ

5

Государство и право

Ключевые слова: международные организации по защите от бедствий,

международная защита от бедствий, ООН, гуманитарная помощь, междуна-

родная помощь, международное право бедствий.

Keywords: international disaster relief organizations, international disaster re-

lief, UN, humanitarian aid, international aid, international disaster relief law.

Введение

В рамках научной статьи представлены анализ и результаты иссле-

дования, проведенные автором в рамках изучения роли международ-

ных организаций в становлении и развитии международного права

6

6

бедствий как активного участника данных международных отноше-

ний. Целью является показать разнонаправленность деятельности меж-

дународных организаций в области защиты от бедствий как на универ-

сальном, так и на региональном уровне.

При написании были использованы методы исторического анализа,

синтеза, сравнения. Автор делает самостоятельные выводы о важности

участия различных международных организаций, их органов и про-

грамм в формировании международного механизма защиты от бедст-

вий, их взаимодействие с государствами, разработка и принятие доку-

ментов различной юридической силы в качестве регуляторов данных

международных отношений.

Рассматриваемая тематика редко выступает в качестве объекта ис-

следования для российских ученых. Как правило, дается общая харак-

теристика их деятельности, в то время как зарубежные ученые прово-

дят более глубокие исследования в рассматриваемой сфере.

Международные организации и их участие

в международных отношениях в области защиты от бедствий

Международные организации являются активным участником раз-

личных международных отношений. Благодаря их деятельности эти

отношения получают дополнительные возможности для своего разви-

тия, поскольку зачастую такая деятельность осуществляется в рамках

специальных совместных программ и внеобязательственного сотруд-

ничества. Активно развитый в XX в. международный организационный

механизм по решению общих вопросов может эффективно работать, и

его сущность позволяет достигать поставленных целей. Профессор

Л. С. Воронков отмечает: «Постоянные международные межправитель-

ственные организации и правовые нормы, которыми они руководству-

ются в своей деятельности в соответствующих областях, стали превра-

щаться в неотъемлемые элементы международного общения, без кото-

рых взаимодействие многих суверенных государств становилось куда

более затруднительным» [3].

Приведем в качестве подтверждения нашей позиции несколько вы-

сказываний. Международные организации — это объединения госу-

В.В. Лисаускайте

дарств, созданные на основе международного межправительственного

договора для выполнения определенных целей, имеющие систему по-

стоянно действующих органов, обладающие международной право-

субъектностью и учрежденные в соответствии с международным пра-

вом [11, с. 23]. Количество международных организаций за последние

десятилетия активно увеличилось. По мнению немецких ученых, при-

чина стремительного роста числа международных организаций заклю-

чается в том, что международные отношений невозможно представить

без институциональной формы сотрудничества [22, с. 175]. Междуна-

родные организации составляют ключевой элемент процесса институ-

ционализации постольку, поскольку они могут создаваться собствен-

7

7

ными ведущими членами по своему усмотрению и с любой целью,

наделять адекватным функциям полномочиями. Устойчивая внутрен-

няя структура и формирование собственной воли позволяет им обес-

печивать бесперебойное выполнение масштабных задач [2, с. 345].

Развитие сотрудничества между государствами и другими субъек-

тами международных отношений вызвало к жизни целую систему

международных государственных и негосударственных организаций.

Рост взаимозависимости государств, возникновение и обострение гло-

бальных проблем обусловили объективные потребности в усилении

многостороннего сотрудничества и способствовали расширению и уг-

лублению высшей формы сотрудничества — международной интегра-

ции [4, с. 182].

Международные межправительственные организации вносят в хао-

тичную международную систему стабильный международный право-

порядок в тех областях, в которых суверенные государства их учре-

ждают, не посягая при этом на права государств, присущие их сувере-

нитету. Чем шире сфера регулирования ими отдельных сегментов си-

стемы международных отношений, тем более организованный и струк-

турированный характер приобретает сама система [3].

Таким образом, ученые едины во мнении о значимости деятельно-

сти международных межправительственных организаций как активно-

го участника международных отношений, что способствует разнона-

правленному развитию международного сотрудничества.

