15. Правительство РФ: полномочия, основы взаимодействия с другими органами власти.
1 Правительство рф и его полномочия
Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти РФ. Правительство РФ является органом государственной власти РФ. Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Общие полномочия Правительства РФ: - организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; - осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; - обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов; - формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; - реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений. Полномочия Правительства РФ в сфере экономики: - осуществляет регулирование экономических процессов; - обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; - прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; - вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; - осуществляет управление федеральной собственностью; - разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; - осуществляет общее руководство таможенным делом; - принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; - формирует мобилизационный план экономики РФ, обеспечивает функционирование оборонного производства РФ. Полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: - обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; - разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; - представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; - разрабатывает и реализует налоговую политику; - обеспечивает совершенствование бюджетной системы; - принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; - осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ; - осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; - руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами; - разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Полномочия Правительства РФ в социальной сфере: - обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; - принимает меры по реализации трудовых прав граждан; - разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; - обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; - принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; - содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; - взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; - разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Полномочия Правительства РФ в сфере науки, культуры, образования: - разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; - обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки; - обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования; - обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ. Полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды: - обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; - принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; - организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ; - координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. Полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: - участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; - осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; - разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; - осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти. Полномочия Правительства РФ по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ: - осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; - организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ; - обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; - обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ; - принимает меры по охране Государственной границы РФ; - руководит гражданской обороной. Полномочия Правительства РФ в сфере внешней политики и международных отношений: - осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ; - обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях; - в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; - отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории; - осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества. Особенности деятельности Правительства РФ при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами. Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Развитие законотворческой деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации в значительной мере связано с расширением функций Правительства России в законотворческом процессе и усилением взаимодействия Правительства с другими участниками этого процесса. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть актуальные вопросы взаимодействия Правительства России с Федеральным Собранием, Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Реализация установленного статьей 10 Конституции РФ принципа разделения властей предполагает активное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей в соответствии с принципом единства системы государственной власти. Согласно статьи 11 Конституции РФ государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды Российской Федерации. Конституционный принцип разделения властей предполагает не только их самостоятельность и независимость, но и активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти.
Участие Правительства РФ в законотворчестве является одним из приоритетных направлений его деятельности. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.
Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической разработки проблем содержания и процедур законодательства.
Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания, что крайне важно для реализации одной из основных задач российского парламентаризма. Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального Собрания РФ законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса Правительства РФ обусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности и содержательного единства законотворческого процесса.
Как представляется, большинство проектов федеральных законов должно исходить от Правительства РФ. Практика, фактические отношения сегодня зачастую "опережают" федеральное законодательство. Правительство РФ, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременно готовить изменения в действующее федеральное законодательство, вносить в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствовать их принятию.
Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РФ в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнее осуществляя свою главную функцию - исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса в законотворческой деятельности и по праву является сегодня "основным игроком" на этом "поле".
Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является чрезвычайно высокой. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработке и представлении вносимых законодательных инициатив сочетается с высокой итоговой результативностью. Последнее объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которого находится аппарат федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето".
Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством РФ, в основном носят базовый, определяющий для конкретных сфер деятельности характер, тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы.
Участие Правительства РФ в законотворческом процессе может проходить в режиме так называемых срочных парламентских процедур*(5). Речь идет о том, что при внесении законопроектов в Государственную Думу Правительство РФ может указать на необходимость их срочного рассмотрения, а в соответствии с Регламентом Государственной Думы они должны быть рассмотрены во внеочередном порядке.
В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создает свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителей регулируется постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации"*(6). Для улучшения участия Правительства в законотворческом процессе необходима более активная работа его полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти - не только на этапе сопровождения законопроектов в палатах парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности в период их исполнения.
Правительство России организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Известно, что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации законодательства зачастую остается на втором плане. А ведь сам факт принятия федерального закона не является самодостаточным. Именно от его реализации зависит, будет ли достигнут ожидаемый результат. В целях организации более эффективного исполнения федеральных законов Правительством РФ было принято постановление от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов". Однако для полного решения названных выше вопросов необходимы планомерная работа и согласованные действия парламента и Правительства Российской Федерации - с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих его применение.
Взаимодействие Правительства России и Президента РФ в области законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним Президент РФ.
