!Учебный год 2024 / АПРП_10 выпуск

Пономаренко А. Н.

Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года как «локомотив» конституционных реформ в странах СНГ

торогостановитсяруководительАдминистрации	В июле 2021 г. Комиссия опубликовала про-
Президента. Образован новый орган государ-	ект поправок к Конституции. В течение шести
ственной власти — Народный Курултай (съезд)	месяцев вносились изменения к ним, и в конце
с правом законодательной инициативы.	декабря 2021г. была опубликована окончатель-
3. Связанные с судебной властью (был	ная редакция Конституции (однако в проект
образован Конституционный Суд Республики	могли еще вноситься изменения).
(выведена Конституционная палата из состава	Всенародноеголосованиесостоялось27фев-
Верховного Суда).	раля 2022 г., большинство граждан Республики
4. Связанные с духовно-культурной сферой:	(почти83%)приявкепрактическив79%выска-
по аналогии с Конституцией Российской Феде-	зались в поддержку проекта поправок к Кон-
рации было закреплено, что брак — это союз	ституции. Поправки вступили в силу 15 марта
мужчины и женщины.	2022 г.8
Таким образом, на принятие новой редак-	Поправки к Конституции Республики затро-
ции Основного закона государственной власти	нули такие блоки:
понадобилось еще меньше времени, нежели	1. Связанные с историческим развитием
на внесение поправок в Конституцию Россий-	государства,атакжедуховно-культурнойсфе-
ской Федерации. Следует отметить тенденцию	рой:закреплено определение брака (союз жен-
со знаком минус «новая власть— новая консти-	щиныимужчины);дополненапреамбулаКонсти-
туция», которая может иметь продолжение и в	туции:«…государствообеспечиваетсохранение
дальнейшем.	исторической правды и памяти о героическом
	подвиге белорусского народа в годы Великой
	Отечественнойвойны».(Сходнойнормойдопол-
Конституционная реформа в Беларуси 2022 г.	нена и Конституция Российской Федерации.)
	2.Связанныесправовымстатусомчеловека
Процесс внесения поправок в Конституцию	игражданина:«Государствосоздаетусловиядля
Республики Беларусь имеет более длительный	защиты персональных данных и безопасности
временной отрезок, чем это было в Российской	личности и общества при их использовании»
ФедерациииКиргизии.Так,вконцеиюня2020г.	(ст. 28); проявление патриотизма, сохранение
Президент Республики заявил о начале подго-	историческойпамятиогероическомпрошломбе-
товки к конституционной реформе.	лорусскогонародатеперьявляютсядолгомкаж-
После проведения президентских выборов	дого гражданина Республики Беларусь (ст. 54).
в августе 2020 г., а также стабилизации полити-	3. Связанные с перераспределением полно-
ческой жизни государства, в марте 2021 г., был	мочий органов государственной власти: по
подписан Указ7 о создании Конституционной	аналогии с Республикой Киргизия образован
комиссии, которая должна была разработать	новый орган государственной власти — Всебе-
предложения о поправках и обеспечить их все-	лорусское народное собрание, которое стало
народное обсуждение.	высшимпредставительныморганомнародовла-
В соответствии со ст. 140 Конституции изме-	стия государства и определяет стратегические
нения и дополнения Основного закона могут	направления развития общества и государства;
быть проведены через референдум. Решение	внесеныпоправки,касающиесятребованийдля
обизмененииидополненииКонституциипутем	замещения должности главы государства; одно
референдума считается принятым, если за него	итожелицоможетбытьПрезидентомнеболее
проголосовало более половины граждан, при-	двух сроков (ст. 81). Статья 84 Конституции до-
нявших участие в голосовании.	полнена положением, которое позволяет главе

7Указ от 15.03.2021 № 105 «О Конституционной комиссии» // URL: https://president.gov.by/ru/documents/

ukaz-no-105-ot-16-marta-2021 g.

8URL: https://rec.gov.by/uploads/folderForLinks/soob2.pdf.

Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь	99

30-летие конституции российской федерации

государства вводить на территории Республики	ЗаконаРеспубликиКазахстан“Овнесенииизме-
Беларусь или в отдельных ее местностях чрез-	ненийидополненийвКонституциюРеспублики
вычайное положение, в том числе в случаях	Казахстан”, опубликованном в средствах массо-
попыток насильственного изменения консти-	вой информации 6 мая 2022 г.?» При явке чуть
туционного строя, захвата или присвоения госу-	более68%подавляющеебольшинствограждан
дарственной власти, вооруженного мятежа.	(77,18 %) поддержало вносимые изменения10.
4.Связанныесизменениемпорядкавнесения	Поправки затронули следующие блоки:
поправок в Конституцию: согласно ч.2 ст. 139	1.Связанныеспереходомотпрезидентской
измененияидополненияКонституцииПарламен-	ксмешаннойформеправления,сширокимипол-
томнепроизводятсявпериодвтомчислевоен-	номочиями законодательного органа Респуб-
ногоположения(ранеетольковпериодчрезвы-	лики: теперь глава государства не имеет права
чайного положения, а также в последние шесть	состоятьвполитическойпартиинапериодсвоих
месяцев полномочий Палаты представителей).	полномочий11.Былисключенстатуспервогопре-
Таким образом, следует отметить, что про-	зидента Республики. Президент теперь обязан
цесс конституционной реформы в Республике	согласовывать кандидатуры на должность аки-
Беларусь имел длительный характер, что явля-	мов(глав)областей,городовистолицысдепута-
ется позитивной чертой конституционной ре-	тами маслихатов этих регионов и городов.
формы в целом.	2. Связанныессудебнойвластью:Конститу-
	ционный Совет преобразован в Конституцион-
	ный Суд (возврат к 1995 г.).
Конституционная реформа в Казахстане 2022 г.	3. Связанные с правовым статусом лично-
	сти: природные ресурсы стали принадлежать
После смены Президента, а также вследствие	народу, от имени народа право собственности
попытки государственного переворота в конце	осуществляет государство (ранее природные
2021 г. — начале 2022 г., в Казахстане напра-	ресурсы находились в государственной соб-
шивалась конституционная реформа, даже	ственности).
несмотря на относительно недавние поправки	Таким образом, как и в случае с Киргизией,
к Конституции Казахстана в 2019 г.	причиной проведения конституционной ре-
Какиврассмотренныхвышепримерах,ини-	формы была смена главы государства, а также
циатором такой конституционной реформы в	конституционныйиполитическийкризис.Сто́ит
Республике Казахстан выступил ее Президент в	такжеотметитьдостаточнобыстрыйпроцесскон-
концеапреля2022г.Главагосударстваотметил,	ституционного реформирования в Республике.
что«цельпоправок—переходкновойгосудар-
ственной модели, новому формату взаимодей-
ствиягосударстваиобщества.Этоткачественный	Конституционная реформа
переход можно назвать Второй Республикой»9.	в Узбекистане 2022–2023 гг.
Для подготовки предложений по внесению
изменений была создана рабочая группа. Уже	Если в Российской Федерации, Киргизии, Бела-
5 мая 2022 г. была назначена дата проведения	руси и Казахстане конституционные реформы
референдума по поправкам к Конституции. Рес-	состоялись по «плану» государственной власти
публиканскийреферендумсостоялсяровночерез	(перенесение общероссийского голосования в
месяц(5июня2022г.)повопросу:«Принимаете	России с апреля на июль из-за пандемии не в
ли Вы изменения и дополнения в Конституцию	счет), то в Узбекистане пришлось действовать,
Республики Казахстан, изложенные в проекте	что называется, «по ситуации».

9URL: https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/tokaev-predlojil-provesti-referendum-467610/.

10URL: https://www.election.gov.kz/rus/news/acts/index.php?ID=7120.

1126 апреля 2022 г. Президент покинул правящую партию Аманат, которую возглавлял.

100	Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь

Пономаренко А. Н.

Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года как «локомотив» конституционных реформ в странах СНГ

