05-09-2013_08-01-15 / Лекц_ПравовОсновы_МСУ_ДляРаздачиСтуд

Правовые основы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует МСУ.

Правовая база МСУ в России исходит из приоритета общепризнанных принципов и норм международного права в сфере МСУ, нашедших свое отражение в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в 1985 г. и ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»

Правовая база МСУ в современной России начала формироваться вместе со становлением самой системы МСУ и прошла три этапа.

Первый этап начался с принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990 г. и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в 1991 г. Принятие в 1993 г. новой Конституции РФ определило роль и место МСУ в правовой системе современного российского государства.

Второй этап связан с принятием Закона о местном самоуправлении в 1995 г. Этот закон действовал около 10 лет.

Начало третьего этапа формирования правовой базы МСУ в России связано с принятием Закона о местном самоуправлении 2003 г. До вступления его в полную силу с 1 января 2009 г. применяли отдельные положения Закона о местном самоуправлении 1995 г. и даже Закона РСФСР 1991 г., хотя сами эти законы были признаны утратившими силу.

Современная правовая база МСУ в Российской Федерации включает в себя Конституцию РФ, федеральные законы, законы субъектов Федерации и иные правовые акты, уставы и другие правовые акты муниципальных образований. Структура правовой базы МСУ в Российской Федерации представлена на рис. 1.

Рис. 1. Структура правовой базы местного самоуправления в РФ

Установление общих принципов организации МСУ является согласно Конституции РФ предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Это предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы и муниципальные правовые акты позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако законы субъектов Федерации не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а муниципальные правовые акты, кроме того, не могут противоречить правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления еще находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права – муниципальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУ. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, экологического права и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права отражает многогранный характер муниципальной деятельности. По вопросам муниципального права издано большое количество научной и учебной литературы, из числа которой можно выделить учебник О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации».

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и некоторые местные природные ресурсы, на самостоятельное решение вопросов местного значения, на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Положения Конституции о самостоятельности местного самоуправления и то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означают не утрату местным самоуправлением властной природы, а невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к местному самоуправлению.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на три группы. Первая группа включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления; вторая группа – федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права; третья группа – постановления и определения Конституционного Суда РФ, посвященные проблемам местного самоуправления.

Из документов первой группы главным является Закон о местном самоуправлении 2003 г. с учетом его изменений и дополнений (на 1 января 2008 г. принято около 30 федеральных законов, изменяющих или дополняющих отдельные статьи этого Закона). В Законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Закона о местном самоуправлении 2003 г. представлена в табл. 1.

Таблица 1

Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Глава	Статья	Наименование
1	1-9	Общие положения
2	10-13	Принципы территориальной организации местного самоуправления
3	14-18	Вопросы местного значения
4	19-21	Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
5	22-33	Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
6	34-42	Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
7	43-48	Муниципальные правовые акты
8	49-65	Экономическая основа местного самоуправления
9	66-69	Межмуниципальное сотрудничество
10	70-78	Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
11	79-82	Особенности организации местного самоуправления
12	83-86	Переходные положения

К другим федеральным законам этой группы относятся законы: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 5) относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

■ определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

■ правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

■ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Вторую группу федеральных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, составляют: Гражданский, Земельный, Градостроительный, Жилищный, Бюджетный, Налоговый кодексы, федеральные законы: от 14 ноября 2002 г.. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и др. Нормы муниципального права содержатся и в федеральных отраслевых законах — от Закона о воинской обязанности и военной службе до Закона о здравоохранении, причем некоторые Из них необоснованно возлагают на органы местного самоуправления задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами¹. Эти законы подлежат пересмотру в рамках совершенствования федерального законодательства.

На начальном этапе становления местного самоуправления при недостатке федеральных законов действовали указы Президента РФ. К числу наиболее значимых можно отнести Указы: от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»; от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»; от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», а также более поздний Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации»².

1СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410; 2001. № 49. Ст. 4552; 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5496; 2001. № 44. Ст. 4147; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14, 16; 1998. № 31. Ст. 3823; 2002. № 48. Ст. 4746; 2002. № 4. Ст. 251; 2005. № зо (ч. 1). Ст. 3105.

2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (САПП РФ). 1993. № 44. Ст. 4188; № 52. Ст. 5071; СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011; 2003. № 48. Ст. 4660.