В данном федеральном законе содержались основные положения об участии законодательного органа власти субъекта Российской Федерации в федеральной законотворческой работе. В настоящее время такие положения содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Данный закон установил принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. В законе специально регулируются вопросы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
Учитывая федеративный характер России, Конституция Российской Федерации наделяет всех ее субъектов правом законодательной инициативы в парламенте России, что является важной конституционно-правовой гарантией реализации федеральных принципов равенства субъектов и разделения компетенции между ними и Федерацией. В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ среди субъектов права законодательной инициативы указаны законодательные представительные органы субъектов Российской Федерации.
Установленное Конституцией РФ право законодательной инициативы позволяет законодательным органам субъектов Федерации самостоятельно и весьма активно участвовать в законотворческой деятельности на федеральном уровне. И, тем не менее, число законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, которые впоследствии становятся федеральными законами, чрезвычайно мало. За последние годы, по оценкам Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, их было всего около 0,1 процента Журнал российского права. 2002. N 6. С. 26.. При достаточно высокой законопроектной активности субъектов Федерации и представителей субъектов РФ в лице членов Совета Федерации до 40 процентов от всех внесенных законопроектов доля их законопроектов в программе законопроектной работы Государственной Думы, например, в период осенней сессии 2002 г., составила около 4 процентов.
Следует учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации ч. 3 ст. 104, законопроекты, представленные субъектами Российской Федерации и предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства России. По мнению некоторых авторов, в данном случае субъекты Российской Федерации, реализуя свое право законодательной инициативы с финансовой точки зрения, по сути, могут делать это лишь совместно с федеральным Правительством, ибо заключение Правительства Российской Федерации на практике означает полную экономическую проработку проекта. Однако данное утверждение в полной мере можно отнести и к реализации права законодательной инициативы другими субъектами такого права.
Активизация и совершенствование взаимодействия Правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно и гармонично сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства. Процесс такого взаимодействия должен быть двухсторонним и включать в себя, с одной стороны, поддержку Правительством России согласованных законодательных инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой - поддержку органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации. В этих целях органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства России. Следует заметить, что Председатель Правительства РФ может согласиться с предложением о совместном внесении в Государственную Думу законопроекта, в разработке которого вместе с Правительством России участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении от имени Правительства РФ совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия самого Правительства. Необходимо также определить последствия рассмотрения субъектами Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, направляемых им Правительством РФ на стадии подготовки.
Представляется, что наиболее оправдавшие себя формы и методы деятельности Правительства Российской Федерации по осуществлению взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации в процессе законотворчества должны быть закреплены в правовых актах Правительства, в той мере, в которой они касаются участия субъектов Российской Федерации в формировании федерального законодательства.
Исследование правовой регламентации роли Правительства Российской Федерации в законотворчестве позволяет утверждать, что сегодняшнее состояние законодательного регулирования отношений Правительства с парламентом России, Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области законотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Вместе с тем можно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия Правительства России в законотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Расширение сфер законотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования нормативного регулирования законотворческого процесса, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших себя форм и методов деятельности Правительства в этом направлении.
В целом же более детальная регламентация взаимодействия Правительства РФ и других органов в законотворческом процессе будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в Российской Федерации.
16. Гражданское право: предмет, метод, особенности, источники
Гражданское право (Jus civile) считают юридической формой экономических отношений, которые складываются преимущественно между частными лицами. Ульпиан формулировал его как «право, клонящееся к пользе отдельных лиц», поэтому гражданское право иногда называют частным правом (Jus privatum). При этом в основу дифференциации права на частное и публичное положена направленность на удовлетворение потребностей и защита интересов отдельных лиц в первом случае и охрана общественных интересов государства — во втором. Провести четкую границу между этими критериями удастся не всегда, ибо такое исторически сложившееся деление имеет в большей степени интуитивное начало, хотя попытки установить однозначный критерий предпринимаются до сих пор. Если брать за основу материальный критерий, то гражданское право представляет собой совокупность юридических норм, определяющих частные отношения отдельных лиц в обществе, где в качестве субъектов правоотношений выступают частные лица, а объектом правоотношения является частный интерес.
Гражданское право — это отрасль частного права, регулирующая имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота: граждан, граждан-предпринимателей, организаций, фирм и других образований.
Гражданское законодательство определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
Любая отрасль права должна иметь свой собственный предмет и свой метод.