Долгое время к международным организациям как к субъекту меж-

дународного права относились настороженно. Государства не спешили

признавать их равными себе в качестве акторов международных отно-

шений. Однако интенсивное развитие международного взаимодей-

ствия во 2-й половине XX в., увеличение количества сфер межгосудар-

ственного сотрудничества привели к росту количества международных

организаций, а также увеличению их деятельности. Поэтому на сего-

дняшний день ни одна правовая школа не отказывает в признании

международных межправительственных организаций субъектами меж-

дународного права.

Международная защита от бедствий — сфера молодая. Эти отно-

шения находятся на стадии становления. Однако их значимость для

Государство и право

мирового сообщества привела к активному интересу со стороны меж-

дународных организаций. Они все активнее участвуют в совместных

программах либо формируют свое направление деятельности по защи-

те от бедствий с учетом уставных целей и задач.

Международная организация как субъект определенных междуна-

родных отношений должна обладать соответствующей компетенцией в

рамках своего учредительного договора. Функционируя, международ-

ная организация всегда исходит из своих целей и задач, закрепленных

для нее государствами-учредителями. В тоже время она имеет возмож-

ность легитимно расширить свои полномочия.

Учитывая специфику и новизну рассматриваемых отношений, за-

8

8

щита от бедствий не фигурирует в уставах международных организа-

ций. Эта сфера деятельности в активности международных организа-

ций была закреплена:

Лидирующая роль в деле ликвидации последствий стихийных бед-

ствий и техногенных катастроф, а также в оказании чрезвычайной гу-

манитарной помощи населению пострадавших стран принадлежит

ООН, накопившей за годы своей деятельности немалый опыт по коор-

динации операций оказания гуманитарной помощи в Европе в связи c

разрушениями и массовым переселением людей во время Второй ми-

9

9

ровой войны [18, с. 16]. Следует согласиться с позицией немецких уче-

Государство и право

Всемирная метеорологическая организация (далее — ВМО) изна-

чально, по своей функциональной природе, имеет непосредственное

отношение к защите от бедствий. Прогнозы различных природных

явлений имеют важное значение для своевременного предупреждения

бедствий природного характера. В то же время в современных условиях

ВМО решила для себя эту задачу. Одной из программ данной органи-

зации является ГРОКО — Глобальная рамочная основа для климатиче-

ского обслуживания. Программа направлена на формирование и эф-

фективное использование рынка метеорологических услуг для частно-

го потребителя в целях сокращения возможных расходов, вызванных

последствиями опасных природных явлений и бедствий. Это может

10

10

способствовать снижению рисков бедствий в отдельных сферах эконо-

мики. И данный механизм взаимодействия возможен благодаря дея-

тельности Всемирной метеорологической организации (более подроб-

но о реализации и проблемах [9]).

ЮНЕСКО — международная межправительственная организация,

занимающаяся наукой, образованием и культурой. Роль этой междуна-

родной структуры в сфере международной защиты от бедствий весьма

велика. Именно благодаря научной деятельности национальных цен-

тров и институтов государств-членов осуществляется продвижение

технологий и развитие механизма защиты от бедствий. Значимость

такой работы, на наш взгляд, характеризуется наличием специальных

подразделений в рамках ЮНЕСКО. Здесь функционируют Междуна-

родная координационная группа по системе предупреждения о цуна-

ми в Тихом океане; Европейско-Средиземноморский сейсмический

центр; Центр обсерваторий и исследовательского оборудования евро-

пейской сейсмологии [5, с. 77].

Другим направлением деятельности организации является реали-

зация и продвижение международных программ. Одной из них стал

«Глобальный альянс по уменьшению опасности бедствий и устойчиво-

сти в области образования (GADRRRES). Это многосторонний меха-

низм, состоящий из агентств ООН, международных организаций и

региональных сетей. Его задача — усилить глобальную координацию,

информацию и знания, пропагандировать меры по снижению риска

бедствий и обеспечению безопасности образовательных учреждений.

Интересной, на наш взгляд, является деятельность Продоволь-

ственной и сельскохозяйственной организации (ФАО). Она составляет

ежеквартальный прогноз основных рисков бедствий для продоволь-

ственной безопасности и сельского хозяйства, в котором особое внима-

ние уделяется:

В.В. Лисаускайте

чтобы побудить ФАО и партнеров к активному смягчению или предот-

вращению стихийных бедствий, прежде чем они начнут оказывать не-

гативное влияние на продовольственную безопасность [1].

