Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

.pdf
Скачиваний:
26
Добавлен:
08.04.2015
Размер:
3.89 Mб
Скачать

ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

Н. М. Добрынин

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

ГЕНЕЗИС, ЭВОЛЮЦИЯ

Избранные публикации

Том 2

Новосибирск «Наука»

2008

1

УДК 342.5 ББК 67.400.6

Д57

Р е ц е н з е н т ы доктор юридических наук, профессор С. А. Авакьян

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации В. Д. Зорькин

доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН Д. А. Керимов доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации Б. С. Крылов доктор экономических наук, профессор А. Н. Митин доктор юридических наук, профессор В. Е. Чиркин

Утверждено к печати ученым советом Института проблем освоения Севера СО РАН

Добрынин Н. М.

Д57 Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: 2 т. Т. 2 / Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2008. — 494 с.

ISBN 978-5-02-032149-6 (т. 2). ISBN 978-5-02-032145-8.

Работа представляет собой сборник произведений автора, связанных с исследованием актуальных проблем федерализма. Том 2 включает в себя статьи, опубликованные в периодических изданиях (в том числе написанные в соавторстве), а также список нормативных источников и специальной литературы по проблемам федерализма и государственного устройства. Книга адресована политикам, ученым, аспирантам, студентам гуманитарных специальностей, а также всем, кто интересуется историей государственного строительства России.

Dobrynin N. M.

D57 Russian Federalism: Genesis, and Evolution: Selected Publications: 2 vol. Vol. 2 / N. M. Dobrynin. — Novosibirsk: Nauka, 2008. — 494 p.

ISBN 978-5-02-032149-6 (vol. 2). ISBN 978-5-02-032145-8.

The paper represents the author’s collection of works associated with investigating urgent problems of federalism. Volume 2 comprises articles published in periodicals (including those written in collaboration), together with a list of normative sources and reference literature on federalism and polity. The book is addressed to politicians, scholars, postgraduates, arts students, and all those taking interest in history of state construction in Russia.

УДК 342.5

Без объявления ББК 67.400.6 ISBN 978-5-02-032149-6 (т. 2)

ISBN 978-5-02-032145-8

© Н. М. Добрынин, 2008 © Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2008

2

Содержание

 

Правовое обеспечение взаимоотношений органов

 

государственной власти Тюменской области и Ханты-

 

Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного

 

округа в ее составе....................................................................................

7

Проблемы правового регулирования отношений края (области)

с входящими в их состав автономными округами................................

40

Историко-методологические предпосылки построения модели

 

нового российского федерализма .........................................................

50

Конституционно-правовой статус автономных округов..................

58

Нефтегазовое право, региональное право и законодательство

 

нефтегазового региона............................................................................

68

Российский федерализм: проблемы и перспективы......................

73

Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция,

 

необходимость перемен.........................................................................

84

К вопросу о методологии исследования феномена российского

 

федерализма............................................................................................

98

К вопросу о разграничении предметов совместного ведения

 

Российской Федерации и ее субъектов...............................................

107

Конституционная ответственность: теория, специфика..............

115

Новый российский федерализм и конституционная реформа

 

как неизбежность перемен ...................................................................

123

Конституционное право и проблема оптимизации

 

государственного устройства Российской Федерации: состояние,

 

перспективы ...........................................................................................

132

Конституционно-правовые аспекты бюджетной обеспеченности

реализации социальных гарантий граждан в Российской

 

Федерации и проблема монетизации льгот........................................

141

Концептуальные подходы в оценке механизма общественного

 

контроля за государственной публичной властью

 

в конституционно-правовой действительности Российской

 

Федерации .............................................................................................

148

Новый федерализм и реформа государственного управления.....

159

От федерализма к корпоративному государству..........................

170

Реформа государственного управления в России как необходимость становления новых федеративных отношений:

практика, специфика, закономерности................................................

182

Формирование зрелого гражданского общества

 

как обязательное условие становления нового федерализма:

 

генезис, эволюция и возможности.......................................................

193

Применение достижений точных наук в моделировании

 

конструкции нового российского федерализма..................................

208

3

 

Российский федерализм: неизбежность системной

 

реконструкции.........................................................................................

215

Управление региональным развитием: долгосрочное

 

планирование или «латание дыр»?.....................................................

230

Экономический федерализм в России: обусловленность

 

перехода к новому качеству отношений .............................................

243

Российский конституционализм и проблема конституционной

 

реформы.................................................................................................

