Содержание

Введение

В современной научной литературе государственное управление понимается, как правило, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.

Актуальность данной работы заключается в рассмотрении феномена государства, выступающего в качестве субъекта и объекта государственного управления с присущими ему признаками и функциями.

Цель работы состоит в изучении особенностей государства как субъекта и объекта государственного управления и структуры государственного управления.

Достижение цели предполагает решение ряда задач:

1) рассмотреть сущность государственного управления;

3) дать характеристику государственному управлению и его признакам;

4) определить функции государственного управления.

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Глава 1. Государство как субъект управления

1.1 Государство в системе общественных отношений

Наличие в современной политической науке множества определений понятия «государство» позволяет осуществлять их своеобразное упорядочение. Остановимся, прежде всего на классификациях, предложенных отечественными юристами-теоретиками. Так, В. А. Четвернин, опираясь на позитивистский и непозитивистский типы правопонимания и придерживаясь мнения о приоритете права над современным государством, выделяет социологическое и легистское понятия «государство» в рамках позитивистского подхода к праву, и юридическое понятие «государство» в рамках непозитивистского (либертарного) правопонимания. Под социологическим понятием данного феномена исследователь подразумевает «любую организацию публичной политической власти, в любой форме и с любым содержанием». И далее: «Это наиболее действенная (наиболее сильная, верховная, суверенная) организация власти у населения, проживающего в пределах определенной территории». При этом автор ссылается на мнение В.Д. Зорькина: «Общей чертой социологического понятия государства является отрицание юридической природы государства, рассмотрение в качестве основы государства не формально-юридических, а фактических социальных явлений, а именно явлений властвования»¹. Легистским понятием государства В.А. Четвернин называет оформленный законами аппарат публичной политической власти. Данное определение доведено до логического завершения Г. Кельзеном, который, выстраивая свою логическую, нормативную систему права, подчиняет ему государство, «легализирует» его, сводя, по сути, к совокупности норм государственного (конституционного) права. Сам же Г. Кельзен называл такое определение государства юридическим. Однако подчеркивает российский учёный, правильнее считать его легистским понятием в силу отождествления немецким юристом права и закона. Юридическое понимание государства в отечественной науке разрабатывается В.С. Нерсесянцем. Его смысл заключается в «правовой форме организации и функционирования публичной политической власти». В этом определении подчеркивается приоритет права над государством, «верховенство» первого, связанность государства правом. Основным предназначением государства при таком его понимании становится защита свободы и безопасности подвластных. В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.А. Толстик предлагают выделить пять основных подходов к понятию государства: теологический, классический, юридический, социологический, кибернетический. Теологическое понимание государства прослеживается в мусульманских учениях под влиянием концепции халифата. Классическое понятие исследуемого феномена связано с фиксацией в его дефиниции трех основных признаков – наличия власти, территории, населения. Заметим, что подобное определение государства широко распространено и в отечественной науке, и за рубежом. Его юридическую дефиницию российские учёные трактуют как «юридическую персонификацию личности». Социологический подход к государству они сводят к наибольшему количеству школ, существующих в государствоведении, в том числе к марксистской трактовке анализируемого понятия. В данном вопросе, как явствует из вышеизложенного, позиция авторов совпадает с мнением В.Д. Зорькина и В.А. Четвернина. Кибернетическое определение государства, в свою очередь, выступает как «особая система в связи с потоками информации, прямыми и обратными связями». В отечественной социальной науке предлагается также рассматривать «этическое» и «инструментальное» направления в определении понятия «государство». Причем Р.И. Соколова, В.И. Спиридонова совершенно справедливо отмечают сужение понимания государства у большинства западных исследователей, особенно американских, его «инструментализацию». При такой трактовке государство определяется как аппарат управления, обладающий монополией на принуждение. Для иллюстрации этого утверждения авторами приводится следующая формулировка из популярного американского учебника П. Вулфа (1989): «Государство – это группа людей, которая правит, издает законы, управляет социальными процессами и вырабатывает правила для социальных групп на определенных территориях и в пределах определенных границ». Отсюда можно сделать вывод, что понимание государства сводится, по сути, к государственному аппарату. Несколько иную типологизацию подходов к понятию государства предлагает западная политическая мысль. В «Энциклопедии управления политики», изданной в Лондоне в 1992 г., выделяется пять типов данной дефиниции: юридический, исторический, социально-антропологический, политологический, философский.

Государство является ведущим институтом политической системы, которая сосредотачивает в себе максимальную политическую власть. Этот институт обеспечивает организованность общества и поддерживает в нем определенный порядок².

Различные гуманитарные науки по-разному трактуют понятие «государство». Социология интерпретирует государство как политическую надстройку над экономическим базисом общества. В юриспруденции под государством понимается система учреждений, которые регулируют право и устанавливают в обществе определенную нормативную базу, которая будет в свою очередь регулировать основные общественные процессы. В экономической теории государство трактуется как инструмент, призванный регулировать экономические процессы в обществе. В политологии под данным понятием понимают явление политической жизни общества, которое регулирует взаимоотношения между социальными группами, национальными общностями и различными странами.

Сам термин «государство» обычно рассматривают в двух аспектах:

1. Государство отождествляется со страной, и определяют его как общность людей, которая имеет свои органы власти и проживает на определенной территории;

2. Государство рассматривается как политический институт, т.е. система учреждений, обладающая верховной властью в определенных территориальных границах.

Однако до сих пор в определении понятия государства существует множество разногласий. XX век, несмотря на войны, ре­волюции, другие общественные события глобального и локального масштабов, так и не прояснил в должной мере сущность государ­ства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Немало пишется о государстве и как о структуре бла­годенствия, которая якобы обязана каждому человеку принести добро.

Отрицательным в данном вопросе является то обстоятельство, что несмотря на десятки лет прошедшие со времени принятия Конституции Российской Федерации, которая провозгласила, что в стране учреждается де­мократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является его многонациональный народ, в научной и учебной литературе продолжается старая трактовка государства в качестве структуры, стоящей вне общества или над ним, но все равно противостоящей ему. Так, например, Халипов В.Ф., автор концепции кратологии, считает, что государство – это совокупность официальных органов власти в той или иной стране, основное учреждение или способ политико-правовой организации жизни общества во главе с единоличным или коллективным правителем³.

Почему-то большинство исследователей – юристов, политиков, экономистов, социологов – сводят государство к олицетворяемой им государственной власти с соответствующей системой органов (структур), забывая или игнорируя тот факт, что такая власть возможна лишь благодаря государству и является производной от него. Конечно, в истории не все и не всегда бывало так, но речь идет именно о современном демократическом государстве. Сегодня необходимо перестать использовать прошлые трактовки государства, особенно в России, где оно было либо самодержавным (имперским), либо орудием партии (советским), если мы всерьез думаем идти в будущее. 

В виде формы общества государство выступает единовременно структурой и механизмом общественного самоуправления. Вслед­ствие длительного действия самодержавного и тоталитарного режимов государственного управления в сознание многих людей крепко вошло представление о том, что государство отдалено от общества, стоит очень «высоко» над ним и сверху посылает на общество свои решения и указания. Немало было сделано и для того, чтобы «верховную» власть превратили в нечто сверхъестественное, «богоподобное», доступное лишь «особым» людям. Многие из таких людей заводили государства в тупик.

Первое определение характеризует государство в самом широком смысле: государство "высшая форма организации человеческих сообществ, политический союз людей, подчиненных единой верховой власти, форма организации, имеющая главную цель выражение единой воли". В соответствии со вторым пониманием, государство это "политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти"⁴. В соответствии с этим определением государство является сложной общественно-политической системой, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления.

В словаре "Социальное управление" под редакцией В.И. Добренькова и И.М. Слепенкова приводится следующее определение: "Социальное управление представляет собой осознанное, систематическое, специально организованное воздействие на общество по упорядочению и совершенствованию его социально-деятельной структуры, в процессе выработки и достижения цели"⁵. Субъект управления и лицо, группа лиц, специально созданный орган или общество в целом, которые воздействуют на управляемую систему в целях обеспечения ее функционирования и движения к заданной цели.

Государство в современном мире, вне всякого сомнения, является основным субъектом управления обществом (хотя, в последнее время заметна тенденция к делегированию государством ряда своих функций (распорядительно-организационных, регулятивных, нормотворческих и других) иным субъектам управления). Государство как субъект управления обществом объединение взаимосвязанных учреждений, организаций, регулирующих совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов, наций.

В современной научной литературе государственное управление понимается, как правило, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Объективная необходимость государственного управления обществом обусловлена рядом факторов: как общими, историческими и социально-политическими, так и специфическими, для конкретного общества. Первая группа факторов связана с природой государства, его объективным предназначением. Необходимость государственного управления обусловлена потребностью обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Итак, государственное управление и это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества.

1. Публично-политическая (государственная) власть.

Государственная власть - это власть одновременно публичная и политическая. Публичной она является потому, что официально управляет делами всего общества и выступает от имени всего общества в целом при решении вопросов, относящихся к её компетенции.

Политическая природа государственной власти определяется тем, что она в лице государственного аппарата отделена от общества, относительно обособлена от него. Относительно самостоятельное существование, положение в обществе и та сила, которой данная власть обладает, позволяют ей действенно управлять социально неоднородным обществом, т. е. таким, где во многом отсутствуют единство, совпадение интересов у различных слоев, групп, общностей. Отношения между ними составляют сферу политики как таковой. Прямое предназначение государственной власти заключается, во-первых, в регулировании этих отношений, что и делает её как власть публичную властью политической; во-вторых, успех в борьбе не совпадающих во многом интересов различных социальных слоев, групп, общностей в социально неоднородном обществе всегда будет на стороне того, кто обладает государственной властью. Овладение этой властью позволяет одной какой-либо части общества (большей или меньшей, либо ее представителям) не только управлять делами всего общества, обеспечивать его безопасность, существование как единого целого, но и руководить им преимущественно в своих интересах. Последнее и придает публичной власти политический характер. Поэтому она и выступает всегда как власть публично-политическая.

Государственную власть нельзя отождествлять с самим государством, ибо государство - это организация данной власти, т. е. ее устройство, механизм ее осуществления в лице определенных органов: парламента, правительства, правосудия, контрольно-надзорных, военных и т. д. Сама же по себе государственная власть - это способ руководства обществом, для которого характерна опора на специальный аппарат принуждения, так как основой действенности государственной власти является авторитет силы, а не сила авторитета.

2. Суверенитет.

Государство - это организация власти, являющейся суверенной, т. е. верховенствующей внутри страны, независимой во внешнеполитических отношениях. Суверенитет предполагает, что государственная власть является самостоятельной и независимой от какой-либо власти как внутри государства, так и за его пределами. Суверенитет можно рассматривать как сопоставительное свойство государственной власти (и государства как его организации), указывающее на ее положение среди тех властей, которые имеют место в обществе,- церковной, родительской, корпоративной и т. д. Государственная власть существует обособленно от указанных властей и имеет верховенство по отношению к ним в сфере государственных дел.

Кроме того, любое государство должно признавать такой порядок вещей в системе властеотношеннй внутри государства и не вмешиваться в его внутренние дела, а также считаться с ним как с равноправным, самостоятельным, независимым субъектом межгосударственных отношений. Таким образом, можно говорить о том, что в целом суверенитет имеет внутренние и внешние измерения⁶.

3. Всеобъемлемость.

Государство это организация власти, которая является всеобъемлющей. Только государственная власть распространяется на всех лиц (физических, юридических), которые находятся на территории государства. Если суверенитет есть свойство государственной власти, которое указывает на ее силу, то всеобъемлемость - свойство государственной власти, указывающее на масштаб ее действия в обществе. Более широкое понимание "всеобъемлемости" как признака государства предполагает указание на то, что государство - это организация общества в единое целое через институт "гражданства" (подданства), т. е. государство - это всеобъемлющая организация общества.

4. Территория.

Государство - это организация власти, которая властвует на строго определенной территории, т. е. ограниченной части поверхности планеты (суши, моря, воздушного пространства). Территория государства является материальной основой его существования.

5. Народонаселение.

Государство - это организация власти, субъектом и объектом которой является народ, населяющий территорию государства. Государство объединяет людей в единое целое, а принадлежность их к данному государству отражается понятием "гражданство" (подданство). Гражданство (подданство)- это устойчивая правовая связь лица с данным государством, выражающаяся в их взаимных правах и обязанностях.

Государству свойственно объединение людей по территориальному признаку в один территориальный коллектив (граждане государства, население страны) и одновременное разделение его в целях оптимизации управления на меньшие территориальные коллективы (население областей, районов и т. п.)⁷.

6. Аппарат управления.

Государство - это организация власти, в составе которой всегда существует аппарат управления, т. е. особый разряд лиц, профессионалов по управлению. В государстве всегда есть управляющие и управляемые. К органам управления относятся правительство, различные министерства, государственные комитеты и т. д.

7. Аппарат принуждения.

Государство - это организация власти, в составе которой всегда действует аппарат принуждения, т. е. отряды вооруженных, специально обученных людей, принудительные учреждения. Они являются силовой основой действенности государственной власти. К числу так называемых "силовых" ведомств государства в первую очередь относятся вооруженные силы, органы охраны общественного порядка, органы государственной безопасности, карательные (пенитенциарные) учреждения. Государству принадлежит монопольное право применять принуждение на своей территории.

8. Издание нормативно-правовых актов.

Только государство имеет право издавать нормативно-правовые акты (законы, постановления, указы и т. д.), обязательные для всеобщего исполнения. Нормативно-правовые акты закрепляют правовые (юридические) нормы, в которых выражена общеобязательная государственная воля.

Юридические нормы рассчитаны на добровольное их соблюдение. При необходимости проведение их в жизнь обеспечивают специальные юридические органы: налоговые, органы прокуратуры, милиции и др.

9. Налогообложение.

Государство - это организация власти, финансовую основу деятельности которой образуют, в первую очередь, налоги. Налогообложение является монопольным правом государства. Иные поступления в бюджет (казну государства) дают займы (внешние и внутренние), доходы от деятельности государственных предприятий, различные сборы (судебные, таможенные).