В начале 2022 г. Президент Республики ини-	2022г. Однако срок был продлен, илишьспустя
циировал масштабные изменения в Консти-	более 9 месяцев, 14 марта 2023 г., Сенат Олий
туции, приуроченные к 30-летию Основного	Мажлиса Узбекистана одобрил постановление
закона Узбекистана.	опроведении30апреля2023г.референдумапо
В июне 2020 г. Правительство Республики	законопроектуоКонституциивновойредакции.
вынесло на общественное обсуждение проект	К действующим 275 нормам предполагалось
новой редакции Конституции, которое должно	добавить еще 159. В указанный срок состоялся
было продлиться до 4 июля того же года. Клю-	референдум по вопросу: «Принимаете ли Вы
чевые изменения Основного закона касались	Конституционный закон РеспубликиУзбекистан
статуса Республики Каракалпакстан. Так, соглас-	“О Конституции Республики Узбекистан”?» При
но ст. 70 действующей на тот момент редакции	явке более 84 % большинство граждан поддер-
Конституции, Республика Каракалпакстан име-	жали поправки (чуть более 90 %)15.
ла суверенный статус. В соответствии со ст. 74	Поправки к Конституции Узбекистана затро-
Конституции регион имел право на внешнюю	нули такие блоки:
сецессию посредством проведения референду-	1. Связанные с изменением концепции Кон-
ма12. Однако поправками был исключен статус	ституции «государство — общество — чело-
сувереннойРеспубликиКаракалпакстан,атакже	век» на концепцию «человек — общество —
правовыходаизсоставаУзбекистанапутемпро-	государство».
ведения референдума.	2. Связанные с правовым статусом лично-
Послеофициальногоопубликованияпроекта	сти:отмененасмертнаяказнь;закреплензапрет
Конституции для общественных обсуждений	навыдачугражданРеспубликииностраннымго-
в регионе начались митинги против внесения	сударствам;введенообеспечениегосударством
поправок,касающихсястатусаРеспубликиКара-	минимальногоразмераоплатытруда;закрепле-
калпакстан, которые переросли в беспорядки и	ноположениеоравенствемужчиныиженщины.
приобрели массовый характер. Самая крупная	3. Связанные с деятельностью органов
акция состоялась в региональном центре г. Ну-	государственной власти: увеличение срока
кусе 1 июля 2022 г. По версии Правительства	полномочий Президента с 5 до 7 лет, но не
Узбекистана, причиной волнений стало «непра-	более двух сроков; наделение Олий Мажлиса
вильное толкование конституционных реформ	функциями по контролю за исполнением бюд-
некоторыми гражданами»13.	жета; уменьшение числа сенаторов (было 100,
После урегулирования ситуации в Каракал-	стало — 65) и др.
пакстане глава государства инициировал реше-	Таким образом, конституционная реформа в
ние о необходимости сохранения без измене-	РеспубликеУзбекистанбылаподугрозойсрыва.
ний положений Конституции Республики, где	Однако сто́ит отметить действия государствен-
был закреплен особый статус региона. Пар-	ной власти Республики по урегулированию сло-
ламент Узбекистана принял решение о сохра-	жившейся ситуации.
нении положений ст. 70–75 Конституции Узбе-
кистана без изменений14.
Одновременно с этим Парламент Узбекиста-	Вывод
на продлил сроки общественного обсуждения
поправок к Основному закону. Граждане Узбе-	Рассмотрены конституционные реформы в
кистана могли принять участие в дискуссии по	таких государствах СНГ, как: Россия, Беларусь,
поводу изменений в Конституции до 15 июля	Киргизия, Казахстан, Узбекистан.

12Конституция Республики Узбекистан от 08.12.1992 // URL: https://constitution.uz/ru.

13URL: https://ria.ru/20220704/uzbekistan-1799993695.html.

14URL: https://ria.ru/20220704/uzbekistan-1799993695.html.

15URL: https://www.gazeta.uz/ru/2023/05/01/referendum-final/.

Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь	101

30-летие конституции российской федерации

Причинами проведения конституционных	не—неболееодногосрокана7лет);правового
реформ были:смена властив Киргизиии Казах-	статуса личности.
стане; накопившиеся проблемы в Российской	В 4 государствах конституционные реформы
Федерации, Беларуси, Узбекистане.	состоялись в целом «по плану» — в России, Бе-
В рассмотренных примерах инициатором	ларуси, Киргизии и Казахстане. В Узбекистане
конституционной реформы выступал глава го-	не с первого раза, однако грамотные действия
сударства.	органов государственной власти обеспечили ее
В основном изменения и дополнения каса-	проведение до конца.
лись следующих блоков: политико-территори-	Можносделатьвывод,чтовекторыконститу-
ального устройства и исторического развития	ционныхреформврассмотренныхгосударствах
государства; духовно-культурной сферы (вчаст-	вцеломимеютсходныенаправления.Этотфакт
ности, закрепление понятия брака как союза	можно связать с Концепцией дальнейшего раз-
мужчины и женщины); перераспределения	витияСНГ,вкоторойзакрепленацельпланомер-
полномочий между органами государственной	ногосближениянациональныхзаконодательств
власти (особо отметим Киргизию и Казахстан	государств—участниковСодружествавомногих
в связи со сменой формы правления, а также	сферах сотрудничества16. Таким образом, без
ограничение сроков президентов России, Бела-	единого направления совершенствования кон-
руси, Узбекистана — не более двух, в Казахста-	ституций достигнуть таких целей невозможно.

БИБЛИОГРАФИЯ

1.Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. — 2020. — № 1. — С. 31–44.

2.Комарова В. В. Теоретические основы устойчивого развития в работах О. Е. Кутафина // Конституционное и муниципальное право. — 2022. — № 7. — С. 4–8.

3.Реализация новелл Конституции России: вызовы и образ будущего / кол. авт. ; под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В. В. Комаровой. — М. — Берлин : Директ-Медиа, 2021.

4.Шустров Д. Г. Разноуровневая модель изменения Конституции РФ: механизмы обеспечения конституционной стабильности // Конституционное и муниципальное право. — 2019. — № 5. — С. 3–15.

Материал поступил в редакцию 20 августа 2023 г.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1.AvakyanS.A.ProektyzakonovopopravkakhkKonstitutsiiRossiyskoyFederatsii:gryadetraundchetvertyy?// Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. — 2020. — № 1. — S. 31–44.

2.Komarova V. V. Teoreticheskie osnovy ustoychivogo razvitiya v rabotakh O. E. Kutafina // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. — 2022. — № 7. — S. 4–8.

3.Realizatsiya novell Konstitutsii Rossii: vyzovy i obraz budushchego / kol. avt.; pod obshch. red. d-ra yurid. nauk, prof. V. V. Komarovoy. — M. — Berlin: Direkt-Media, 2021.

4.Shustrov D. G. Raznourovnevaya model izmeneniya Konstitutsii RF: mekhanizmy obespecheniya konstitutsionnoy stabilnosti // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. — 2019. — № 5. — S. 3–15.

16Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 18.12.2020 о Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств и Плане основных мероприятий по ее реализации // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества независимых государств. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=6363 (дата обращения: 28.01.2022).

102	Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь

Забелина Е. П.

Конституционная природа муниципальной власти

DOI: 10.17803/1994-1471.2023.155.10.103-111

Е. П. Забелина*

Конституционная природа муниципальной власти

Аннотация.В статье исследуется значение Конституции Российской Федерации в становлении и развитии политико-правовой сущности местного самоуправления и заложенных в ней стимулов укрепления муниципальной власти как вида публичной власти, обеспечивающей на территории муниципальных образований реализацию некоторых законов и муниципальных нормативных правовых актов. Автор считает, что только после принятия в 1993 г. Конституции РФ местное самоуправление приобрело конституционный потенциал для его формирования как властного канала выражения воли народа как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Встатье показана роль Конституционного СудаРФ в реализации конституционной идеи о властной сущности местного самоуправления и ее закреплении в действующем законодательстве. В то же время, по мнению автора, нет достаточных оснований для вывода о полной реализации в законодательстве идеи о властной сущности местного самоуправления. Полагая необходимым дальнейшее укрепление муниципальной власти, автор высказывает предложения, реализация которых будет способствовать решению этой актуальной проблемы.

Ключевыеслова:КонституцияРФ; местное самоуправление; федеральные законы; муниципальные правовыеакты;муниципальнаявласть;органымуниципальнойвласти;субъектымуниципальнойвласти;вопросы местного значения; население; граждане; должностные лица местного самоуправления; государственная власть; органы государственной власти.

Дляцитирования:ЗабелинаЕ.П.Конституционнаяприродамуниципальнойвласти//Актуальныепроблемы российского права.— 2023.— T.18.— №10.— С.103–111.— DOI: 10.17803/1994-1471.2023.155.10.103-111.

The Constitutional Nature of Municipal Power

Elena P. Zabelina, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993 [e-mail]

Abstract. The paper examines the significance of the Constitution of the Russian Federation in the formation and development of the political and legal essence of local self-government and its driving force as to strengthen municipal power as a type of public power that ensures the implementation of certain laws and municipal regulations on the territory municipalities. The author believes that it is only after the adoption of the Russian Constitution in 1993 that local self-government has acquired the constitutional potential for its formation as an authoritative channel for expressing the will of the people, both directly and through local government bodies. The paper shows the role of the Constitutional Court of the Russian Federation in the implementation of the constitutional idea of the power essence of local self-government and its consolidation in the current legislation.

© Забелина Е. П., 2023

*Забелина Елена Павловна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА)

Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 [e-mail]

Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь	103

30-летие конституции российской федерации

At the same time, according to the author, there are no sufficient grounds to conclude that the idea of the authoritative essence of local self-government is fully implemented in legislation. Believing it necessary to further strengthen the municipal government, the author makes proposals, the implementation of which will contribute to solving this pressing problem.

Keywords:Constitution of the Russian Federation; local government; federal laws; municipal legal acts; municipal government; municipal authorities; subjects of municipal government; local issues; population; citizens; local government officials; government; governing institutions.

Citeas:ZabelinaEP.Konstitutsionnayaprirodamunitsipalnoyvlasti[TheConstitutionalNatureofMunicipalPower]. Aktual’nye problemy rossijskogo prava. 2023;18(10):103-111. DOI: 10.17803/1994-1471.2023.155.10.103-111. (In Russ., abstract in Eng.).

ажным результатом 30-летнего существо-	данами путем референдумов, выборов, других
ванияКонституцииРоссийскойФедерации	форм прямого волеизъявления через выбор-
является устойчивое функционирование в	ныеидругиеорганыместногосамоуправления.
Внашей стране местного самоуправления. За эти	Право граждан избирать и быть избранными в
годы сформировалась система органов мест-	органы местного самоуправления, а также уча-
ного самоуправления, создана экономическая	ствовать в референдумах закрепляется в ч. 2
основа местного самоуправления, население	ст. 32 Конституции РФ.
получило опыт реализации на муниципаль-	Таким образом, безальтернативные гаран-
ном уровне конституционного права избирать	тии муниципальной власти закреплены именно
и быть избранными в органы местного само-	конституционными нормами.
управления.	Предназначениеммуниципальнойвластияв-
Вполитико-правовых условиях сегодняшней	ляется регулирование правовых общественных
международной турбулентности такое состоя-	отношений на местном уровне и обеспечение
ние местного самоуправления весьма значимо,	правопорядка на территории муниципальных
так как способствует решению стоящих перед	образований в рамках компетенции органов
российским государством задач. При этом с	местного самоуправления.
участием местного самоуправления решаются	Субъектамимуниципальнойвластиявляются
задачиповышенияуровняблагосостояниянасе-	население в лице граждан РФ, участвующих в
ления, укрепления общественного правопоряд-	местныхреферендумахимуниципальныхвыбо-
ка и законности. Их решение требует властного	рах, а также органы местного самоуправления.
воздействия органов местного самоуправления	Объектом муниципальной власти является
на местные сообщества в пределах их компе-	неопределенное количество лиц в границах
тенции.	конкретного муниципального образования.
Основания для осуществления власти насе-	При этом для нее характерна приближенность
лением на уровне местного самоуправления	кинтересамнаселенияконкретнойтерритории,
закреплены Конституцией РФ. В соответствии	непосредственное участие самого населения в
с ее статьей 3 народ осуществляет принадле-	осуществлении муниципальной власти2.
жащую ему власть непосредственно, а также	Особенность муниципальной власти про-
через органы государственной власти и органы	является не только в специфических ее носите-
местного самоуправления1.	лях и объектах воздействия. Кее особенностям
В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ	следует отнести и отсутствие муниципального
местное самоуправление осуществляется граж-	аппарата принуждения, обеспечивающего

1Конституция Российской Федерации, с изм., принятыми на общероссийском голосовании 1 июля

2020 года. М. : Эксмо, 2020.

2Муниципальнаяреформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследования/ под общ. ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2010. С. 372.

104	Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь

Забелина Е. П.