257

Юридическая наука и ее роль в становлении новых

 

федеративных отношений: системный кризис, его причины и пути

 

перехода на новый качественный уровень.........................................

273

Синергетика федерализма. Часть I................................................

286

Синергетика федерализма. Часть II...............................................

306

Академический федерализм и академическая свобода..............

324

К вопросу о синергетических аспектах федеративной модели

 

государственного устройства...............................................................

338

Разграничение компетенции: от передела полномочий

 

к устойчивому развитию........................................................................

351

Новаяидеологияустойчивогоразвитиясоциально-экономической

 

системыРоссии: опытсистемногоанализа. Часть1................................

370

Новаяидеологияустойчивогоразвитиясоциально-экономической

 

системыРоссии: опытсистемногоанализа. Часть2................................

388

Список источников по проблемам федерализма

 

и государственного устройства............................................................

405

Summary ............................................................................................

475

Послесловие.....................................................................................

477

Об авторе...........................................................................................

487

4

Table of Contents

Legal Guarantee of Mutual Relations between Governmental

 

Authorities of Tyumen Oblast and Khanty-Mansi National

 

Region/Yamal-Nenets National Region Constituting That..........................

7

Problems of Legal Control in Relations of Kray/Oblast with National

 

Regions Constituting Those ......................................................................

40

Historical-and-Methodological Prerequisites in Constructing

 

a Model of New Russian Federalism ........................................................

50

Constitutional-and-Legal Status of National Regions..........................

58

Oil-and-Gas Law, Regional Law, and Legislation of Oil-and-Gas

 

Region........................................................................................................

68

Russian Federalism: Problems and Prospects ...................................

73

Budgetary Federalism in Russia: Genesis, Evolution, Need

 

of Changes.................................................................................................

84

On Research Methodology regarding Phenomenon of Russian

 

Federalism .................................................................................................

98

On Delimitating Matters of Joint Authority between Russian

 

Federation and Its Legal Subjects...........................................................

107

Constitutional Liability: Theory, Specific Features .............................

115

New Russian Federalism and a Constitutional Reform

 

as Inevitability of Changes.......................................................................

123

Constitutional Law and Optimization Problem regarding Polity

 

of Russian Federation: Situation, Prospects...........................................

132

Constitutional-and-Legal Aspects of a Budgetary Provision

 

under Implementation of Citizens’ Social Guarantees,

 

Together with Problem of Benefits’ Monetization....................................

141

Conceptual Approaches in Evaluating Mechanism of Public Control

over Governmental Public Authority under Constitutional-and-Legal

 

Conditions of Russian Federation ...........................................................

148

New Federalism and Reform of Governmental Administration .........

159

From Federalism to Corporate State .................................................

170

Reform of Governmental Administration in Russia as Necessity

 

to Create New Federative Relations: Experience, Specific Features,

 

Regularities ..............................................................................................

182

Development of a Mature Civil Society as an Obligatory Condition

 

of Building-Up New Federalism: Genesis, Evolution, and Resources ...

193

Use of Achievements in Exact Sciences while Modeling

 

a Construction of New Russian Federalism............................................

208

Russian Federalism: Inevitability of a Systemic Reconstruction .......

215

Control over Regional Development: Long-Term Planning

 

or “Covering Tears”? ...............................................................................

230

Economic Federalism in Russia: Determination of Transition

 

into a New Quality of Relations................................................................

243

5

 

Russian Constitutionalism and Problem of a Constitutional Reform

....257

Legal Science and Its Role in Building-Up New Federative

 

Relations: Systemic Crisis, its Reasons, and Ways of Transition

 

into a New Quality Level ..........................................................................

273

Synergetics of Federalism. Part I.......................................................

286

Synergetics of Federalism. Part II......................................................

306

Academic Federalism and Academic Freedom ................................

324

On Synergetic Aspects regarding Federative Model of Polity...........

338

Delimitation of Power: from Repartition of Powers

 

toward Sustainable Development............................................................

351

New Ideology of Sustainable Development in Russian

 

Socioeconomic System: Experience of Systemic Analysis. Part I ..........

370

New Ideology of Sustainable Development in Russian

 

Socioeconomic System: Experience of Systemic Analysis. Part II .........

388

List of Sources on Federalism and Polity ..........................................

405

Summary ............................................................................................

475

Afterword ............................................................................................

477

Personalia...........................................................................................

487

6

Правовое обеспечение взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа в ее составе1

Настоящая ситуация в Тюменской области стала своеобразным отражением новейшей истории России, связанной с распадом Советского Союза и либерализацией взаимоотношений между центром и провинцией. Здесь, как ни в каком другом регионе, проявились все последствия, прежде всего негативные, этих глобальных для страны процессов.

Подписание Федеративного договора областью и входящими в ее состав автономными округами в качестве самостоятельных субъектов Федерации резко усилили, с одной стороны, политико-правовые, а с другой — социальноэкономические противоречия в их взаимоотношениях. Об эти противоречия разбивались все попытки создания различных «концепций» развития области, несмотря на принятые на самом высоком уровне нормативные документы.

Резкая корпоративная дифференциация населения, обусловленная социальными, экономическими и геополитическими факторами, возникшее на этой основе различие интересов Севера и Юга не позволяют добиться общерегионального согласия в определении перспектив и разработке программ развития области в целом.

К тому же Конституция Российской Федерации однозначно закрепила:

поименную субъектность автономных округов наряду с республиками, краями и областями (ст. 5, 65, 66);

наличие в России «сложноустроенных» территорий, имеющих статус субъектов РФ, в административно-тер- риториальных границах которых находятся другие равноправные субъекты;

необходимость регулирования отношений между ними в рамках федерального законодательства (ст. 66).

Суть проблемы государственно-правового статуса Тюменской области (в том виде, как она сложилась к сегодняшнему дню) сводится к конкуренции полномочий государственных органов власти, сосуществующих на единой территории. Эта конкуренция является

1 Опубликовано в: Тюменский регион: управление и самоуправление: Сб. науч. ст. Тюмень: Изд-во Тюм. ун-та, 1995. С. 12–52.

7

естественным следствием соперничества интересов территорий, отдельных социальных групп и властных элит. Существует и конкуренция полномочий федеральных и региональных властей, региональных и муниципальных органов управления, также влияющая на внутрирегиональную ситуацию, особенно в округах.

Тюменская область — один из первых в России регионов, где предпринимаются попытки нормативно упорядочить отношения между областными и окружными органами государственной власти в условиях, когда автономные округа активизировали деятельность в направлении расширения своих экономических и политических прав.

В данной статье делается попытка рассмотреть взаимоотношения области и округов в историческом, социально-экономичес- ком и правовом аспектах, проследить хронологическую последовательность событий и факторов, влияющих на происхождение и развитие проблемы этих взаимоотношений. Представлено несколько возможных вариантов решения правовых коллизий в отношениях субъектов на «сложноустроенной» территории.

Прежде всего, необходимо отметить, что регион, где расположена Тюменская область, в территориальном и административном плане перекраивался только в ХХ в. около десяти раз. Наглядно это деление можно увидеть на нескольких картах первого тома Атласа Тюменской области за 1971 г.2

До Октябрьской революции край административно относился к Тобольской губернии. Она представляла собой весьма обширную территорию, включавшую также Туринский уезд нынешней Свердловской области, большую часть Курганской и Омской областей. 5 апреля 1918 г. сессия Губернской конференции Совдепов постановила перевести центр губернии из Тобольска в Тюмень с соответствующим переименованием губернии в Тюменскую. В связи с новым административным делением в ноябре 1923 г. Тюменская губерния была упразднена. Ее отдельные уезды вошли в состав Уральской области с центром в Екатеринбурге. На территории бывшей Тюменской губернии были созданы три округа: Тюменский, Ишимский и Тобольский, причем в последний вошли все северные и северо-восточные районы вплоть до Карского моря.

Для оказания помощи аборигенам Севера тогда же были образованы Уральский областной и Тобольский окружной комитеты Севера. По постановлению Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. были созданы два национальных (ныне автономных) округа — Остя- ко-Вогульский (Ханты-Мансийский) и Ямальский (Ямало-Ненецкий). Одновременно произошла перестройка местных Советов, в основу формирования которых был положен территориальный принцип.

2 Атлас Тюменской области. М.; Тюмень: ГУГК, 1971. Т. 1. 216 с.

8

17 января 1934 г. Президиум ВЦИК РСФСР вынес постановление о разделении Уральской области на Свердловскую, Челябинскую и Обь-Иртышскую. Учитывая ходатайства советских, хозяйственных и общественных организаций Уральской области, ОбьИртышская область была организована в составе Тавдинского, Нижнетавдинского, Тюменского, Тобольского, Вагайского, Уватского районов и двух национальных округов. Однако эта область просуществовала лишь до конца 1934 г., когда произошел новый административный передел в пользу Омской области.

14 августа 1944 г. Указом Президиума РСФСР была организована Тюменская область с центром в г. Тюмени. В состав области кроме Тюмени были включены города Ишим и Тобольск, национальные округа — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий и районы юга, выделенные из состава Омской и Курганской областей. Внешние границы области весь последующий период оставались неизменными, перекраивались только внутренние: районы то объединялись, то разъединялись. В 1964 г. произошло необдуманное массовое укрупнение районов, имевшее ряд отрицательных последствий,

ачерез пару лет все вернулось в прежнее состояние.

Вначале 1960-х гг. Свердловскую и Тюменскую области объединили в один экономический район — Средне-Уральский, но структура оказалась нежизнеспособной и просуществовала недолго.

Тюменская область — самая крупная в России, ее площадь равняется 1435 тыс. км2 (8,4 % от территории республики), население около 3,5 млн чел.

Административно-территориальное устройство и организация властных структур Тюменской области соответствовали советскому стереотипу. Номинально существовали представительные органы власти — Советы народных депутатов всех уровней и исполнительные органы — исполнительные комитеты Советов народных депутатов с вертикальным соподчинением центру, и все это — под жесткой опекой КПСС. При такой централизации власти и существующем режиме не имело особого значения наличие областей и краев с автономными образованиями в их составе. Все возникающие между ними вопросы и трения «быстро разрешались» в партийных комитетах.

Особенностью же Тюменской области, определившей резкие изменения в ее развитии, явилось открытие и беспрецедентное по темпам и масштабам освоение колоссальных по размерам месторождений нефти и природного газа. С начала разработки нефтега-

зодобывающими предприятиями области добыто более 6 млрд т нефти и газового конденсата, свыше 6 трлн м3 газа. За четверть века область из окраинного захолустья России превратилась в важнейший стратегический регион и стала основным поставщиком топ- ливно-энергетических ресурсов страны. И сегодня, несмотря на об-

9

щий спад и кризис в отрасли, среднесуточная добыча нефти и газового конденсата составляет 569,9 тыс. т, газа — около 1,6 млрд м3.

Ведомственный подход к освоению территории, высокие темпы прироста добычи нефти и газа привели к серьезным диспропорциям в социально-экономической структуре. Не были созданы собственная база строительной индустрии и строительных материалов, мощности по выпуску товаров народного потребления, не развита сфера услуг. Значительно отставало развитие социальной инфраструктуры. По обеспеченности населения жильем, школами, культурными учреждениями, больничными койками, коммунальным благоустройством область находилась на одном из последних мест в РСФСР. Местные Советы при существующем хозяйственном механизме не располагали необходимыми ресурсами для развития социальной сферы. Ведомствам принадлежало более 80 % жилья, дошкольных учреждений, предприятий торговли. Строительство городов и поселков, создание служб жизнеобеспечения населения осуществлялось ведомствами без должной согласованности и увязки.

Форсированное освоение природных ресурсов обострило экологическую проблему. Деградирует почвенно-растительный покров, меняется естественный ландшафт, сокращаются оленьи пастбища, потеряно большое количество нерестилищ, значительный ущерб причинен лесному, рыбному, охотничье-промысловому хозяйствам и оленеводству.

Огромный вред промышленная экспансия нанесла малочисленным народам Севера. Забота о них лишь громко декларировалась государством, но практически не осуществлялась, поскольку его интересовали прежде всего тонны нефти и кубометры газа. Многие проблемы области были связаны с отсутствием комплексного подхода к развитию территории, необходимых прав и финансовых возможностей местных Советов всех уровней. Все это вызывало недоверие районов, городов, округов к более высоким уровням управления, создавало атмосферу разобщенности, заставляло искать автономные пути решения собственных проблем.

Большую неудовлетворенность вызывали громоздкие организационные структуры ведомств, отделение работников нефтегазового комплекса от результатов сбыта своей продукции на внутреннем рынке и экспорта, диспропорции в ценовой политике.

Основу экономики области в значительной степени составляют запасы невозобновляемых природных ресурсов нефти и газа, что предопределило необходимость создания специфических механизмов формирования доходов от их добычи и соответствующей новой правовой базы.

* * *

Еще одной особенностью, которая повлияла на весь ход событий в регионе с началом реформы и продолжает влиять на действия руко-

10