07-06-2014_22-53-41-10 Баранова / 123
.doc123. Общественные товары и услуги
Общественные товары характеризуются совместным потреблением и неисключаемостью из потребления. Неисключаемость означает, что даже люди, не платившие за товар или услугу, не могут быть лишены возможности получать выгоду от их использования. Совместное потребление означает, что потребление продукта одним лицом не уменьшает его количество, доступное для других потребителей. Хотя государство производит множество товаров и услуг, только те из них, которым свойственны эти два качества - совместное потребление и неисключаемость из потребления, - считаются чистыми общественными товарами и услугами.
Общественные блага — блага, обладающие следующими признаками:
признак неисключения — практически невозможно исключить человека из круга потребителей данного блага[1]
признак неконкурентности в потреблении — потребление блага одним человеком не уменьшает возможностей потребления его другим[2]
признак неделимости — благо нельзя разложить на отдельные единицы
Это определение хорошо иллюстрируется следующими примерами:
маяк, направляющий моряков ночью, светит всем, до кого доходит его свет.
обеспеченная внутренняя и внешняя безопасность государства доступна всем, кто находится на его территории.
Общественные блага совсем не похожи на частные блага, практически невозможно организовать их продажу: индивиды с удовольствием пользуются эффектами общественных благ, но избегают за них платить (эффект безбилетника).
Чистых общественных благ не так много, чаще встречаются смешанные блага, включающие в себя свойства как от частных, так и от общественных благ. Это клубные, перегружаемые блага и общие ресурсы, типа чистой воды и рыбы в море.
Существует мнение, что общественные блага может предоставлять только государство, однако это не так. В XVII веке в Англии осуществлялось строительство маяков частными лицами ради индивидуальной выгоды, в то время как существовала специальная государственная служба, созданная в том числе для постройки маяков; а рэкетиры, например, предлагают защиту прав собственности от членов своей и других организаций
Построение гражданского общества подразумевает переосмысление статуса, положения и относительного влияния всех уровней власти. Поэтому не удивительно, что одним из характерных моментов эволюции финансовой системы в России явилось изменение соотношения функций и расходных полномочий в бюджетах центрального правительства, правительств территорий, а также местных органов власти. Речь идет не просто о перераспределении финансовых потоков внутри системы государственных финансов, а о пересмотре места и роли двух основных уровней вовлеченности государства в экономику и социальную сферу - централизованного и децентрализованного, локального. В результате происходящих изменений часть бремени ответственности за размеры и формы предоставляемых выплат и услуг почти повсеместно переносится от общегосударственного на местный уровень. Финансовая практика, и в этом особенность ситуации, значительно опередила отечественные теоретические исследования по данному вопросу. Приходится констатировать, что теоретический анализ назначения расходов местных органов власти оказался малоразвит. Может, поэтому процесс делегирования полномочий приобрел отчасти стихийный характер. Исходя из сказанного, на наш взгляд, целесообразно критически переоценить имеющийся теоретический фундамент, на который опирается финансовая политика государства, с целью поиска новых подходов.
В качестве теоретической основы анализа расходных полномочий местных органов власти, по нашему мнению, как никакая другая подходит концепция “общественного товара”. В соответствии с этой концепцией “главной задачей” всех уровней власти является обеспечение населения “общественными товарами и услугами” (речь идет о таких понятиях, как национальная оборона, судебная система, охрана окружающей среды, фундаментальная наука, информация и др.), без которых не мыслима жизнь общества и которые, в силу их специфики, не могут быть предоставлены рынком.
Общественный товар определяется как товар или услуга, которые обладают следующим свойством: если их потребляет любое лицо из группы, то их могут потреблять в том же количестве и качестве и все остальные участники группы. Первое и наиболее очевидное условие потребления общественного товара в том, что если любая данная единица товара произведена, она может в равной степени использоваться всеми. Это условие известно как несоперничество при потреблении. Несоперничество подразумевает, что использование товара одним человеком не препятствует использованию этого же товара другими людьми, причем в неизменном количестве и качестве. Поставка одному индивиду и поставка этого же товара другим в данный, конкретный момент, приводит к одному результату, а именно - к совместному равному потреблению. В качестве альтернативы мы могли бы описать это свойство как специальный тип неделимости товара. Применительно к общественным товарам можно утверждать, что они не делимы на единицы для индивидуального потребления и их не возможно распродать отдельным пользователям.
