12

Местное самоуправление – один из важнейших институтов демократического общества. С деятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин, и, уж тем более, каждый специалист в области экономики и управления. Его традиции имеют многовековую историю, при этом многие исследователи отмечают, что местное самоуправление по своей природе – это явление общественно-государственное.

Основы муниципальных систем большинства европейских стран, США, Японии и ряда других государств заложены в ходе муниципальных реформ XIX в. Однако многие элементы общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков.

По мере совершенствования способов ведения хозяйства усложнялись отношения между людьми, изменялось соотношение частных и общественных интересов. В результате появилась потребность в их регулировании, и возникли общественные институты, выполняющие эти функции в сфере организации, как хозяйства, так и жизни. Речь идет о властных структурах и государстве, регулирующем отношения между людьми.

Т.о., система государственной и местной власти возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми, между частными и групповыми (общественными) интересами. Местное самоуправление есть реакция общества на необходимость регулирования общественных отношений и реализации общих интересов. Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе.

Слово «самоуправление» буквально значит: «сам управляю собой, своими делами», что предполагает возможность решать свои внутренние проблемы независимо от центральных органов. Несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления, нет точного и единого его научного определения. Впервые оно было использовано в Англии еще в XVII в. Оттуда в XIX в. его заимствовали германские и российские государствоведы.

Исследованием сущности данного понятия занимались не только западные, но и отечественные ученые. Определение местного самоуправления можно найти и в законодательных документах, в т.ч. в Европейской хартии о местном самоуправлении и Конституции РФ. В рамках нашего курса под местным самоуправлением (МСУ) будем понимать организацию публичной власти на местах, наиболее приближенную к населению, избираемую населением и обладающую значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местного значения. Это означает признание государством МСУ в качестве самостоятельного и независимого уровня власти, принадлежащей народу и им же самим осуществляемой. Т.о., МСУ представляет собой специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения.

Для России местное самоуправление является не только элементом демократии, но и неотъемлемым атрибутом сложных экономических отношений – отношений различных форм собственности, закрепляемых на конституционном уровне, и их субъектов. Становление рыночных отношений и развитие местного самоуправления в значительной степени взаимообусловлены. Реализация современных принципов организации местного самоуправления на основе традиций российской муниципальной школы не только гарантирует становление и развитие демократических традиций в обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие страны. Экономический потенциал муниципальных образований должен составлять значительную часть экономического потенциала всей России. Когда местное самоуправление берет на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, оно способствует не только сохранению, но и укреплению государства [Парах].

Разные исследователи описывают сущность местного самоуправления по-разному, в зависимости от точки зрения на политико-правовую природу этого явления. А эта точка зрения, в свою очередь, связана с той или иной теорией самоуправления, формирование которых происходило в основном в XIX столетии. Характеристика основных теорий МСУ в сводном виде представлена в табл. 1.

Таблица 1

Основные теории местного самоуправления

Теория	Сторонники теории	Основной постулат	Отличительные характеристики
Общественная теория (теория свободной общины) ее разновидности:	Г.Аренс, О.Ресслер, К.Гербер, Р.Моль, О. Лабанд, Э.Майер, А.И.Васильчиков и др.	Строгое разграничение государственных и общинных дел	Государство не создает общину, оно лишь признает ее
хозяйственная теория		Функции самоуправления строго хозяйственные: экономическая самостоятельность общины, отсутствие государственного надзора за ее деятельностью
юридическая теория		Приоритет юридической самостоятельности общины: органы МСУ являются органами не государства, а общины, необходимо наличие выборных органов, в противоположность назначаемым правительством
политическая теория		Принцип самостоятельности граждан – отделение должностных лиц общины от государственной службы – свободное волеизлияние
Государственная теория	Р.Гнейст, Л.Штейн, Н.И.Лазаревский, А.Д.Градовский и др.	Общинные дела – часть государственных дел, переданных для исполнения на местах	Источником общинной власти является государство, местное сообщество служит государственным целям и интересам
Государственно-общественная теория ее разновидность:	Большинство современных ученых	Выполнение общиной, как местных, так и государственных дел	Органы самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под его контролем
теория «социального обслуживания»		Главная задача органов МСУ – организация обслуживания населения, главная цель - благосостояние местных жителей

