Билет № 5

1. Краткий обзор зарубежного рыночного планирования использования земель.

Зарубежная практика планирования использования земель на уровне различных административно-территориальных образований аналогична схемам землеустройства разного уровня, разрабатываемым в России.

Даже в том случае, если имущественные права четко определены законом, юридические понятия должны быть преобразованы в нечто такое, что на местности может быть физически идентифицировано, что можно использовать для геодезической или иной привязки и что может быть (при желании) передано другому лицу. В связи с этим возникает необходимость в установлении и съемке границ, создании системы регистрации прав и ведении учета земель, проведении мероприятий по первичному установлению прав и разрешению конфликтов.

Всю эту деятельность, наряду с другими функциями по управлению землей, которые выполняет государство, обычно называют административным управлением землей (UNECE, 1996). Государство играет важную роль не только в определении юридического статуса имущественных прав, но и в обеспечении инфраструктуры, используемой для установления границ и учета имущественных прав и обеспечивающей их эффективное применение. Поэтому в целях обеспечения защиты прав на землю странам необходимо создавать институты, выполняющие функции административного управления землей. Хотя частные пользователи приобретают определенную выгоду, обеспечиваемую такими институтами, их надежность и полнота предоставляемой ими информации, их доступность и доверие к ним со стороны населения будут иметь решающее значение для обеспечения малоимущих действительно защищенными правами владения.

Управление земельными ресурсами сможет оказать содействие достижению важных целей в области обеспечения эффективного использования ресурсов и равноправия в обществе в том случае, если будет соблюден ряд необходимых условий.

Во-первых, вовлеченные в данный процесс институты должны быть наделены четкими полномочиями и должны иметь структуру, которая позволит им функционировать эффективно и не испытывать на себе политического давления.

Во-вторых, малоимущие (социально защищаемые люди) окажутся первыми, кто останется за бортом при проведении выборочной регистрации прав на землю, которая осуществляется по мере необходимости, охватывает часть территории и требует значительных затрат. Эти люди даже могут потерять свои права, если будет принят такой подход, не обеспечивающий прозрачности процесса регистрации.

Таким образом, там, где социально-экономические условия позволяют, официальное оформление прав на землю или какая-либо другая форма их упорядочения должны проводиться с осознанием того, что применение определенных подходов может исключить из процесса социально не защищенное население, поскольку эти подходы не обеспечивают прозрачности регистрации и предполагают высокие фиксированные платежи, которые иногда необходимо выплачивать даже авансом.

Это говорит о том, что любая программа должна быть комплексной. Затраты, связанные с мероприятиями, направленными на упорядочение прав, должны быть сопоставимы с полученным экономическим эффектом. Это обеспечит устойчивость системы на перспективу. И, наконец, будучи общественным товаром, информация о правах собственности на землю, содержащаяся в реестре прав, должна быть открыта и доступна для граждан, которые должны иметь возможность получать необходимые им данные из реестра по невысокой цене. Это позволит свести к минимуму расходы пользователей на совершение сделок (транзакционные издержки) и даст возможность эффективно работать земельным и финансовым рынкам. Стоимость, по которой такие услуги предоставляются, и порядок взимания с пользователей платы оказывают решающее влияние на то, в какой степени собственники земель будут добровольно следовать установленному порядку официального оформления прав. Последнее, естественно, скажется на результатах реализации на практике тех преимуществ, которые, как предполагается, должны обеспечиваться наличием четко определенных и защищенных имущественных прав.

Два главных инструмента, используемых в административном управлении землей:

реестр, который имеет дело с информацией о правах собственности на землю и сделках с землей, земельной собственности и сделках с землей;

база данных (именуемая кадастром), которая содержит данные о границах земельных участков, установленных на основании съемки земли и отраженных на картах, и любую дополнительную информацию об этих участках.

Кадастр служит основой для ряда других функций. Например, таких как планирование использования земель, управление и распоряжение государственными и муниципальными землями, оценка земель и их налогообложение, информационное обеспечение других общественных услуг и производство карт.

Эффективно функционирующие системы административного управления землей в индустриально развитых странах создавались на протяжении долгого периода времени (de Soto, 1993; Kawagoe, 1999). Там же, где их нет, решающее значение имеет разработка стратегии, которая должна обеспечить без привлечения крупных средств создание обширной инфраструктуры пространственных данных, которая должна быть доступной и прозрачной. Лишь после того, как такая инфраструктура данных будет создана и сможет обеспечить систему привязки данных, ведение реестров различных категорий земель может во многих случаях осуществляться на местном уровне.

При этом необходимо наличие каналов связи между кадастром и реестром и способы, обеспечивающие поддержание данных в реестре в актуальном состоянии. Эти способы могут быть достаточно простыми. Например, периодическая передача информации местными учреждениями в центр. Кроме того, существует определенный компромисс между оперативностью получения материалов учета земель и их точностью (а следовательно, стоимостью). Поскольку требования к объемам информации, содержащейся в системе регистрации, могут быть огромными в зависимости от количества земельных участков в конкретной стране, то эта система должна быть построена так, чтобы она могла справляться с такими требованиями быстро, эффективно и без сбоев.

Как свидетельствует и теория, и практика – требования к системам регистрации прав на землю и документам о передаче этих прав значительно различаются. В индустриально развитых странах с рыночной экономикой существует два вида систем регистрации:

регистрация документов о передаче прав собственности;

регистрация прав собственности.

В системе регистрации документов о передаче прав юридически признанные и защищенные права на землю возникают в момент заключения договора между держателем права и его приобретателем. Запись о существовании такого договора и основном его содержании вносится в государственный реестр с целью уведомления общественности о том, что такое право существует. Оспаривание же имущественных прав должно проводиться на основе судебного процесса по гражданским делам.

В системе регистрации прав именно запись о правах на землю в реестре обеспечивает их юридической силой и государственными гарантиями. Все записи в реестре являются доказательством prima facie (при отсутствии доказательств в пользу противного - лат.) правового статуса данного участка на текущий момент.

Система регистрации документов о передаче прав используется в США, а система регистрации прав действует по всей Европе, Австралии и на большей части территории Канады.

Опыт первичного определения одной из этих двух систем регистрации предостерегает от двух опасностей.

С одной стороны, в прошлом чиновники зачастую проявляли чрезмерное рвение на стадии разработки системы, а затем не доводили дело до конца или внедряли систему на очень ограниченных территориях. В результате система административного управления землей во многих случаях не решала даже основных задач по обеспечению доступных по стоимости средств защиты прав владения землей и содействию формированию рынка.

С другой стороны, продиктованная политической необходимостью задача документально оформить большое количество прав на землю за короткие сроки не должна решаться в ущерб качеству предоставляемых прав и их надежности, не утрачиваемой со временем.

Результаты исследований систем административного управления землей, осуществляемых по всему миру, свидетельствуют о том, что отсутствие гибкости в институциональных вопросах, раздутость штатов, коррупция и ограниченность территории, охваченной регистрацией, серьезно подрывают доверие населения к системе регистрации прав на землю (Aldington, 2002; Sandjak and Lavadenz, 2002).

Многие услуги, оказываемые учреждениями государственного сектора (например, съемка земель и составление планов), могут передаваться по договору частному сектору, что будет способствовать ограничению возможности политического вмешательства в этот процесс и сокращению численности персонала в государственном секторе. Для этого необходимо надлежащее регулирование, в том числе способность государственного сектора обеспечивать его практическую реализацию. В то же время необходимо поддерживать потенциал частного сектора и обеспечивать возможность свободного доступа в него квалифицированных специалистов. Есть негативная практика отдельных стран Африки и Юго-восточной Азии (Замбия, Индонезия, Малайзия, Филиппины) (Moll, 1996; Brits, Grant and Burns, 2002), где ассоциации землемеров ограничивают доступ к предоставлению услуг по обеспечению регистрации квалифицированным частным специалистам. В результате процесс оформления права собственности отдельного лица и выдача ему соответствующих документов растягивается на срок до семи лет.

Слабым местом во многих странах является то, что сельские земли, земли городов, природные ресурсы и земли, принадлежащие государству, находятся в ведении разных структур. Между последними нет координации. Более того, эти структуры, имея каждая свое право распоряжения землей, даже конкурируют между собой. Министерство окружающей среды и природных ресурсов Филиппин, отвечающее за «охраняемые территории», теоретически контролирует 72 % общей площади земель, хотя на практике большая их часть используется для возделывания сельскохозяйственных культур (World Bank, 1998).

Неспособность четко разграничить сферы ответственности и точно определить конкретный вид земель, за который каждое ведомство должно отвечать, приводит к опасности дублирования полномочий, что в лучшем случае приводит к росту транзакционных издержек, а в худшем – к значительному снижению степени защищенности прав владения землей и ослаблению юридической силы оформления прав собственности и свидетельств о праве пользования землей. Это неизбежно ведет к деградации природных ресурсов и возникновению конфликтов, которые в противном случае возможно было бы избежать. Существует множество примеров того, как в результате отсутствия четкости в распределении ответственности между организационными структурами выдавалось несколько свидетельств о праве собственности на один и тот же участок. Пример Сальвадора, осуществившего глубокие институциональные реформы в постконфликтной ситуации, свидетельствует о том, что во многих случаях такая реформа и точное распределение функций может быть ключом к созданию эффективной системы административного управления землей.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что системой регистрации должна быть охвачена вся территория административного образования. Проблемы возникают тогда, когда основной инфраструктуры, которая может обеспечить такой охват, не существует. Исторические примеры говорят о том, что искажения, допускаемые в процессе первичной регистрации, наносят больше вреда, чем любое неравенство, порождаемое конкурентным рынком.

В условиях Африки широко признается актуальность проблемы захвата земли в ходе проведения первичной съемки земельных участков для целей регистрации прав на них и ее роль в нарушении принципа равноправия при определении прав собственности на землю (Downs and Reyna, 1978). Поскольку такое неравенство в распределении имущества трудно исправить, исключительно важную роль приобретает обеспечение прозрачности процесса первичного определения прав на землю и их официального оформления. Все это должно дополняться надежной и пользующейся доверием населения системой оперативного разрешения конфликтов на месте. Для этого необходимо сочетать проведение кампаний по регистрации прав на систематической основе в районах, где это необходимо, и установление требований и стандартов для районов, где проведение такой систематической регистрации невозможно.

В Индии неспособность обеспечить надежный учет прав собственности на землю существенно сузила возможности приватизации дорогих городских земель и расположенных на них предприятий (Wadhwa, 2002). Нечеткие, непрозрачные и имеющие неоднозначное толкование нормы, регулирующие использование земель в Восточной Европе, и особенно разделение имущественных прав на землю и находящихся на ней зданий, служат одной из главных причин не только злоупотреблений чиновников, но и роста транзакционных издержек на земельных рынках. Это замедляет формирование финансового рынка, основу которого составляет использование недвижимого имущества в качестве обеспечения кредитов (Butler, 2002).

Низкие эксплуатационные расходы позволяют учреждениям, занимающимся административным управлением землей, функционировать на принципах самофинансирования и обеспечивают их надежность и определенную независимость со стороны политических кругов. Все это обеспечивается благодаря тому, что они имеют возможность устанавливать размеры сборов, позволяющих возмещать затраты. Примеры стран Восточной Европы, Азии и Латинской Америки говорят о том, что создаваемые кадастровые инфраструктуры представляют собой общественный продукт, затраты на который должны финансироваться государством, а возмещение издержек должно осуществляться за счет общих налогов. И напротив, регистрация прав на землю может и должна обеспечивать возмещение своих эксплуатационных расходов за счет сборов, величина которых не должна служить препятствием для регистрации прав и должна способствовать выявлению сектора земель, права на которые не оформлены официально. В Таиланде программа оформления прав собственности на землю создала основу для значительного роста общего объема доходов, имеющих отношение к земле. Эти доходы увеличились с 300 млн. долл. США в 1984 г. до 1,2 млрд в 1995 г.(Brits, Grant and Burns, 2002).

Важным не до конца задействованным сегодня в России административным ресурсом государства является более активное введение в экономику всей полноты оборота земель. Оборот земель – это область действия экономических отношений, возникающих в процессе купли-продажи, аренды, залога, наследования и дарения земельных участков. Сводить оборот земель лишь к их купле-продаже методологически ошибочно. Мировая практика и российская история показывают, что наиболее важными составляющими оборота земель для всего населения страны являются арендные и ипотечные отношения.

Основным фактором и механизмом становления и развития оборота земель в виде аренды и залога их является банковский капитал. За примерами далеко ходить не надо. Достаточно проанализировать опыт земельной реформы в России 1905 – 1915 г.г.

«Земельные банки оказали большое влияние на процесс становления частной собственности на землю и рынка земли. Они по существу изменили патриархально-натуральный характер земельных отношений и превратили их в товарно-денежные. Государственный крестьянский земельный банк к 1905 г. принял в залог 7,5 млн десятин, а к 1915 г. – 16,9 млн десятин земли. До 1905 г. он скупил 1 млн дкесятин, а в 1906 -1914 г.г. – около 6,4 млн десятин. Банк был мощным орудием столыпинской реформы, направленным на создание класса мелких земельных собственников.

В государственном дворянском банке к 1905 году было заложено 19,5 млн десятин помещичьей земли, оцененной в 1,4 млрд рублей, и передано ипотечных ссуд на 816,2 млрд рублей. К 1915 г. было заложено 15,6 млн десятин, оцененных в 1,6 млрд рублей, и выдано ссуд на 926 млн рублей. За период с 1905 г. по 1915 г. цена одной десятины земли выросла с 80 до 100 рублей.

К 1914 г. в России действовали 319 государственных общественных банков, выдавших к 1917 г. 73,4 млн рублей под городскую недвижимость. Всего к 1915 г. всеми кредитными учреждениями было выдано ссуд на 3,5 млрд рублей. Под залог было принято 61 млн десятин земли – 56 % частных владений. Кроме того, под залог городской недвижимости было выдан 1,7 млрд рублей. Ипотечные ценные бумаги – акции и облигации высоко котировались на биржах, по ним акционерные земельные банки выплачивали самые высокие дивиденды.»

Второе важное обстоятельство, обуславливающее становление земельного рынка, - особенность земли как вещественного фактора производства к постоянному росту цены на нее. Земля как всеобщий пространственный базис является ограниченным природным ресурсом, дифференцированным по качеству и местоположению. Ее предложение на рынке – величина постоянная и неэластичная относительно спроса. На практике это преодолевается дополнительными инвестициями в землю. Это увеличивает земельную ренту и соответственно ведет к росту цены на землю.

Третьим моментом становления и развития рынка земли являются кредитные ресурсы банковского капитала. При этом в условиях становления рынка оживление земельного оборота возможно посредством следующих мероприятий:

- формирование при участии государства ипотечных земельных банков;

- осуществление и актуализация кадастровой и рыночной оценки земельных ресурсов;

- создание системы законодательной защиты прав на земельную собственность;

- формирование единой федеральной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на недвижимость;

- создание кредитных ресурсов банков за счет привлечения средств населения через механизм снижения нормы ссудного процента и роста нормы процента по депозитам;

- превращение кредитных ресурсов земельных банков в главный источник инвестиций;

- приведение в движение всей цепи экономических форм в сфере земельной собственности: кредитные ресурсы – инвестиции – рост экономики предприятий – доходы населения.

Важной составляющей становления и развития рыночных отношений в России является создание автоматизированной системы информационной поддержки рынка (оборота земель). Эта система необходима для:

органов управления с целью создания постоянно обновляемых информационных баз о складывающейся ситуации на рынке земли и иной недвижимости в различных регионах;

субъектов рынка с целью обеспечения доступа к информации об объектах оборота, о складывающихся ценах, о возможностях кредитования, о действующем законодательстве, нормативах и регламентах, правах и обязанностях;

ипотечных банков, инвестиционных и страховых кампаний для доступа к аналитической информации о реально складывающейся цене на недвижимость и прогнозных оценках по их возможному изменению на период действия залогов.

Для создания современное модели оборота земель и недвижимого имущества необходимо сформировать законодательно и устойчиво в экономической практике единый цельный объект недвижимости и определить на этой основе все обновленные правила регулирования земельно-имущественных отношений.

2. Виды, формы и принципы землеустройства.

При проведении землеустройства необходим учет законов природы и общества, действующих независимо от сознания и воли людей. Это обстоятельство требует формулировки принципов землеустройства – исходных положений, отражающих его самые существенные черты, направленность, содержание и методы. Принципы не носят умозрительного, отвлеченного характера, а складываются в процессе практичной и научной деятельности, исходя из социально-экономических потребностей общества и природных условий.

Общепризнанными считаются следующие принципы землеустройства:

1. Первоочередное решение природоохранных задач. Одно из главных противоречий современной эпохи – быстрое развитие производительных сил при жесткой ограниченности природных ресурсов и во многом за их счет. Этот принцип требует исключения любого варианта перераспределения земель и организации территории, наносящего ущерб природной среде.

2. Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных, агроэкологических, ландшафтных свойств территории и экологической устойчивости ее отдельных частей, а также экономических условий при организации землевладений, землепользований и территориально размещении производства и его отраслей, что обусловливает адаптивный характер землеустройства и его эффективность.

Следовательно, при землеустройстве необходим обязательный учет природных, экономических и социальных условий региона, зоны, территории хозяйств и отдельных массивов земель.

3. Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования при перераспределении земель по категориям земельного фонда, между земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами угодий. Этот принцип вызывает необходимость обоснования при землеустройстве уровня интенсивности использования земель, требует их ограниченного изъятия для несельскохозяйственных целей, консервации и рекультивации нарушенных земель.

Одна из важнейших задач землеустройства – предотвращение и прекращение процессов ветровой и водной эрозии.

4. Строгое соблюдение требований правого регулирования землевладения землепользования. Устанавливаемые при межевании границы хозяйств и хозяйственных участков на местности должны быть четкими, чтобы обеспечить необходимый порядок использования земли, избежать земельных споров.

5. Комплексный характер организации территории и производства. Этот принцип определяет необходимость сбалансированности выделяемой земли, ее количественных и качественных характеристик и фондовооруженности, трудообеспеченности, технической оснащенности других параметров предприятий, а также производственной и социальной инфраструктуры.

6. Экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории. Этот принцип требует обоснования мероприятий по совершенствованию землепользования и землеустройства и комплексной оценки всех видов эффективности землеустройства.

7. Обеспечение стабильности землевладения и землепользования. Стабильность (устойчивость) землевладения и землепользования характеризуется длительностью владения и пользования земельным участком в неизменных границах.

8. Учет интересов общества, отдельных отраслей, землевладельцев и землепользователей. Удовлетворение различных интересов требует соблюдения гласности при проведении землеустроительных мероприятий.