Поэтому появление интереса со стороны специализированных

учреждений ООН и международных организаций к рассматриваемой

сфере вполне закономерно. Посредством реализации специальных

программ они способствуют освещению узких аспектов. Именно дан-

ные организации обладают экспертными ресурсами, поскольку объ-

единяют не просто государства, а их научные центры и специалистов.

Своим участием в реализации Сендайской программы специализиро-

ванные учреждения ООН и отраслевые международные организации

11

способствуют достижению поставленных целей и задач.

11

Государство и право

Интересным, на наш взгляд, представляется механизм, функцио-

нирующий в рамках Совета Европы. Применительно к сфере защиты

от бедствий был применен механизм частичных соглашений (ЧОС),

активно развивающийся в рамках региональной организации. С 1987 г.

на основании данного механизма стала осуществляться межгосудар-

ственная научная работа.

Частичное открытое соглашение Совета Европы по прогнозирова-

нию, предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бед-

ствий и техногенных катастроф (EUR-OPA) [15]. Именно такое офици-

альное название имеет документ, который много лет выступает в каче-

стве правовой платформы сотрудничества, признаваемого одним из

12

эффективных в области защиты от бедствий.

12

Сама структура ЧОС включает в себя 3 уровня: политический уро-

вень (конференция министров); взаимодействие представителей про-

фильных министерств, представленных Комитетом постоянных корре-

спондентов; специализированные центры государств.

Непосредственную работу осуществляют именно специализиро-

ванные центры по разработке проектов на национальном и на регио-

нальном уровне, направленных на повышение осведомленности и

устойчивости к основным рискам среди населения. Каждый специали-

зированный центр определяет проекты [16], которые реализуются не

только самостоятельно, в рамках национальной стратегии снижения

риска бедствий, но и регионально, посредством совместного осуществ-

ления отдельных аспектов проектов в целях разработки единообразных

подходов и технологий в области прогнозирования бедствий на терри-

тории стран-участниц.

Уникальной, по нашему мнению, является деятельность организа-

ции CDERA. Это фактически единственная региональная организация,

созданная непосредственно в целях защиты населения государств-чле-

нов от бедствий и реагированию на них. Основной функцией CDERA

является немедленное и координированное принятие мер в случае

любых чрезвычайных ситуаций на территории государств-членов в

случае получения соответствующего запроса об оказании помощи.

Агентство также осуществляет оценку последствий таких ситуаций,

предоставление необходимой информации, обучение персонала [5,

с. 82].

Учитывая географические особенности региона CDERA, вполне ло-

гично создание оперативной международной организации. Многие

страны Северной, Центральной и Южной Америки подвержены воз-

действию наиболее опасных природных явлений (землетрясений,

наводнений, засухи, циклонов, оползней). Ожидать помощь от иных

международных организаций при проявлениях этих бедствий может

привести к увеличению количества пострадавших и общего ущерба.

Такая помощь, конечно, предоставляется ООН МККК и другими

международными структурами. Но на это нужно время. Поэтому

наличие своего регионального механизма оперативного реагирования

позволяет сократить потери и своевременно предупредить территории

об угрозе.

В.В. Лисаускайте

Представленные в качестве примера международные региональные

организации далеко не единственные, осуществляющие сотрудниче-

ство в области защиты от бедствий. Их деятельность более подробно

проанализирована в самостоятельных научных статьях автора.

На наш взгляд, именно благодаря деятельности международных

организаций новые сферы международных отношений получают воз-

можность своего развития. Определенные формы сотрудничества име-

ют больше возможностей на уровне региональных организаций, по-

скольку небольшое количество участников позволяет быстрее и эффек-

тивнее решать конкретные вопросы. Как правило, государства — чле-

ны региональных организаций объединены определенной общностью

13

в виде географического региона, культуры, схожести правовых систем

13

Государство и право

Ярким примером реализации функции нормотворчества междуна-

родных организаций в области защиты от бедствий является совмест-

ная разработка ООН и Международного союза электросвязи, а затем и

подписание Конвенции Тампере о предоставлении телекоммуникаци-

онных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления

операций по оказанию помощи 1998 г. Соглашение появилось именно

благодаря совместной работе двух международных организаций, одна

из которых обладала необходимым профессиональным опытом в обла-

сти предмета регулирования, а другая использовала свою площадку

для привлечения большого количества участников документа в целях

его дальнейшего эффективного использования.

14

Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской

14