На первый взгляд, имеется немало товаров, у которых можно обнаружить наличие такого свойства. В качестве примера можно привести радио- или телевещание. Впрочем, в реальной жизни для большинства общественных товаров численность потребителей, извлекающих преимущества из их наличия, может едва ли не беспредельно увеличиваться без дополнительных затрат. Такие товары принято называть убывающими общественными товарами, их не хватает на всех потребителей. До определенного уровня снабжения убывающий общественный товар обладает свойством несоперничества - полезность этого товара у всех потребителей остается одинаковой и дополнительные потребители не ухудшают положение других пользователей. За пределами же этого уровня он теряет это свойство. Муниципальная автодорога находится в совместном пользовании, однако соперничество здесь налицо: рост числа пользователей вызывает издержки и создает неудобства.
В случае избытка потребителей подобные товары и услуги подвержены деградации или эрозии качества, если только их предоставление не претерпит изменений в соответствии с новыми требованиями. Количество убывающего общественного товара, доступного для потребления, обычно поддается увеличению, например, перегруженную дорогу можно расширить. Однако избежать затрат можно с помощью установления платы за предоставление убывающих общественных товаров. Через оплату регулируют предложение и спрос на эти товары и услуги, обеспечивают их рациональное использование и высокое качество. Следовательно, плата за пользование убывающим общественным товаром необходима для нормирования числа потребителей после достижения точки перегрузки. Если количество потребителей ожидается менее критического уровня, для обеспечения эффективности цена должна быть равна нулю.
Несоперничество, таким образом, остается существенной характеристикой общественного товара, хотя теперь должна быть понята в менее чрезвычайном смысле - если данная единица товара произведена, то число пользователей, извлекающих равную выгоду, может увеличиваться только до определенного уровня. Охрана общественного порядка, противопожарная служба, спортивные сооружения - примеры услуг, обладающих этим свойством.
Вторым важным условием потребления общественного товара является неосуществимость исключения такого товара из потребления потенциальных его пользователей. Как только будет выпущена “порция” такого товара, нет возможности воспрепятствовать получению выгод теми, кто не заплатил за нее, поскольку невозможно ограничить потребление общественного товара определенным кругом лиц. Исключаемость практически невозможна при отсутствии средств для деления товара на единицы для индивидуального потребления или для контроля над доступом к нему потенциального потребителя. В качестве примера можно привести программы борьбы с насекомыми.
Однако для большинства общественных товаров такое исключение из потребления физически возможно. Так, парки и дороги вполне можно сделать недоступными для некоторых граждан, но если затраты на достижение исключаемости общественного блага слишком высоки, исключаемость может оказаться экономически неоправданной. Так, например, городской парк отдыха можно огородить и сделать парковые услуги объектом потребления и пользования только платежеспособными группами населения. Но возможна такая ситуация, когда плата за услуги городского парка не сможет покрыть затрат по ограничению доступа к нему. Следовательно, достижение исключаемости общественного товара в виде отдыха в городском парке будет экономически нецелесообразным. Подобные общественные товары называются исключаемыми, т.е. доступ к ним может быть физически ограничен.
Таким образом, разным общественным товарам в неодинаковой мере присущи свойства несоперничества и неисключаемости. Те, которые в высокой степени обладают обоими свойствами, принято называть чистыми общественными товарами. Те, у которых хотя бы одно из свойств выражено в умеренной степени, смешанными общественными товарами. Для смешанных общественных благ как неисключаемость, так и совместность потребления являются скорее сравнительными, а не абсолютными характеристиками.
Теория общественных расходов, основанная на этом менее ограничительном и, следовательно, более реалистичном подходе, приобретает большую практическую значимость. Целое множество действий местных властей может быть обоснованным, поскольку удовлетворяет этим менее жестким требованиям.
Общественные товары как блага, обладающие несоперничеством при потреблении и неисключаемостью, создают определенные проблемы для организации человеческого взаимодействия по их производству.
Поставка общественного товара на свободном рынке никогда не приносит прибыли, поскольку он доступен и без непосредственной продажи.
В случае, если товар продается, покупатель делает его доступным не только для своего личного пользования, но также и для использования любым другим человеком. Подобные обстоятельства приводят к тому, что рационально поступающая фирма станет производить только те товары, на которые имеется определенный покупатель, а покупатели не станут платить за товар, который может быть им предоставлен бесплатно. Следствием станет неудовлетворительный уровень обеспечения общественными товарами и, соответственно, совокупное общественное благо будет неумолимо ухудшаться.
Подобный вид услуг не вписывается в рыночной механизм, его обеспечение возможно, только если все будут обязаны вносить определенный вклад. Таким образом, для предоставления общественных товаров необходима поддержка организаций, наделенных правом налагать санкции и использовать методы принуждения. Это обуславливает объективный характер появления и деятельности особого коллективного органа, ответственного за обеспечение общественными товарами населения страны в целом либо данной, конкретной местности, и наделенного соответствующими фискальными полномочиями.
В свете сказанного логичным представляется следующая позиция местных органов власти: во-первых, установить перечень общественных товаров, обеспечение которых в компетенции конкретного муниципалитета; во-вторых, выявить спрос населения на данный общественный товар. И наконец, определить: в состоянии ли муниципалитет обеспечить население этим общественным товаром.
Ошибочно полагать, что любой общественный товар, предоставляемый муниципалитетом, доступен любому гражданину в границах юрисдикции данного органа власти и недоступен для других за пределами данной юрисдикции. В действительности некоторые общественные товары доступны одновременно целой нации; потребителями других выступают жители определенного региона либо нескольких регионов; наконец, иные предоставляются населению отдельного населенного пункта. Этот аспект теории общественных товаров включает то, что можно называть сферой действия или масштабом общественного товара.
Выделить границы действия общественного товара можно с помощью модификации его свойств, т.е. распространения принципа неисключаемости и несоперничества товара (не на каждого индивидуального потребителя - как в случае с чистым общественным товаром, а только на жителей определенной ограниченной территории).
Общественные товары, которые предназначены для сравнительно небольших групп, например, для населения определенного административного округа, характеризуются сравнительно узкими границами несоперничества, а неисключаемость не распространяется на тех, кто в группу не входит. В этих товарах больше свойств частного и меньше характерных свойств чистого общественного товара. Такие товары можно определить как общественные товары локального пользования.
Общественные товары локального пользования в масштабах небольшого жилого района или иного локального сообщества можно “расфасовать” - выразить в определенных количественных показателях и заключить в соответсвующие границы, с тем чтобы исключить посторонних, внешних по отношению к данным границам лиц, из пользования этими товарами.
Получается, что каждому общественному товару соответствует своя “общность”. Это обстоятельство предполагает разграничение ответственности за предоставление указанных товаров в соответствии с “зоной пользования”.
Так, блага, являющиеся “общественными” для всех граждан, к примеру национальная оборона, являются сферой деятельности центрального правительства, а услуги, “общественность” которых распространяется только на несколько населенных пунктов, например, строительство междугородных шоссе, должны обеспечиваться областными или районными властями. Услуги, которыми пользуются в основном жители местной общины, например, освещение и уборка улиц, парковка машин, местные парки, спортивные площадки, должны находиться в ведении местных властей.
Наибольшей эффективности в предоставлении общественных товаров можно добиться, если та или иная расходная функция делегирована на наиболее низший из тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим образом. В этом истинный смысл демократии. Чем меньше коллективный орган, тем меньше избирателей за него голосуют. Чем меньше избирателей, тем большей властью обладает каждый из них. Тогда местное население получит общественные услуги только в соответствии со своими предпочтениями.
В то же время избиратели должны осознавать связь между стоимостью, качеством и количеством получаемых услуг. Поэтому услуги, предоставляемые на местном уровне, должны финансироваться также на местном уровне, чтобы тесно увязать общественные затраты и их результаты: когда “платит тот, кто пользуется”, повышается и эффективность реализации услуг, и ответственность за принятие решений.
Способность местной власти выполнять возложенные на нее функции во многом определяется достаточной величиной ресурсов, находящихся в ее распоряжении. На практике мы часто сталкиваемся с фактом, что для небольших муниципалитетов многие виды местных услуг просто непосильны или невозможны. Отсутствие возможностей у муниципалитетов, в конце концов, вынуждает местных жителей обращаться за решением своих проблем к вышестоящему уровню власти. Это приводит к дискредитации самой идеи самоуправления.
По нашему мнению, наилучший способ эффективно обеспечить население общественными товарами - создать комбинацию разных систем управления, при которой часть услуг будет предоставляться органами власти общего назначения как на местах, так и в центре, а часть - органами власти специального назначения. Таковыми могут быть территориально-административные единицы, обеспечивающие услуги определенного вида. К примеру, в США, распространенным видом регионов специального назначения являются школьные округа. В границы специальных регионов входят один или несколько районов, находящихся в юрисдикции органов власти общего назначения, однако если происходит такое совпадение юрисдикции, у каждой из властей имеются свои собственные, отдельно определенные, полномочия по обеспечению общественными товарами и услугами.
Итак, с позиции концепции “общественного товара” местное самоуправление можно рассматривать как осознание обществом определенных коллективных потребностей и организацию системы их удовлетворения. Местному самоуправлению и вместе с ним идее местной власти как самоопределяющейся и самоорганизующейся целостности, сформированной для удовлетворения потребности в общественных товарах и услугах, предстоит долгий и трудный путь развития, где будут взлеты и падения. Но только осознав задачи местных органов власти, можно четче осуществлять практические шаги в развитии местных финансов.