Конституционная природа муниципальной власти

исполнение муниципальных правовых норма-	сти и более полного привлечения населения к
тивных актов. Обязательность их исполнения	решению вопросов местного самоуправления.
установлена государством. Государство высту-	Такие особенности муниципальной власти
пает и гарантом исполнения муниципальных	роднят ее с моралью. В то же время муници-
нормативных правовых актов. Эти особенности	пальная власть по своему содержанию и пред-
не свидетельствуют об аморфности муници-	назначению ближе к государственной власти.
пальной власти. Она располагает некоторыми	Онаисходитотнаселениямуниципальныхобра-
ресурсами воздействия на граждан с целью	зований, а также органов местного самоуправ-
выполнения требований муниципальных нор-	ленияификсируетсявнормативныхобщеобяза-
мативных актов.	тельных актах. Эти акты принимаются органами
Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона от	местного самоуправления, законодательно на-
06.10.2003 № 131 ФЗ «Об общих принципах	деленными правом принимать общеобязатель-
организации местного самоуправления в Рос-	ные правила в пределах своей компетенции и
сийской Федерации»3 (далее — Федеральный	сферы своей деятельности. При необходимости
закон№131 ФЗ)основанияипроцедураотзы́ва	исполнение таких правил обеспечивается при-
муниципального депутата, члена выборного	нудительной силой государства.
органа местного самоуправления, выборного	Впервые сущность муниципальной власти в
должностного лица местного самоуправления	России раскрыл в начале XX в. А. Г. Михайлов-
должныопределятьсяуставом муниципального	ский. По его мнению, самоуправление — это
образования. Представительный орган муни-	местная государственная власть, основанная
ципального образования вправе принимать	на выборных началах4. Местное самоуправле-
решения об удалении главы муниципального	ние как «подзаконную власть, действующую в
образования.	порядкеивпределахуказаннойейверхнейвла-
Эти формы волеизъявления населения как	стью»5 в свое время обосновал Л. А. Велихов.
инициатора решений, принимаемых предста-	Представление государственной власти как
вительными органами, об удалении глав муни-	неделимой доминировало в течение всего со-
ципальныхобразованийлибо оботзы́вевыбор-	ветского периода. В Конституциях Союза ССР и
ных лиц местного самоуправления относятся к	конституциях союзных республик было закреп-
негативной форме проявления муниципальной	лено понимание сущности местных Советов
власти. В содержании муниципальной власти	народных депутатов как местных органов госу-
преобладает позитивная форма воздействия на	дарственной власти.
людей. Эта специфика ее проявления обуслов-	Признание органов местного самоуправле-
ленарациональностьюпринимаемыхорганами	ния каналом выражения народом своей вла-
местного самоуправления общеобязательных	сти повлекло за собой закрепление и развитие
правил.Исполнителивыполняютсодержащиеся	конституционного постулата. Так, Федеральный
в таких актах требования в связи с осознанием	закон от 28.08.1995 №154 ФЗ «Об общих прин-
полезности установленных правил, а не под	ципах организации местного самоуправления
страхом наказания за их неисполнение. Кроме	в Российской Федерации»6 определял местное
того, позитивное значение имеют волевые дей-	самоуправление как выражение власти народа.
ствия органов местного самоуправления при	ВФедеральномзаконе№131 ФЗместноесамо-
поощрении победителей конкурсов, которые	управление характеризуется как форма осуще-
они объявляют для активизации общественно-	ствления народом своей власти. Казалось бы,

3СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

4См.: Михайловский А. Г. Реформа государственного самоуправления в России. М., 1908. С. 40.

5См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и

методах хозяйства. М., 1996. С. 114.

6СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь	105

30-летие конституции российской федерации

имеется достаточное основание для включения	чтопубличнаявластьможетбытьимуниципаль-
в текст этих законов понятия «муниципальная	ной9.
власть», тем более что в ст. 2 Федерального за-	В постановлении Конституционного СудаРФ,
кона№131 ФЗзакрепленпризнакобязательно-	принятом по результатам рассмотрения жалоб
го исполнения муниципальных правовых актов	А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева, такжеупоминается
на территории муниципального образования.	понятие «муниципальная власть». Названные
Однакопонятие«муниципальная власть»феде-	заявители считали неконституционными неко-
ральнымзаконодателемвуказанныезаконыне	торые положения Закона Красноярского края
было включено. Хотя, на наш взгляд, основа-	«Опорядке отзы́ва депутата представительного
ния для этого имеются. Ведь реально в назван-	органа местного самоуправления» и Закона Ко-
ных законах и на практике используются как	рякскогоавтономногоокруга«Опорядкеотзы́ва
позитивные, так и легальные формы влияния	депутата представительного органа местного
органов местного самоуправления на субъекты	самоуправления,выборногодолжностноголица
муниципальной власти.	местногосамоуправлениявКорякскомавтоном-
Понятие «муниципальная власть» введено в	номокруге».Судпояснил,чтозаотзы́вдепутата
правовой оборот Конституционным Судом РФ.	должнопроголосоватьнеменьшеизбирателей,
Справедливо отмечается в литературе, что оно	чемранеепроголосовализаегоизбрание.Иные
является относительно молодым в конституци-	результаты могут привести к дестабилизации
оннойдоктринеипрактике7.Согласнопостанов-	муниципальной власти10.
лению Конституционного СудаРФ от 24.01.1997	ЛегализацияКонституционнымСудомРФпо-
по делу о проверке Закона Удмуртской Респуб-	нятия «муниципальная власть» стимулировала
лики «О системе органов государственной вла-	его разработку учеными-правоведами. Акаде-
сти Удмуртской Республики» публичная власть	мик РАН О.Е.Кутафин и профессор В.И.Фадеев
может осуществляться как органами государ-	охарактеризовали муниципальную власть как
ственной власти, так и муниципальными орга-	формупубличнойвласти,властинарода11.Близ-
нами8.	кую по содержанию позицию высказывают и
В постановлении Конституционного СудаРФ	многие другие ученые12.
от 15.01.1998 № 3 П по делу о проверке кон-	Мыразделяемтакуюпозицию.Полагаем,что
ституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции	под муниципальной властью следует понимать
РеспубликиКомиистатьи31ЗаконаРеспублики	формувластинарода,котораяпроявляетсявего
Коми от 31.10.1994 «Об органах исполнитель-	праве избирать муниципальных депутатов, а
ной власти в Республике Коми» было отмечено,	такжеглавмуниципальныхобразованийи,соот-

7Безруков А. В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6. С. 23–28.

8

9

СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708. CЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

10СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

11См.:КутафинО.Е.,ФадеевВ.И.Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2006. С.95.

12См.: ГранкинИ.В.Муниципальная власть// Российское государствоведение. 2018. №1. С. 49–59 ; Жиляев А. В. Будущее местного самоуправления в Российской Федерации: возвращение к советской системе построения власти в новой оболочке? // Научный вестник Омской академии МВД России. 2021. Т. 27. № 2 (81). С. 151–155 ; Забелина Е. П. Муниципальная власть и ее процессуальное обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 7. С. 74–79 ; Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8. С. 24–30 ; Он же. Муниципальная власть: продолжение государства или институт самоорганизации общества? // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2019. № 2 (37). С. 38–50 ; Писарев А. Н. Местное само-

106	Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь

Забелина Е. П.

Конституционная природа муниципальной власти

ветственно, наделять их правом принимать об-	основаннуюнаКонституцииРФизаконодатель-
щеобязательные правила, принимать решения	стве деятельность субъектов местного само-
местных референдумов, которые не требуют	управления по регулированию общественных
какого-либо утверждения властным органом и	отношений, возникающих в процессе решения
сразу же вступают в законную силу. Властность	вопросов местного значения и других норма-
народавлиценаселениямуниципальногообра-	тивно обусловленных вопросов местного само-
зования проявляется и в подотчетности депута-	управления,путемпринятияобщеобязательных
товивыборныхдолжностныхлицизбирателям.	муниципальных правовых актов и процессуаль-
Конституцией установлено, что не допускается	ного обеспечения их реализации. В то же вре-
изменениеграництерриторий,впределахкото-	мя муниципальная власть ограничена в своем
рых осуществляется местное самоуправление,	проявлении. Ее диапазон обусловлен кругом
без учета мнения населения (ч. 2 ст. 131).	вопросов местного значения и осуществления
Властное содержание деятельности орга-	отдельныхгосударственных полномочий. Само-
нов местного самоуправления имеет консти-	стоятельность деятельности органов местного
туционный характер. Согласно ч. 1 ст. 132 Кон-	самоуправления сужается за счет включения
ституции РФ они самостоятельно управляют	в ст. 131 Конституции РФ части 1.1, устанавли-
муниципальной собственностью, формируют	вающей возможность участия органов государ-
и утверждают местные бюджеты, вводят мест-	ственной власти субъектовРФ в формировании
ные налоги и сборы, решают вопросы местного	органов местного самоуправления, назначении
значения, то есть реально осуществляют власт-	на должность и освобождении от должности
ные полномочия.	должностных лиц местного самоуправления.
Законом РФ о поправке к КонституцииРФ от	Эти конституционные положения конкрети-
14.03.2020 № 1-ФКЗ в ст. 132 Конституции РФ	зированы в федеральном законодательстве пу-
введена часть 3, предусматривающая, что ор-	тем расширения влияния высших должностных
ганы местного самоуправления и органы госу-	лиц субъектовРФ на процедуры формирования
дарственной власти входят в единую систему	органов местного самоуправления. На основа-
публичной власти в Российской Федерации.	нии ч.2.1 ст.36 Федерального закона №131 ФЗ
Этим фактически признается властныйхарактер	высшее должностное лицо субъекта РФ вправе
органов местного самоуправления.	назначить половину состава конкурсной комис-

В Федеральном законе от 08.12.2020 сии по выборам главы муниципального обра-

№394 ФЗ «О Государственном Совете Российзования. Аналогичным правом по формирова-

ской Федерации»13 подтвержден конституцион-	нию конкурсной комиссии, проводящей отбор
ный статус органов местного самоуправления.	претендентов на замещение должности главы
Вэтом законепонятие«единаясистемапублич-	местной администрации, высшие должностные
ной власти» рассматривается как совокупность	лицасубъектовРФнаделенычастью6ст.37Фе-
федеральных и региональных органов государ-	дерального закона № 131 ФЗ.
ственнойвласти,иныхгосударственныхорганов	Высшие должностные лица субъектов РФ
и органов местного самоуправления.	вправе удалять в отставку глав муниципаль-
Таким образом, Конституция РФ является	ных образований и местных администраций.
основнымправовымисточникомстановленияи	Согласно ст. 73 Федерального закона №131 ФЗ
развития муниципальной власти. Всвязи с этим	онимогутинициироватьроспускпредставитель-
под муниципальной властью следует понимать	ного органа. Такое положение дел в кадровой

управление как особая форма системы единой публичной власти: теоретико-правовое исследование в свете конституционной реформы — 2020 // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 6. С. 35–39 ; Чеботарев Г. Н. Муниципальная власть в единой системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 1. С. 57–60.

13 СЗ РФ. 2020. № 50 (ч. 3). Ст. 8039.

Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь	107

30-летие конституции российской федерации

сфере вызывает справедливую критику ученыхправоведов14.Болеезаметноограничениесамостоятельности местного самоуправления из-за необходимости получения муниципальными образованиями субвенций и субсидий из бюджетовсубъектовРФ.Такаяпотребностьобусловленахроническойнехваткойумуниципалитетов собственных финансовых средств для решения вопросов местного значения.

Частью 1 ст. 132 Конституции РФ закреплено право органов местного самоуправления на собственные местные бюджеты и право на введение местных налогов. Однако налога на имуществофизическихлициземельногоналога явно недостаточно для должного исполнения местных бюджетов. Сложившаяся система государственной поддержки только усиливает зависимость органов муниципальной власти от органовгосударственнойвласти.Такаяситуация ограничивает самостоятельность муниципальной власти как регулятивной силы. В связи с этимцелесообразноотказатьсяотпатернализма органов государственной власти в отношении органовместногосамоуправлениявсферах,где в этом нет объективной необходимости. Прежде всего — в сфере расстановки руководящих кадров местного самоуправления. Население

имуниципальные депутаты имеют достаточный уровень политико-правовой зрелости для избрания и глав муниципальных образований,

иглав местных администраций на конкурсной основе.

Давно назрела потребность в создании стратегии возрождения нерентабельной муниципальной экономики, позволяющей обеспечивать формирование местных бюджетов без дотаций из региональных финансовых центров. Решению этого актуального вопроса может способствовать расширение числа местных налогов. Каких-либо конституционных препятствий для воплощения в жизнь идеи реальной самостоятельности муниципальной власти нет.

Предлагаемые меры позитивно отразились бы на укреплении муниципальной власти, повышении ее роли в упорядочении жизнедеятельности местных сообществ и способствовали бы реализации конституционной новеллы 2020 г., на основании которой органы местного самоуправления и органы государственной власти должны осуществлятьвзаимодействиедлянаиболееэффективногорешениязадачвинтересах населения муниципальных образований.

При сохранении сложившегося приоритета государственной власти есть опасность превращения органов местного самоуправления в придаток органов государственной власти; как отмечает профессор Е. С. Шугрина, «органы местного самоуправления всё больше “встраиваются”всистемуоргановгосударственнойвласти»15,чтонесоответствуетпризнаниюместного самоуправления конституционной основой и самостоятельной формой политико-социаль- ного бытия в Российской Федерации. Несмотря на сложности осуществления местного самоуправления, практика показывает, что обеспечивающая его муниципальная власть имеет конституционно-социальную ценность. Важный резерв ее укрепления видится в расширении компетенции глав муниципальных образований и представительных органов в сфере применения мер поощрения общественного актива местного самоуправления, содействующего решению вопросов местного значения и мервоздействияналиц,препятствующихэтому процессу в конкретных муниципальных образованиях.

В настоящее время во многих муниципальныхобразованияхсложиласьпрактикапоощрения жителей, участвующих в решении вопросов местного значения. Однако она не охватывает всю систему муниципальных образований, что снижает импульс муниципальной власти. Ведь власть не должна быть фрагментарной. Она должна воздействовать на всю систему

14См. подробнее: КолесниковА.В.Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти: организационно-правовые аспекты : дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2022. С. 468–469.

15ШугринаЕ.С.Организационныемоделиместногосамоуправления:отземскихдосовременныхреформ// Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики : кол. монография/ под ред. А.Н.Костюкова. Омск: Изд-во Омского гос. ун-та имени Ф.М.Достоевского, 2015. С.57.

108	Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. № 10 (155) октябрь