Ряд вопросов развития местного самоуправления решался постановлениями Правительства РФ. К наиболее важным можно отнести постановления: от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»; от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»; от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»; от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований» и др.¹

Конституционный Суд РФ неоднократно выступал в защиту конституционных прав местного самоуправления, признавая не соответствующими Конституции РФ отдельные положения федеральных законов и законов субъектов РФ. Наиболее известны его постановления и определения по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике, в Читинской области, в Республике Коми, о недопустимости ограничения состава муниципального имущества и др.² Постановления и определения Конституционного Суда РФ имеют высшую юридическую силу, являются окончательными и обжалованию не подлежат. На их основании соответствующие законодательные органы обязаны вносить соответствующие изменения в федеральные законы и законы субъектов РФ.

1 СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121; № 27. Ст. 3282; 1999. № 51. Ст. 6359; 2005. № 24. Ст. 2370.

2 См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708); от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902); от 29 мая 1998 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми» (СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2626); определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2).

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, ибо практически муниципальная власть чаще всего взаимодействует с органами государственной власти субъекта РФ.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 6) относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ:

■ правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

■ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

■ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ;

■ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Во многих субъектах РФ имеются законы об организации местного самоуправления на своей территории, также пакет других законов по вопросам местного самоуправления: о выборах в органы местного самоуправления, о местных референдумах, о муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве субъекта РФ, о порядке образования и преобразования муниципальных образований и др. Из отраслевых региональных законов, особо влияющих на деятельность местного самоуправления, можно отметить законы субъектов РФ о собственности, о бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах и др.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления оказалась весьма различной. Совершенствование региональной составляющей муниципального права является одной из самых злободневных задач формирования правовой базы местного самоуправления.

Муниципальными правовыми актами признаются решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятые в установленном порядке населением, органами и (или) должностными лицами местного самоуправления, документально оформленные и обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов влечет наступление предусмотренной законодательством РФ ответственности.

Система муниципальных правовых актов представлена в табл. 2.

Таблица 2

Система муниципальных правовых актов

Кто принимает	Тип правового акта	Наименование правового акта или решаемые вопросы
Население на референдумах и сходах	Решения	Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения
Представительный орган	Решения	Устав муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Местный бюджет и отчет о его исполнении Местные налоги и сборы. Планы и программы развития муниципального образования и др.
Председатель представительного органа	Постановления и распоряжения	Вопросы организации деятельности представительного орган
Глава местной администрации	Постановления Распоряжения	Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением делегированных государственных полномочий. Вопросы организации работы местной администрации
Глава муниципального образования	Постановления и распоряжения	Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)
Иные должностные лица	Распоряжения и приказы	Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования. Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования – например, порядок проведения местных референдумов и местных выборов, порядок организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования, порядок управления собственностью муниципального образования, правила торговли на территории муниципального образования и др.

Правовая база муниципального образования может содержать сотни различных правовых актов. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Для отдельных видов муниципальных правовых актов порядок их вступления в силу имеет свои особенности. Так, акты о местных налогах и сборах вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Жители муниципального образования имеют право на ознакомление с муниципальными правовыми актами, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении проверки и т.п.).

Устав муниципального образования является основным правовым актом муниципального образования, своеобразной местной конституцией. В нем согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. отражаются следующие положения:

■ наименование муниципального образования;

■ перечень вопросов местного значения;

■ формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

■ структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

■ наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

■ виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

■ срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

■ виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

■ порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

■ порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно. Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет, что устав муниципального образования принимается его представительным органом. Однако в целях привлечения внимания населения к процессу принятия столь важного документа возможно предварительное вынесение некоторых его основных положений на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Принятие устава представительным органом муниципального образования осуществляется тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/з от установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, а также внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации. Государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется органами юстиции в порядке, предусмотренном федеральным законом. Основаниями для отказа в регистрации может быть противоречие положений устава Конституции РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ либо нарушение установленного порядка принятия устава. В этих случаях представительный орган муниципального образования обязан внести в текст устава необходимые коррективы. Решение органа юстиции об отказе в регистрации устава может быть обжаловано в судебном порядке.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое правовая база местного самоуправления и каков ее состав?

2. В чем особенность муниципального права как научной дисциплины?

3. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие деятельность местного самоуправления?

4. Какие вопросы деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?

5. Из чего состоит правовая база местного самоуправления на муниципальном уровне?

6. Почему устав называют основным законом жизни (конституцией) муниципального образования?

7. Каков порядок разработки, принятия и вступления в силу устава муниципального образования?

8. Каков порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований