ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008
.pdfИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
Н. М. Добрынин
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
ГЕНЕЗИС, ЭВОЛЮЦИЯ
Избранные публикации
Том 2
Новосибирск «Наука»
2008
1
УДК 342.5 ББК 67.400.6
Д57
Р е ц е н з е н т ы доктор юридических наук, профессор С. А. Авакьян
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации В. Д. Зорькин
доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН Д. А. Керимов доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации Б. С. Крылов доктор экономических наук, профессор А. Н. Митин доктор юридических наук, профессор В. Е. Чиркин
Утверждено к печати ученым советом Института проблем освоения Севера СО РАН
Добрынин Н. М.
Д57 Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: 2 т. Т. 2 / Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2008. — 494 с.
ISBN 978-5-02-032149-6 (т. 2). ISBN 978-5-02-032145-8.
Работа представляет собой сборник произведений автора, связанных с исследованием актуальных проблем федерализма. Том 2 включает в себя статьи, опубликованные в периодических изданиях (в том числе написанные в соавторстве), а также список нормативных источников и специальной литературы по проблемам федерализма и государственного устройства. Книга адресована политикам, ученым, аспирантам, студентам гуманитарных специальностей, а также всем, кто интересуется историей государственного строительства России.
Dobrynin N. M.
D57 Russian Federalism: Genesis, and Evolution: Selected Publications: 2 vol. Vol. 2 / N. M. Dobrynin. — Novosibirsk: Nauka, 2008. — 494 p.
ISBN 978-5-02-032149-6 (vol. 2). ISBN 978-5-02-032145-8.
The paper represents the author’s collection of works associated with investigating urgent problems of federalism. Volume 2 comprises articles published in periodicals (including those written in collaboration), together with a list of normative sources and reference literature on federalism and polity. The book is addressed to politicians, scholars, postgraduates, arts students, and all those taking interest in history of state construction in Russia.
УДК 342.5
Без объявления ББК 67.400.6 ISBN 978-5-02-032149-6 (т. 2)
ISBN 978-5-02-032145-8
© Н. М. Добрынин, 2008 © Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2008
2
Содержание |
|
Правовое обеспечение взаимоотношений органов |
|
государственной власти Тюменской области и Ханты- |
|
Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного |
|
округа в ее составе.................................................................................... |
7 |
Проблемы правового регулирования отношений края (области) |
|
с входящими в их состав автономными округами................................ |
40 |
Историко-методологические предпосылки построения модели |
|
нового российского федерализма ......................................................... |
50 |
Конституционно-правовой статус автономных округов.................. |
58 |
Нефтегазовое право, региональное право и законодательство |
|
нефтегазового региона............................................................................ |
68 |
Российский федерализм: проблемы и перспективы...................... |
73 |
Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция, |
|
необходимость перемен......................................................................... |
84 |
К вопросу о методологии исследования феномена российского |
|
федерализма............................................................................................ |
98 |
К вопросу о разграничении предметов совместного ведения |
|
Российской Федерации и ее субъектов............................................... |
107 |
Конституционная ответственность: теория, специфика.............. |
115 |
Новый российский федерализм и конституционная реформа |
|
как неизбежность перемен ................................................................... |
123 |
Конституционное право и проблема оптимизации |
|
государственного устройства Российской Федерации: состояние, |
|
перспективы ........................................................................................... |
132 |
Конституционно-правовые аспекты бюджетной обеспеченности |
|
реализации социальных гарантий граждан в Российской |
|
Федерации и проблема монетизации льгот........................................ |
141 |
Концептуальные подходы в оценке механизма общественного |
|
контроля за государственной публичной властью |
|
в конституционно-правовой действительности Российской |
|
Федерации ............................................................................................. |
148 |
Новый федерализм и реформа государственного управления..... |
159 |
От федерализма к корпоративному государству.......................... |
170 |
Реформа государственного управления в России как необходимость становления новых федеративных отношений:
практика, специфика, закономерности................................................ |
182 |
Формирование зрелого гражданского общества |
|
как обязательное условие становления нового федерализма: |
|
генезис, эволюция и возможности....................................................... |
193 |
Применение достижений точных наук в моделировании |
|
конструкции нового российского федерализма.................................. |
208 |
3 |
|
Российский федерализм: неизбежность системной |
|
реконструкции......................................................................................... |
215 |
Управление региональным развитием: долгосрочное |
|
планирование или «латание дыр»?..................................................... |
230 |
Экономический федерализм в России: обусловленность |
|
перехода к новому качеству отношений ............................................. |
243 |
Российский конституционализм и проблема конституционной |
|
реформы................................................................................................. |
257 |
Юридическая наука и ее роль в становлении новых |
|
федеративных отношений: системный кризис, его причины и пути |
|
перехода на новый качественный уровень......................................... |
273 |
Синергетика федерализма. Часть I................................................ |
286 |
Синергетика федерализма. Часть II............................................... |
306 |
Академический федерализм и академическая свобода.............. |
324 |
К вопросу о синергетических аспектах федеративной модели |
|
государственного устройства............................................................... |
338 |
Разграничение компетенции: от передела полномочий |
|
к устойчивому развитию........................................................................ |
351 |
Новаяидеологияустойчивогоразвитиясоциально-экономической |
|
системыРоссии: опытсистемногоанализа. Часть1................................ |
370 |
Новаяидеологияустойчивогоразвитиясоциально-экономической |
|
системыРоссии: опытсистемногоанализа. Часть2................................ |
388 |
Список источников по проблемам федерализма |
|
и государственного устройства............................................................ |
405 |
Summary ............................................................................................ |
475 |
Послесловие..................................................................................... |
477 |
Об авторе........................................................................................... |
487 |
4
Table of Contents
Legal Guarantee of Mutual Relations between Governmental |
|
Authorities of Tyumen Oblast and Khanty-Mansi National |
|
Region/Yamal-Nenets National Region Constituting That.......................... |
7 |
Problems of Legal Control in Relations of Kray/Oblast with National |
|
Regions Constituting Those ...................................................................... |
40 |
Historical-and-Methodological Prerequisites in Constructing |
|
a Model of New Russian Federalism ........................................................ |
50 |
Constitutional-and-Legal Status of National Regions.......................... |
58 |
Oil-and-Gas Law, Regional Law, and Legislation of Oil-and-Gas |
|
Region........................................................................................................ |
68 |
Russian Federalism: Problems and Prospects ................................... |
73 |
Budgetary Federalism in Russia: Genesis, Evolution, Need |
|
of Changes................................................................................................. |
84 |
On Research Methodology regarding Phenomenon of Russian |
|
Federalism ................................................................................................. |
98 |
On Delimitating Matters of Joint Authority between Russian |
|
Federation and Its Legal Subjects........................................................... |
107 |
Constitutional Liability: Theory, Specific Features ............................. |
115 |
New Russian Federalism and a Constitutional Reform |
|
as Inevitability of Changes....................................................................... |
123 |
Constitutional Law and Optimization Problem regarding Polity |
|
of Russian Federation: Situation, Prospects........................................... |
132 |
Constitutional-and-Legal Aspects of a Budgetary Provision |
|
under Implementation of Citizens’ Social Guarantees, |
|
Together with Problem of Benefits’ Monetization.................................... |
141 |
Conceptual Approaches in Evaluating Mechanism of Public Control |
|
over Governmental Public Authority under Constitutional-and-Legal |
|
Conditions of Russian Federation ........................................................... |
148 |
New Federalism and Reform of Governmental Administration ......... |
159 |
From Federalism to Corporate State ................................................. |
170 |
Reform of Governmental Administration in Russia as Necessity |
|
to Create New Federative Relations: Experience, Specific Features, |
|
Regularities .............................................................................................. |
182 |
Development of a Mature Civil Society as an Obligatory Condition |
|
of Building-Up New Federalism: Genesis, Evolution, and Resources ... |
193 |
Use of Achievements in Exact Sciences while Modeling |
|
a Construction of New Russian Federalism............................................ |
208 |
Russian Federalism: Inevitability of a Systemic Reconstruction ....... |
215 |
Control over Regional Development: Long-Term Planning |
|
or “Covering Tears”? ............................................................................... |
230 |
Economic Federalism in Russia: Determination of Transition |
|
into a New Quality of Relations................................................................ |
243 |
5 |
|
Russian Constitutionalism and Problem of a Constitutional Reform |
....257 |
Legal Science and Its Role in Building-Up New Federative |
|
Relations: Systemic Crisis, its Reasons, and Ways of Transition |
|
into a New Quality Level .......................................................................... |
273 |
Synergetics of Federalism. Part I....................................................... |
286 |
Synergetics of Federalism. Part II...................................................... |
306 |
Academic Federalism and Academic Freedom ................................ |
324 |
On Synergetic Aspects regarding Federative Model of Polity........... |
338 |
Delimitation of Power: from Repartition of Powers |
|
toward Sustainable Development............................................................ |
351 |
New Ideology of Sustainable Development in Russian |
|
Socioeconomic System: Experience of Systemic Analysis. Part I .......... |
370 |
New Ideology of Sustainable Development in Russian |
|
Socioeconomic System: Experience of Systemic Analysis. Part II ......... |
388 |
List of Sources on Federalism and Polity .......................................... |
405 |
Summary ............................................................................................ |
475 |
Afterword ............................................................................................ |
477 |
Personalia........................................................................................... |
487 |
6
Правовое обеспечение взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа в ее составе1
Настоящая ситуация в Тюменской области стала своеобразным отражением новейшей истории России, связанной с распадом Советского Союза и либерализацией взаимоотношений между центром и провинцией. Здесь, как ни в каком другом регионе, проявились все последствия, прежде всего негативные, этих глобальных для страны процессов.
Подписание Федеративного договора областью и входящими в ее состав автономными округами в качестве самостоятельных субъектов Федерации резко усилили, с одной стороны, политико-правовые, а с другой — социальноэкономические противоречия в их взаимоотношениях. Об эти противоречия разбивались все попытки создания различных «концепций» развития области, несмотря на принятые на самом высоком уровне нормативные документы.
Резкая корпоративная дифференциация населения, обусловленная социальными, экономическими и геополитическими факторами, возникшее на этой основе различие интересов Севера и Юга не позволяют добиться общерегионального согласия в определении перспектив и разработке программ развития области в целом.
К тому же Конституция Российской Федерации однозначно закрепила:
—поименную субъектность автономных округов наряду с республиками, краями и областями (ст. 5, 65, 66);
—наличие в России «сложноустроенных» территорий, имеющих статус субъектов РФ, в административно-тер- риториальных границах которых находятся другие равноправные субъекты;
—необходимость регулирования отношений между ними в рамках федерального законодательства (ст. 66).
Суть проблемы государственно-правового статуса Тюменской области (в том виде, как она сложилась к сегодняшнему дню) сводится к конкуренции полномочий государственных органов власти, сосуществующих на единой территории. Эта конкуренция является
1 Опубликовано в: Тюменский регион: управление и самоуправление: Сб. науч. ст. Тюмень: Изд-во Тюм. ун-та, 1995. С. 12–52.
7
естественным следствием соперничества интересов территорий, отдельных социальных групп и властных элит. Существует и конкуренция полномочий федеральных и региональных властей, региональных и муниципальных органов управления, также влияющая на внутрирегиональную ситуацию, особенно в округах.
Тюменская область — один из первых в России регионов, где предпринимаются попытки нормативно упорядочить отношения между областными и окружными органами государственной власти в условиях, когда автономные округа активизировали деятельность в направлении расширения своих экономических и политических прав.
В данной статье делается попытка рассмотреть взаимоотношения области и округов в историческом, социально-экономичес- ком и правовом аспектах, проследить хронологическую последовательность событий и факторов, влияющих на происхождение и развитие проблемы этих взаимоотношений. Представлено несколько возможных вариантов решения правовых коллизий в отношениях субъектов на «сложноустроенной» территории.
Прежде всего, необходимо отметить, что регион, где расположена Тюменская область, в территориальном и административном плане перекраивался только в ХХ в. около десяти раз. Наглядно это деление можно увидеть на нескольких картах первого тома Атласа Тюменской области за 1971 г.2
До Октябрьской революции край административно относился к Тобольской губернии. Она представляла собой весьма обширную территорию, включавшую также Туринский уезд нынешней Свердловской области, большую часть Курганской и Омской областей. 5 апреля 1918 г. сессия Губернской конференции Совдепов постановила перевести центр губернии из Тобольска в Тюмень с соответствующим переименованием губернии в Тюменскую. В связи с новым административным делением в ноябре 1923 г. Тюменская губерния была упразднена. Ее отдельные уезды вошли в состав Уральской области с центром в Екатеринбурге. На территории бывшей Тюменской губернии были созданы три округа: Тюменский, Ишимский и Тобольский, причем в последний вошли все северные и северо-восточные районы вплоть до Карского моря.
Для оказания помощи аборигенам Севера тогда же были образованы Уральский областной и Тобольский окружной комитеты Севера. По постановлению Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. были созданы два национальных (ныне автономных) округа — Остя- ко-Вогульский (Ханты-Мансийский) и Ямальский (Ямало-Ненецкий). Одновременно произошла перестройка местных Советов, в основу формирования которых был положен территориальный принцип.
2 Атлас Тюменской области. М.; Тюмень: ГУГК, 1971. Т. 1. 216 с.
8
17 января 1934 г. Президиум ВЦИК РСФСР вынес постановление о разделении Уральской области на Свердловскую, Челябинскую и Обь-Иртышскую. Учитывая ходатайства советских, хозяйственных и общественных организаций Уральской области, ОбьИртышская область была организована в составе Тавдинского, Нижнетавдинского, Тюменского, Тобольского, Вагайского, Уватского районов и двух национальных округов. Однако эта область просуществовала лишь до конца 1934 г., когда произошел новый административный передел в пользу Омской области.
14 августа 1944 г. Указом Президиума РСФСР была организована Тюменская область с центром в г. Тюмени. В состав области кроме Тюмени были включены города Ишим и Тобольск, национальные округа — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий и районы юга, выделенные из состава Омской и Курганской областей. Внешние границы области весь последующий период оставались неизменными, перекраивались только внутренние: районы то объединялись, то разъединялись. В 1964 г. произошло необдуманное массовое укрупнение районов, имевшее ряд отрицательных последствий,
ачерез пару лет все вернулось в прежнее состояние.
Вначале 1960-х гг. Свердловскую и Тюменскую области объединили в один экономический район — Средне-Уральский, но структура оказалась нежизнеспособной и просуществовала недолго.
Тюменская область — самая крупная в России, ее площадь равняется 1435 тыс. км2 (8,4 % от территории республики), население около 3,5 млн чел.
Административно-территориальное устройство и организация властных структур Тюменской области соответствовали советскому стереотипу. Номинально существовали представительные органы власти — Советы народных депутатов всех уровней и исполнительные органы — исполнительные комитеты Советов народных депутатов с вертикальным соподчинением центру, и все это — под жесткой опекой КПСС. При такой централизации власти и существующем режиме не имело особого значения наличие областей и краев с автономными образованиями в их составе. Все возникающие между ними вопросы и трения «быстро разрешались» в партийных комитетах.
Особенностью же Тюменской области, определившей резкие изменения в ее развитии, явилось открытие и беспрецедентное по темпам и масштабам освоение колоссальных по размерам месторождений нефти и природного газа. С начала разработки нефтега-
зодобывающими предприятиями области добыто более 6 млрд т нефти и газового конденсата, свыше 6 трлн м3 газа. За четверть века область из окраинного захолустья России превратилась в важнейший стратегический регион и стала основным поставщиком топ- ливно-энергетических ресурсов страны. И сегодня, несмотря на об-
9
щий спад и кризис в отрасли, среднесуточная добыча нефти и газового конденсата составляет 569,9 тыс. т, газа — около 1,6 млрд м3.
Ведомственный подход к освоению территории, высокие темпы прироста добычи нефти и газа привели к серьезным диспропорциям в социально-экономической структуре. Не были созданы собственная база строительной индустрии и строительных материалов, мощности по выпуску товаров народного потребления, не развита сфера услуг. Значительно отставало развитие социальной инфраструктуры. По обеспеченности населения жильем, школами, культурными учреждениями, больничными койками, коммунальным благоустройством область находилась на одном из последних мест в РСФСР. Местные Советы при существующем хозяйственном механизме не располагали необходимыми ресурсами для развития социальной сферы. Ведомствам принадлежало более 80 % жилья, дошкольных учреждений, предприятий торговли. Строительство городов и поселков, создание служб жизнеобеспечения населения осуществлялось ведомствами без должной согласованности и увязки.
Форсированное освоение природных ресурсов обострило экологическую проблему. Деградирует почвенно-растительный покров, меняется естественный ландшафт, сокращаются оленьи пастбища, потеряно большое количество нерестилищ, значительный ущерб причинен лесному, рыбному, охотничье-промысловому хозяйствам и оленеводству.
Огромный вред промышленная экспансия нанесла малочисленным народам Севера. Забота о них лишь громко декларировалась государством, но практически не осуществлялась, поскольку его интересовали прежде всего тонны нефти и кубометры газа. Многие проблемы области были связаны с отсутствием комплексного подхода к развитию территории, необходимых прав и финансовых возможностей местных Советов всех уровней. Все это вызывало недоверие районов, городов, округов к более высоким уровням управления, создавало атмосферу разобщенности, заставляло искать автономные пути решения собственных проблем.
Большую неудовлетворенность вызывали громоздкие организационные структуры ведомств, отделение работников нефтегазового комплекса от результатов сбыта своей продукции на внутреннем рынке и экспорта, диспропорции в ценовой политике.
Основу экономики области в значительной степени составляют запасы невозобновляемых природных ресурсов нефти и газа, что предопределило необходимость создания специфических механизмов формирования доходов от их добычи и соответствующей новой правовой базы.
* * *
Еще одной особенностью, которая повлияла на весь ход событий в регионе с началом реформы и продолжает влиять на действия руко-
10