Сторонники общественной теории считали, что наряду с тремя конституционными ветвями власти должна существовать и четвертая – местная власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от государственной власти существование. Носителем власти в общине должен быть народ, поскольку круг общинных дел по своей природе отличен от государственных. Государство же не вправе вмешиваться во внутренние дела общины, а должно лишь следить за соблюдением последней государственных законов и выполнением только своих полномочий. При этом органы МСУ не являются государственными органами, а должностные лица МСУ не являются государственными чиновниками. Однако данная теория обладает значительным недостатком, т.к. на практике МСУ не только признается, но и регулируется государством, поскольку полное невмешательство государства в дела МСУ практически невозможно.

Сторонники государственной теории рассматривают МСУ как часть государственного устройства и обосновывают невозможность строгого разграничения общинных и государственных дел. Однако, следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие: государство имеет дело с гражданами, а МСУ – с жителями. Государство защищает гражданские и социальные права и свободы человека, тогда как устройство жизни в конкретном поселении относится к местным вопросам.

Большинство современных ученых являются сторонниками государственно-общественной теории, которые отстаивают позиции двойственной, государственно-общественной природы МСУ. Согласно этой теории, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации, имея при этом форму публичной власти.

По своей природе муниципальное управление является частью управления – специфического вида человеческой деятельности. Процесс управления часто воспринимается как воздействие субъекта на объект. Под управлением понимают внешнее воздействие, поступающее в систему извне, под самоуправлением – внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой [Бабун].

Система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципальное образование и муниципальное хозяйство) [44]. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта – вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования) и муниципальная собственность, которую Конституция РФ относит к объектам территориального управления. Такой подход к определению МСУ свидетельствует о признании муниципальной собственности в качестве одного из важнейших элементов местной власти, поддерживающих ее самостоятельный статус в системе государственно-властных отношений [46].

В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются экономические, организационные, правовые и управленческие отношения. Предметом муниципального управления являются именно управленческие отношения [44].

На местах, в территориальных единицах, складываются территориальные коллективы – муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные:

• местный представительный орган – местный «парламент»,

• глава муниципального образования – местный «президент»,

• его администрация – местное «правительство»,

• департаменты – местные «министерства» и т.д.

Отличительной особенность этой системы является отсутствие третьей ветви известной триады – судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени всех членов территориального коллектива, могут быть только выборными, поэтому такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Процесс муниципального управления – это разновидность публичного управления, представляющий собой общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения. Цели такого воздействия определяются и корректируются указанными органами и лицами с учетом обратных связей с населением.

Формирование той или иной модели организации МСУ происходит под комплексным влиянием со стороны всех характеристик среды, которое и определяет особенности складывающейся модели. Существует ряд факторов, оказывающих влияние на формирование управленческих систем, наиболее важными из которых являются:

- природный,

- географический,

- внутренних воздействий на политико-хозяйственную систему,

- внешних воздействий на политико-хозяйственную систему.

Природные условия в значительной степени влияют на складывание систем хозяйственной жизни, образ жизни населения определенной территории, ускорение процессов разделения труда, развитие товарного характера хозяйства. Несмотря на достаточную развитость современного производства, этот фактор продолжает играть огромную роль и сегодня. Так, условия жизни в разных частях России сильно различаются. Во многом это происходит потому, что основные занятия населения и условия его жизни, характер поселений и способы хозяйствования в значительной степени определяются природными условиями.

Существенную роль в складывании той или иной модели местного управления играет фактор внутренних и внешних воздействий на политико-хозяйственную систему. Речь идет о внутренних и внешних условиях существования системы управления, определяющих конкретные параметры ее развития. Поэтому, при изучении процесса формирования системы управления хозяйством следует опираться как на анализ общих характеристик экономического цикла, так и на особенности (скорость развития экономических отношений, природные условия, определяющие особенности хозяйствования и др.) протекания данного цикла в конкретной стране или регионе [Парах].

МСУ действует на основе общих принципов – основополагающих идей, отражающих его сущностные признаки и определяющих требования к его организации и деятельности. В российском Законе о местном самоуправлении 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» несмотря на его название, сами принципы не перечислены, поскольку они не являются юридическими нормами. Наиболее полный перечень общих принципов организации МСУ представлен О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым.