Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Копия АП уч.docx
Скачиваний:
12
Добавлен:
02.05.2015
Размер:
435.5 Кб
Скачать

Учебные материалы по дисциплине «Административное право»

По отдельным вопросам курса (исп.Елагин р.И. Административное право. М., 2010)

Административное право является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных сферах общественной и государственной жизни. Именно административным правом обеспечивается реализация прав, свобод и обязанностей всех субъектов права.

Современное Административное право призвано регулировать государственно­управленческую деятельность и возникающие в процессе ее осуществления многообразные управленческие отношения, которые возникают во всех сферах жизни общества и государства: политической, экономической, социальной. Таким образом, Административное право выполняет роль «проводника» публично­правовых интересов государства в различных сферах общественной жизни.

Управленческая деятельность государства проявляется, прежде всего, в процессе осуществления исполнительной власти, которая несомненно является предметом регулирования административного права. Однако в современных условиях этого явно недостаточно, и сущность административного права должна быть дополнена вторым элементом, а именно тем, что Административное право так же призвано регулировать отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан не только в сфере государственного управления, а всех прав, и обеспечивать их защиту в административном порядке.

Посредством Административного права обеспечивается целенаправленное управленческое воздействие органов исполнительной власти, государственного управления на те или иные объекты и процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с целью приведения их в упорядочение, согласованное состояние; организация и деятельность системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти; оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов государственной службы, административной ответственности и пр.; законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов личности, получения многих благ.

Административное право – комплексная отрасль права, отражающая основные подходы государства к проблемам управления различных сфер общественной жизни. Постоянное развитие данной отрасли обусловлено процессом реформирования власти в государстве и на местах на основе новых демократических принципов.

Конституция России закрепила новые формы осуществления властно­распорядительных полномочий, основанных на основах конституционного строя, посредством которых народ осуществляет власть.

Конституция РФ и административное законодательство возложили на органы власти всех уровней обширные функции по регулированию общественных отношений. Как показывает практика, юристу в своей практике приходится все чаще и чаще решать те или иные вопросы с различными органами и должностными лицами. Поэтому изучение Административного права является неотъемлемой частью общей правовой подготовки студентов юридических факультетов в интересах оптимального применения полученных знаний.

Место Административного права в системе профессиональной подготовки юристов определяется все возрастающей необходимостью профессиональной деятельности в сфере государственного управления, не только в части работы в государственном аппарате, но и в обеспечении взаимоотношений частных структур с органами государственного управления и пр. Административное право является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных сферах общественной и государственной жизни. Именно административным правом обеспечивается реализация прав, свобод и обязанностей всех субъектов права.

Современное Административное право призвано регулировать государственно­управленческую деятельность и возникающие в процессе ее осуществления многообразные управленческие отношения, которые возникают во всех сферах жизни общества и государства: политической, экономической, социальной. Таким образом, Административное право выполняет роль «проводника» публично­правовых интересов государства в различных сферах общественной жизни.

Управленческая деятельность государства проявляется, прежде всего, в процессе осуществления исполнительной власти, которая несомненно является предметом регулирования административного права. Однако в современных условиях этого явно недостаточно, и сущность административного права должна быть дополнена вторым элементом, а именно тем, что Административное право так же призвано регулировать отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан не только в сфере государственного управления, а всех прав, и обеспечивать их защиту в административном порядке.

Посредством Административного права обеспечивается целенаправленное управленческое воздействие органов исполнительной власти, государственного управления на те или иные объекты и процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с целью приведения их в упорядочение, согласованное состояние; организация и деятельность системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти; оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов государственной службы, административной ответственности и пр.; законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов личности, получения многих благ.

Административное право – комплексная отрасль права, отражающая основные подходы государства к проблемам управления различных сфер общественной жизни. Постоянное развитие данной отрасли обусловлено процессом реформирования власти в государстве и на местах на основе новых демократических принципов.

Конституция России закрепила новые формы осуществления властно­распорядительных полномочий, основанных на основах конституционного строя, посредством которых народ осуществляет власть.

Конституция РФ и административное законодательство возложили на органы власти всех уровней обширные функции по регулированию общественных отношений. Как показывает практика, юристу в своей практике приходится все чаще и чаще решать те или иные вопросы с различными органами и должностными лицами. Поэтому изучение Административного права является неотъемлемой частью общей правовой подготовки студентов юридических факультетов в интересах оптимального применения полученных знаний.

Место Административного права в системе профессиональной подготовки юристов определяется все возрастающей необходимостью профессиональной деятельности в сфере государственного управления, не только в части работы в государственном аппарате, но и в обеспечении взаимоотношений частных структур с органами государственного управления и пр.

Понятие, признаки и принципы государственного управления

Управление представляет собой ряд действий, совершаемых субъектом управления (тем, кто управляет) в отношении объекта (того, кем управляют, на кого направлено управление) ради достижения определенных целей. Таким образом, управление характеризуется:

1. наличием субъекта управления, который наделяется властными полномочиями, то есть обладает способностью подчинять своей воле поведение управляемых;

2. наличием объекта управления, на который направлено управленческое воздействие (общество в целом, экономика, политика, деятельность органов власти, организаций, поведение людей);

3. наличием между субъектом и объектом управления прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд) связи;

4. наличием определенной цели, ради достижения которой осуществляется управление.

Так как управление затрагивает интересы общества, его принято определять как социальное.

Социальное управление выполняет ряд общих и специальных функций:

Общими являются виды деятельности, обеспечивающие достижение общих целей управления: анализ социальной информации; прогнозирование изменений в развитии каких-либо явлений или процессов; планирование и определение целей управленческой деятельности; организация и формирование системы управления; регулирование управленческих отношений между субъектом и объектом управления; определение структуры органов, организаций; подбор и расстановка кадров, контроль, учет и др.

Специальными являются такие виды организационной деятельности, которые вызваны особенностью объектов управления и осуществляются в соответствующих сферах.

Процесс управления цикличен и состоит из стадий: выработки, обсуждения и принятия решения, организация его исполнения, контроля за исполнением решения и подведения итогов.

Социальное управление в обществе, в зависимости от субъекта управления и направленности управленческой деятельности, подразделяется на два вида: государственное управление, которое выражается в управление делами государства и негосударственное управление – управление в негосударственных формированиях.

Государственное управление осуществляют все органы государства (законодательные, исполнительные и судебные) в формах правотворческой, исполнительной и судебной деятельности.

Негосударственное управление осуществляют негосударственные организации и учреждения (хозяйственные товарищества и общества, объединения граждан и др. некоммерческие организации) в рамках внутренней организации их деятельности.

Государственное управление характеризуется рядом черт:

• осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления;

• носит государственно-властный характер, т.е. субъекты управления, наделены государственно-властными полномочиями по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности и выступают от имени государства;

• носит правовой характер, т.е. осуществляется посредством принятия подзаконных актов, обязательных к исполнению и обеспеченных мерами государственного принуждения;

• это деятельность по организации исполнения законов и других нормативных актов;

• носит постоянный характер, то есть осуществляется непрерывно;

• через государственное управление реализуются функции государства;

• представляет собой организующую деятельность по разработке программ управления, установления основных направлений деятельности всех элементов управленческой системы, налаживании оперативного контроля за системой.

• осуществляется в социально-политической (оборона, внутренние и иностранные дела, государственная безопасность), социально-культурной (образование, наука, здравоохранение, культура), хозяйственной (промышленность, транспорт, связь, торговля) и других сферах.

Субъектами государственного управления являются, прежде всего, государственные органы. В зависимости от принадлежности к той или иной ветви власти органы государства в различной степени задействованы в процессе государственного управления.

Законодательные органы государственной власти принимают законы, регулирующие общественные отношения в сфере управления, но непосредственного управления они не осуществляют (за исключением осуществления управления в аппаратах и службах данных органов).

Органы судебной власти осуществляют правосудие, но вместе с тем они руководят деятельностью аппаратов судов, то есть осуществляют внутреннее управление.

Специальными органами государственного управления, осуществляющими управленческую деятельность, являются органы исполнительной власти которые, в соответствии с Конституцией РФ и законами осуществляют исполнительную власти в Российской Федерации.

Государственное управление осуществляют также органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в части осуществления ими отдельных государственных полномочий в случаях предусмотренных законом. Также функции управленческого характера могут осуществлять и негосударственные формирования, наделенные государственно-властными полномочиями. Например, предприятия частной детективной и охранной деятельности, которые в соответствии с законом наделены отдельными правоохранительными полномочиями по защите прав и законных интересов своих клиентов1.

____________________

1. См.: Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (с изменениями от 10 января 2003 г.) / Российская газета от 30 апреля 1992 г.

Исходя из вышеизложенного, государственное управление – это основанная на законе юридически властная деятельность субъектов управления, обладающих государственно-властными полномочиями, по осуществлению непрерывно руководства административно-политической, социально-культурной, экономической сферах народного хозяйства.

В процессе осуществления государственного управления складываются управленческие отношения. Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, складывающихся, главным образом, в сфере государственного управления. Нормами Административного права определяется правовой статус субъектов управления, регламентируются формы и методы управленческой деятельности, способы обеспечения законности в государственном управлении и др.

Таким образом, государственное управление является общим объектом регулирования Административного права.

Органы государственной власти, выполняя возложенные на них задачи и функции, руководствуются рядом принципов.

Под принципами в данном случае понимается основополагающие идеи, положения и подходы, отражающие наиболее существенные стороны организации и осуществления государственного управления.

В научной и учебной литературе выделяется множество принципов государственного управления, например: политико-организационные (партийное руководство, принцип участия в управлении государством, принцип равноправия национальностей, принцип законности); организационно-технические (отраслевой, функциональный, территориально-производственный); определяющие деятельность государственного аппарата (экономические, технические, организационно-правовые, политические).

Либо, принципы государственного управления делят на две группы: правовые и организационные.

К правовым принципам относят те, которые имеют общесоциальный характер и реализуются в управленческой деятельности независимо от уровня и места того или иного органа, от должности, занимаемой работником, осуществляющим управленческую деятельность.

Важная роль этих принципов обусловлена тем, что они устанавливают социальные (моральные, юридические) правила управленческой деятельности. Организационные принципы обеспечивают организацию органов управления в отдельных областях.

Вместе с тем, следует отметить, что общепризнанной классификации не существует, что обусловлено многообразием форм и видов управленческой деятельности.

Понятие, предмет и метод административного права

Административное право является самостоятельной отраслью Российского права и занимает, наряду с другими отраслями (конституционным, гражданским, муниципальным и др. правом), ведущее место в регулировании общественных отношений.

Известно, что самостоятельность отрасли права определяется собственным предметом и методом правового регулирования. Поэтому для того, чтобы определить понятие отрасли административного права, необходимо уяснить, что составляет ее предмет и метод.

Под предметом правового регулирования в теории права понимается то, что подлежит урегулированию, т.е. те отношения (действия, деятельность формирующие эти отношения), которые подвергаются правовому воздействию. Метод отвечает на вопрос «как» регулируются данные отношения

В самом общем виде в юридической литературе Административное право определяют как управленческое право. Нормами административного права регулируются управленческие отношения, т.е. отношения власти и подчинения, которые и составляют его предмет.

Вместе с тем, следует указать на то, что в предмет административного права включаются отношения, которые соответствуют следующим условиям:

во-первых, эти отношения должны быть непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, в которой выражается государственный (публичный) интерес. Это объясняется тем, что управленческие отношения могут возникать и в негосударственных формированиях (политических партиях, профессиональных союзах, коммерческих организациях и др.), при этом, в управленческой деятельности будет выражена воля членов или участников таких организаций. Следовательно, не все управленческие отношения могут быть отнесены к предмету административного правах;

во-вторых, эти отношения не должны быть урегулированы другими отраслями права Российской Федерации. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование – уголовно-процессуальное право и т.п. В этой связи следует отметить, что обязательным субъектом административных отношений выступает субъект исполнительной власти, который отдает распоряжения, выполняет контрольные и тому подобные функции. Поэтому, если управленческие отношения возникают в имущественной, финансовой, природоохранной, предпринимательской и иных сферах, и субъект исполнительной власти выступает обязательным участником таких отношений, то эти отношения следует включать в предмет административного права.

Отношения, входящие в предмет административного права, регулируются его нормами посредством:

• определения административного статуса субъектов административного права: граждан, государства, его органов и должностных лиц, органов местного самоуправления, общественных объединений и их служащих в сфере управления;

• определения порядка образования органов исполнительной власти и государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, негосударственными формированиями и гражданами;

• установления условий и порядка прохождения государственной гражданской службы;

• закрепления форм и методов государственного управления, процессуального порядка его осуществления;

• определения способов обеспечения законности в государственном управлении;

• регламентации юрисдикционной деятельности уполномоченных органов и порядок ее осуществления и т.д.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. В первую следует включать внутриорганизационные отношения, возникающие внутри системы исполнительной власти по поводу: организации органов исполнительной власти и службы в них; наделения компетенцией органов и служащих; взаимоотношений между органами и подчиненными им организациями и т.п.

2. Вторую часть составляют внешние отношения, выходящие за пределы органов власти, т.е. взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, объединениями любых организационно-правовых форм, с гражданами.

Если в регулировании управленческих отношений преобладают нормы, закрепляющие внутриорганизационные отношения (т.е. регулирующие разделение труда по управлению, устанавливающие власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъектов), то такая система норм образует полицейское право.

Если в системе регулирования государственного управления достаточное место занимают нормы, закрепляющие права личности и гарантии от административного произвола, то такая система представляет собой Административное право.

В этой связи Д.Н. Бахрах считает, что реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией – необходимое условие превращения полицейского права в административное.

Любая отрасль права имеет собственный метод правового регулирования – совокупность определенный способов воздействия на регулируемые отношения и, следовательно, на поведение их участников. В зависимости от характера регулируемых общественных отношений в правовой науке выделают императивный и диспозитивный методы правового воздействия.

Императивный метод – это метод централизованного регулирования, который применяется к отношениям власти и подчинения, характеризующихся неравенством их участников, и предполагает юридически властное волеизъявление одной из сторон. Такой стороной всегда выступает орган государственной власти или должностное лицо, наделенные государственно-властными полномочиями.

Диспозитивный метод – это метод децентрализованного регулирования, с помощью которого регулируются отношения, участники которых выступают как равноправные стороны.

В зависимости от требований, закрепленных в норме права можно выделить три способа правового регулирования:

1. предписание, т.е. возложение юридических обязанностей совершать определенные действия;

2. запрет, т.е. возложение юридических обязанностей воздерживаться от совершения определенных действий.

3. дозволение, т.е. предоставление участнику правоотношения определенных прав на совершение или отказ от совершения определенных действий по своему усмотрению.

Особенностью предмета правового регулирования административного права является то, что в него включаются отношения, возникающие в сфере осуществления государственного управления, т.е. отношения власти и подчинения, основанные на неравенстве их участников.

Исходя из этого, можно проанализировать особенности административно-правового регулирования управленческих отношений.

Во-первых, нормами административного права устанавливается определенный порядок действий, от которого субъект не имеет права отступить по своему усмотрению, и в случае его несоблюдения исключается возможность наступления последствий, предусмотренных нормой. Так, например, в соответствии со ст. 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, законодательства РФ об охране окружающей природной среды; об использовании атомной энергии; о налогах и сборах; о защите прав потребителей; о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма – по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Это означает, что лицо должно быть привлечено к административной ответственности в течение установленного срока (предписание). Превышение этого срока исключает возможность привлечения виновного к административной ответственности.

Во-вторых, нормами административного права запрещается совершение определенных действий. За нарушение таких норм лицо подвергается мерам административной или дисциплинарной ответственности. Например, ст. 12.8. Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливает запрет на управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения. За нарушение данного запрета виновное лицо будет подвергнуто мерам административной ответственности.

В-третьих, административно-правовые отношения – это не всегда отношения власти и подчинения. Управление предполагает возникновение отношений горизонтального типа между субъектами, обладающими равным объемом полномочий, что обуславливает наличие диспозитивности в регулировании отношений между ними. Нормами административного права может предоставляться возможность выбора одного из предусмотренных вариантов поведения, при этом лицо не вправе уклониться от такого выбора. Например, орган, выносящий постановление по делу об административном нарушении, выбирает в соответствии с нормой вид административного наказания и его размер. В науке административного права это называется «жесткое дозволение», т.к. при наличии определенной самостоятельности орган обязан применить наказание.

Дозволение проявляется и в предоставлении управляющей либо управляемой стороне возможности выбора варианта поведения по своему усмотрению, но обязательно в рамках предусмотренных условий. Так, например, в случае, если действием или решением органа государственной власти или его должностным лицом нарушены права гражданина (условие), то последний вправе, по своему усмотрению, подать административную жалобу в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, обратиться с жалобой в суд, либо вообще не предпринимать ни каких действий – «мягкое дозволение».

Предписание и запрет наиболее часто используются в административном праве. В то же время Административное право использует и дозволение. Жесткое дозволение предполагает возможность выбора действий из вариантов, установленных административно-правовыми нормами. Мягкое дозволение предполагает возможность действовать по своему усмотрению.

Таким образом, Административное право – это система норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением негосударственными организациями отдельных государственных полномочий.

Специфичность отрасли административного права порождает тесную связь с другими отраслями права:

• с конституционным (государственным) правом, которое содержит принципы административного права и является его основным источником;

с финансовым правом, которое регулирует отношения в сфере финансовой деятельности государства. Административным правом определяется компетенция финансовых, налоговых органов и регламентируется порядок их организации и деятельности, то есть регулируются управленческие отношения в сфере финансов. Кроме того, до недавнего времени финансовое право являлось подотраслью административного права;

• с земельным правом. Нормы земельного права регулируют отношения между государством и землепользователями. Вместе с тем, государство в лице органов управления предоставляет пользователям земельные участки, сдает их в аренду, производит их изъятие, следит за соблюдением землепользователями возложенных на них обязанностей по рациональному и бережному использованию земель. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права;

• с гражданским правом по вопросам регулирования имущественных отношений. Административное право регулирует имущественные отношения в области управления и распоряжения государственной собственностью. Акт управления может служить основанием как передачи имущества от одного государственного предприятия другому, так и основание заключения гражданско-правового договора;

• с трудовым правом. Нормами административного права регулируются служебные обязанности и права должностных лиц, прохождение государственной службы. Исполняя свои служебные обязанности и права, государственные служащие вступают в государственно-служебные отношения, регулируемые административным правом. Вместе с тем, в качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых отношений, которые регулируются трудовым правом;

• с уголовным правом. Нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями, и позволяют отграничить их от преступлений. Границы между административными и уголовным правом подвижны, так как при определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к административным правонарушениям, могут перерастать в преступления, и наоборот.

Система административного права и его принципы

Административное право представляет собой систему административно-правовых норм и институтов, тесно взаимосвязанных между собой.

Традиционно любая отрасль права состоит из общей и особенной частей.

В общей части содержатся нормы, регулирующие управленческие отношения, общие для всего управления (принципы, функции, методы, формы государственного управления, механизм административно-правового регулирования), государственную службу, и определяющие правовой статус государственных и муниципальных служащих. В общей части содержатся институты, закрепляющие административно–правовой статус субъектов административного права, институт обеспечения законности в государственном управлении, институт административного принуждения.

Особенную часть составляют нормы, регулирующие общественные отношения в той или иной сфере или отрасли управления: экономической, социально–культурной, административно-политической.

Особенность административного права заключается в том, что оно имеет третью часть – административную юрисдикцию, нормы и институты которой определяют понятие административного правонарушения, и административной ответственности, составы административных правонарушений и ответственность за их совершение, устанавливают круг органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Следует отметить, что степень административно-правового регулирования отраслями и сферами управления неодинакова. Например, управление обороной, безопасностью, внутренними делами и т.п. регулируется преимущественно нормами административного права.

В сфере экономики в связи с развитием договорных, гражданско-правовых отношений круг общественных отношений, регулируемых нормами административного права, сужается. Но, несмотря на это, роль исполнительной власти, административного права по-прежнему значительна.

Принципы административного права – это основополагающие идеи, требования, выражающие сущность административного права.

К числу основных принципов относятся общеправовые принципы, закрепленные в конституции:

• демократизм нормотворчества и реализации права;

• равенство граждан перед законом и правоприменителем;

• взаимная ответственность государства и личности;

• федерализм;

• гуманизм;

• законность.

Демократизм нормотворчества и реализации права как принцип административного права проявляется в участии граждан и их объединений в формировании административно-правовой политики и совершенствовании административно-правовых норм. Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Демократизм проявляется в расширении полномочий местных органов самоуправления, в демократизации правоприменительных органов, в частности милиции, в составе которой имеются подразделения милиции общественной безопасности, призванные непосредственно обеспечивать правопорядок в общественных местах и местах проживания граждан.

Равенство граждан перед законом и правоприменителем. Этот принцип выражается в том, что все граждане, независимо от национальной, социальной, религиозной и иной принадлежности, имущественного и должностного положения, принадлежности к общественным объединениям, имеют равные права на государственную службу, на образование и т.п.

Все граждане должны отвечать за совершенные ими административные правонарушения. Граждане равны перед субъектами применения норм административного права.

Принцип взаимной ответственности государства и личности означает, что государство и личность связаны правами и обязанностями. Нарушение одной из сторон своих административно-правовых обязанностей влечет юридическую ответственность. Так, согласно Конституции, каждое лицо имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Конституцией и другими законодательными актами установлены обязанности граждан перед государством. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, защищать отечество и др.

Федерализм как принцип проявляется в закреплении административно-правовыми нормами компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации, в установлении совместной компетенции (предметов ведения) указанных органов, образующих единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Согласно этому правовому принципу, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.

В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов федерации по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Принцип федерализма проявляется и в том, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, административное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Принцип гуманизма. Его суть состоит в закреплении административно-правовыми нормами отношений между обществом, государством и личностью, между людьми на основе уважения достоинства личности, создания условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей.

Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. В этой связи следует отметить, что принцип гуманизма распространяется на все административные отношения, а не только на отношения, связанные с наступлением административной ответственности. Например, правовая регламентация управления в условиях военного или чрезвычайного положения, а именно характер вводимого режима, так же должна исходить из этого принципа.

Законность. Законность – это строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами требований норм права. В административном праве законность проявляется в качестве принципа административно-правового регулирования метода деятельности, и означает требование соблюдения норм административного права Конституции РФ. Принятие подзаконных административно-нормативных актов должно осуществляться на основе и во исполнение законов. Законность так же проявляется как принцип правотворчества. Это означает, что административно­правовые нормы должны приниматься в соответствии с установленной для этого процедурой. Нарушение такой процедуры приводит к недействительности нормативного акта. Например, большинство нормативных актов, регулирующих внешние управленческие отношения, приобретают юридическую силу после их регистрации в установленном порядке в органах юстиции и опубликования.

Предмет и система науки административного права

Наука административного права представляет собой систему научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования. Значительный вклад в разработку теоретических проблем административного права на современном этапе внесли А.П. Алехин, В.Н. Бутылин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.А. Кармолицкий, А.П. Коренев, М.П. Киреев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.М. Манохин, Г.А. Туманов, В.Е. Чиркин и ряд других ученых.

Предметом данной науки являются исследование государственного управления, складывающихся в его сфере общественных отношений и административно-правовых норм, регулирующих эти отношения, анализ практики реализации этих норм, выявление и изучение общих и характерных закономерностей административно-правового регулирования общественных отношений.

Наука административного права исследует:

• правовое положение субъектов административного права в сфере государственного управления;

• правовые формы и методы управления;

• способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

• административный процесс и его виды;

• проблемы межтерриториального управления и регулирование управления в указанных системах нормами административного права;

• правотворческую и правоприменительную деятельность органов исполнительной власти;

• юрисдикционную деятельность государства;

• зарубежную теорию и практику государственного управления.

Результатом научных исследований является разработка рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования и совершенствование практики применения норм административного права во всех сферах и отраслях управления. Наука административного права вырабатывает научные понятия и категории, которыми она пользуется.

Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, положения теории социального управления, общей теории и социологии права.

Методологической основой науки административного права являются исторический, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический и социологические методы исследования. Наука административного права призвана служить интересам личности, общества и государства. Велика роль науки административного права в процессе подготовки юристов практиков, а также научно-педагогических кадров.

Административно-правовая наука связана с иными отраслевыми науками – Конституционного, Финансового, Земельного, Экологического права и др. науками. Наиболее тесно она связана с наукой управления. Последняя исследует организационные и иные отношения в области социального управления, разрабатывает наиболее эффективные управленческие формы и методы.

Наука управления носит комплексный характер. В ней преломляются положения общественных наук, кибернетики, социальной психологии, юридической и некоторых других наук. Теоретические положения науки управления служат методологической основой (одной из основ) теории административного права. Вместе с тем, наука управления использует многие положения науки административного права.

Наука административного права связана со многими отраслями правовой науки: теорией государства и права, историей государства и права, конституционным правом.

Система курса науки административного права включат в себя три части.

В первую (общую) часть включаются вопросы, относящиеся к предмету административного права, механизму административно-правового регулирования, административному статусу субъектов административного права, к формам и методам государственного управления, обеспечения законности государственного управления.

Вторая (особенная) часть содержит вопросы, относящиеся к административно-правовому регулированию общественных отношений возникающих по поводу организации и осуществлению государственного управления в административно-политической, экономической и социальной сферах.

В состав третьей части включены вопросы, относящиеся к административно-юрисдикционной деятельности органов государственной власти.

Каждая из перечисленных частей имеет свою структуру.

Механизм административно-правового регулирования и его элементы

Совокупность административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, именуется механизмом административно-правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования представляет собой долговременный процесс, который состоит из определенных стадий. Можно выделить следующие стадии:

1) издание административной нормы и ее общее воздействие, выражающее в статической регламентации общественного отношения, когда норма пока еще не реализуется в поведении, деятельности людей;

2) возникновение у субъектов административного права субъективных прав и юридических обязанностей;

3) реализация субъективных прав и исполнение юридических обязанностей, воплощение их в конкретном поведении, деятельности участников административного отношения;

4) применение нормы административного права, заключающееся в издании правоприменительного акта. Это факультативная стадия механизма административно-правового регулирования, которая может существовать как между первой и второй, так и между второй и третьей стадиями. Например, вынесение постановления об административном правонарушении влечет возникновение у правонарушителя статуса лица в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении – применение в данном случае проявляется между первой и второй стадией. Вынесение постановления о привлечении к административной ответственности означает, что правонарушитель должен исполнить обязанность, например, уплатить штраф – здесь применение занимает место между второй и третьей стадией.

В структуру механизма административно-правового регулирования входят следующие элементы:

1) нормы административного права и его принципы, которые содержатся в нормативных актах;

2) юридический факт или их совокупность;

3) административно-правовые отношения;

4) акты толкования норм административного права;

5) акты применения норм административного права;

Эти элементы механизма одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового регулирования.

Важнейшими средствами механизма административно-правового регулирования являются нормативные и правоприменительные акты. Нормативные акты устанавливают общие правила поведения людей, а с помощью правоприменительных актов на основе административно-правовой нормы, определяются права и обязанности конкретных участников в правоотношении и предоставляется возможность их реализации.

Акт применения нормы административного права включается в механизм административно-правового регулирования как средство реализации индивидуальных прав, обязанностей и мер юридической ответственности.

Юридический факт приводит к возникновению, изменению или прекращению административно-правового отношения.

В административно-правовом отношении как элементе правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права и обязанности участников отношения.

Понятие, и виды административно-правовых норм

Любая отрасль права состоит из юридических норм, объединенных предметом правового регулирования. Нормы являются первичными элементами отрасли административного права, на их основе образуются административно-правовые институты. Совокупность норм и институтов образует отрасль административного права.

Норме административного права присущи все признаки нормы права, а именно:

1) норма является правилом поведения общего характера, которое определяет меру должного или возможного поведения;

2) норма исходит от государства;

3) норма охраняется государством, в том числе с помощью механизма государственного принуждения;

4) норма выполняет функцию регулятора общественных отношений.

В то же время, нормы административного права имеют свои отличительные особенности от норм других отраслей права, т.к. предметом их регулирования являются отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Исходя из этого, можно выделить следующие особенности административных норм:

• во-первых, административная норма адресована участникам отношений, возникающих в сфере государственного управления, и рассчитана на многократное применение;

• во-вторых, в административно-правовой норме может закрепляться юридическое неравенство прав и обязанностей участников этих отношений;

• в-третьих, административно-правовая норма – это правило поведения, гарантированное государством и защищаемое мерами административной и дисциплинарной ответственности;

• в-четвертых, административно-правовая норма действует в сфере государственного управления;

• в-пятых административно-правовая норма направлена на удовлетворение публичных, а не частных потребностей;

• в-шестых административно-правовыми нормами регулируются и охраняются финансовые, земельные, трудовые, экологические и др. правоотношения;

• в-седьмых, административно-правовые нормы регулируют также общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением общественными и иными негосударственными объединениями переданных в их ведение функций органов государственного управления.

Нормы административного права направлены на организацию, упорядочение и совершенствование отношений, которые складываются в сфере государственного управления. Принимая административные нормы, государство осуществляет регулирование системы государственного управления, устанавливает варианты наиболее целесообразных взаимоотношений между управляющими и управляемыми системами, охраняет управленческие отношения. С помощью административно-правовых норм возникают и совершенствуются новые управленческие правоотношения, а общественные отношения, не отвечающих современным условиям вытесняются из сферы управления. Административно-правовыми нормами определяется правовое положение и компетенция большинства органов исполнительной власти, регламентируется их деятельность, ее формы и методы, порядок взаимоотношений с иными субъектами управления. Нормы административного права определяют также правовое положение физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

Исходя из изложенного, административно-правовая норма – это исходящее от государства правило поведения, устанавливающее меру возможного или должного поведения субъектов административных правоотношений в сфере государственного управления, обеспеченное мерами государственного принуждения.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды. В литературе достаточное распространение получила классификация по следующим основаниям:

• по предмету регулирования;

• по методу воздействия на поведение субъектов административного права;

• по форме предписания;

• по пределам действия в пространстве, во времени, по кругу лиц.

По предмету регулирования. Административно-правовые нормы регулируют материальные и процессуальные управленческие отношения. Если норма устанавливает права и обязанности субъектов, основные функции органа власти, определяет цели и задачи управления и т.п., то она является материальной, а если норма регулируют порядок реализации прав и обязанностей, осуществления задач и функций, порядок применения права, то она является процессуальной.

По методу воздействия на поведение субъектов административного права. Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников собственных отношений: она может либо обязывать к действию, либо уполномочивать совершать определенные, действия, либо запрещать совершать действия, либо поощрять к действию.

В соответствии с характером сформулированного в административной норме правила поведения, нормы подразделяются на: обязывающие, уполномочивающие, запрещающие и поощряющие.

По форме предписания. Административно-правовые нормы по форме предписания подразделяются на императивные, рекомендательные и диспозитивные.

Императивные нормы содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть изменены или заменены иными обстоятельствами по соглашению сторон данного правоотношения.

Рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации (в форме обязанности) о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта права к совершению определенных действий, предоставляя возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение предусмотренных нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы, исходя из сложившейся фактической ситуации.

Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы. Диспозитивные нормы в административном законодательстве встречаются относительно редко. Это объясняется управленческим характером общественных отношений.

По пределу действия (в пространстве, во времени, по кругу лиц). В пространстве административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (например, нормы, регулирующие деятельность дипломатических представительств России за рубежом). Соответственно территориальным масштабам действия административно-правовые нормы бывают:

• общероссийские;

• региональные, действующие в пределах территорий субъектов Федерации;

• местные, действующие в пределах территории муниципального образования;

• межтерриториальные, то есть действующие в пределах нескольких территориальных единиц (краев, областей, районов и др.);

• распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы.

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, то есть с заранее определенным сроком действия и, неопределенного срока действия, т.е. не имеющие установленного срока действия (большинство норм).

Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, то есть нормы, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, межнациональными конфликтами и другими факторами, предусмотренными законодательством о чрезвычайном положении.

По кругу лиц административные нормы могут быть общими, т.е. действовать в отношении всех субъектов административного права, и специальными, действующими в отношении только определенных субъектов: физических лиц, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Структура административно-правовой нормы

Административно-правовая норма, так же как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру, под которой понимается внутреннее строение нормы. В данном случае следует различать структуру исходной (учредительной) административной нормы и нормы – правила поведения.

Исходные (учредительные) административные нормы не устанавливают правила поведения, а закрепляют юридические понятия (нормы – определения), принципы (нормы – принципы), задачи и цели правового регулирования (нормы – декларации). Структура данных норм представляет собой совокупность существенных признаков, которые характеризуют ту идею, которая лежит в основе подобной нормы. Например, ст.3 ФЗ от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации” содержит норму – определение. Анализ данной нормы позволяет выделить следующие основные признаки, которые характеризуют заложенную в ней идею. Государственная гражданская служба Российской Федерации – вид государственной службы (первый признак), представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы (второй признак) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации (третий признак), лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (четвертый признак). Совокупность данных признаков образуют структуру данной нормы.

Административная норма – правило поведения имеет трехчленную структуру и состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза как часть административно-правовой нормы указывает на жизненные обстоятельства, при наличии или отсутствии которых применяется правило поведения. В гипотезе содержится указание на юридический факт (заключение контракта о службе, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и др.) с которым связывается действие нормы. Гипотеза не всегда выражается в самой норме права, и может содержаться в иных нормах данного акта (отсылочная гипотеза), в иных нормативных актах (бланкетная гипотеза), либо вообще указывать на несколько жизненных обстоятельств (альтернативная гипотеза).

Диспозиция содержит само правило поведения предписывающего, дозволяющего и запрещающего характера. В нормах, устанавливающих административную ответственность за совершение административных правонарушений, диспозиция подразумевается, так как она слита с гипотезой. Например, ст. 12.8 КоАП РФ устанавливает, что в случае управления транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения (гипотеза), наступит административная ответственность, т.е. управлять транспортным средством в состоянии опьянения запрещено – это диспозиция.

По способу изложения различают несколько видов диспозиций:

Простая диспозиция – указывает на вариант поведения, но не разъясняет его. Например, каждый гражданин имеет равный доступ к государственной службе. В данном случае не разъясняется, в каких случаях и при каких условиях.

Описательная диспозиция описывает основные признаки поведения. Например, при устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (ст. 10 ФКЗ от 30 мая 2001г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»).

Отсылочная диспозиция отсылает для более полного ознакомления с правилом поведения к другой норме того же нормативного акта. Например, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие административные правонарушения на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, предусмотренные частью 2 статьи 8.16, статьями 8.17 – 8.20, частью 2 статьи 19.4 настоящего Кодекса, подлежат административной ответственности на общих основаниях (ст. 2.6. КоАП РФ)

Бланкетная диспозиция содержит правило поведения в самой общей форме, отсылая субъекта реализации к другим правовым нормам. Например, ст. 12.5 КоАП РФ устанавливает ответственность за управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация запрещается. Здесь содержится отсылка к Постановлению Правительства РФ от 21 февраля 2002г. №127, которым утверждены «Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации».

Альтернативная диспозиция дает возможность участникам административно-правового отношения варьировать свое поведение в пределах, установленных нормой. Например, Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11 ФКЗ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Данные меры и ограничения Президентом РФ вводятся исходя из сложившейся обстановки, т.е. он может выбрать ту или иную меру.

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю. Не являются санкциями принудительные меры, применение которых не связано с совершением правонарушения. Например, меры, вводимые в период чрезвычайного положения. Подобные меры указываются не в санкции, а в диспозиции нормы права.

Особенностью системы административно-правовых санкций являются ее исключительно богатый арсенал средств административного воздействия, разнообразие видов санкций. Административные санкции различны по объему и размерам неблагоприятных последствий. Они могут быть:

1) абсолютно-определенными, в которых точно указывается размер неблагоприятных последствий (точно обозначенный размер штрафа);

2) относительно-определенными, где границы неблагоприятного воздействия устанавливаются от минимального и до максимального или только до максимального;

3) альтернативными, в них виды неблагоприятных последствий перечислены через соединительно-разделительные союзы «или», «либо».

Особенностью структуры административной нормы является то, что ей присущ и такой элемент, как поощрение, т.е. часть нормы, в которой содержаться меры публичного признания заслуг физического или юридического лица по выполнению обязанностей или общественного долга, сформулированных в диспозиции. Основанием для поощрения может служить образцовое исполнение служебных обязанностей. Мерами поощрения являются объявление благодарности, денежная премия, досрочное присвоение звания, ценный подарок и др.

Реализация административно-правовых норм

Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Реализация выражается в поведении субъекта права, которое сообразовывается с правилами норм.

Различаются несколько форм реализации правовых норм. К ним относят: исполнение, использование, применение и соблюдение.

Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. В определенных случаях пассивное поведение может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность, неправомерное поведение. Субъектами данного вида реализации административно-правовой нормы выступают все участники административно-правовых отношений. Через исполнение реализуются административные обязанности.

Использование означает добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Использование является активной формой реализации административных норм, но в отличие от исполнения, при использовании реализуются субъективные права.

Применение – это особая форма реализации административных норм, т.к. она имеет активный, государственно-властный характер и осуществляется компетентными органами в установленном законодательством процессуальном порядке. По своему содержанию применение административно-правовых норм представляет собой одну из правовых форм осуществления государственного управления

Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства, должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения в форме правоприменительного акта (приказа, распоряжения, постановления о привлечении к административной ответственности и т.п.).

Поскольку применение норм административного права носит государственный характер, то субъектами применения могут быть только уполномоченные органы и должностные лица, наделенные правоприменительной компетенцией.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения. Соблюдая Кодекс об административных правонарушениях, мы не вступаем отношения, возникающие по поводу совершения правонарушения. Следует иметь в виду, что соблюдение в широком смысле слова является непременным условием для всех других форм реализации норм административного права. Так, исполнение возложенной обязанности означает одновременно соблюдение нормы ее закрепляющей, использование субъективного права невозможно без соблюдения прав других лиц, а применение не может быть без соблюдения его процессуального порядка.

Реализация административно-правовых норм

Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Реализация выражается в поведении субъекта права, которое сообразовывается с правилами норм.

Различаются несколько форм реализации правовых норм. К ним относят: исполнение, использование, применение и соблюдение.

Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. В определенных случаях пассивное поведение может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность, неправомерное поведение. Субъектами данного вида реализации административно-правовой нормы выступают все участники административно-правовых отношений. Через исполнение реализуются административные обязанности.

Использование означает добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Использование является активной формой реализации административных норм, но в отличие от исполнения, при использовании реализуются субъективные права.

Применение – это особая форма реализации административных норм, т.к. она имеет активный, государственно-властный характер и осуществляется компетентными органами в установленном законодательством процессуальном порядке. По своему содержанию применение административно-правовых норм представляет собой одну из правовых форм осуществления государственного управления

Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства, должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения в форме правоприменительного акта (приказа, распоряжения, постановления о привлечении к административной ответственности и т.п.).

Поскольку применение норм административного права носит государственный характер, то субъектами применения могут быть только уполномоченные органы и должностные лица, наделенные правоприменительной компетенцией.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения. Соблюдая Кодекс об административных правонарушениях, мы не вступаем отношения, возникающие по поводу совершения правонарушения. Следует иметь в виду, что соблюдение в широком смысле слова является непременным условием для всех других форм реализации норм административного права. Так, исполнение возложенной обязанности означает одновременно соблюдение нормы ее закрепляющей, использование субъективного права невозможно без соблюдения прав других лиц, а применение не может быть без соблюдения его процессуального порядка.

Источники административного права

Источники административного права – это формы закрепления (внешнего выражения) и структурирования административно-правовых норм.

Административно-правовая регламентация такой сложной сферы, как управление, требует многочисленных законов и подзаконных нормативных актов. При этом административно-правовые нормы содержатся не только в собственно административно-правовых актах, но и в нормативных актах разных отраслей права. Многие законы и другие правовые акты одновременно содержат в себе и нормы конституционного права, и нормы финансового права, и нормы гражданского и других отраслей права, в том числе административного.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, административное законодательство находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Это означает, что административно-правовое регулирование осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. Федерация устанавливает общие принципы и пределы административно-правового регулирования, субъекты федерации их развивают применительно к особенностям регионов. Поэтому источник административного права целесообразно подразделить на федеральные и региональные.

К федеральным источникам административного права относятся:

• законы (Конституция Российской Федерации, конституционные законы, кодексы, федеральные законы);

• указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

• акты органов исполнительной власти: постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции, постановления и другие акты федеральных министерств, государственных комитетов и других федеральных ведомств и служб;

• постановления Конституционного Суда РФ

К региональным источникам административного права относятся:

• конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации;

• акты органов исполнительной власти субъектов Федерации: постановления и распоряжения глав субъектов, правительств, приказы, инструкции и другие акты министерств, управлений, департаментов и иных органов исполнительной власти субъектов;

• постановления Конституционных (Уставных) Судов субъектов РФ.

К источникам административного права как федерального, так и регионального уровней следует относить и иные нормативные акты, регулирующие отношения в сфере государственного управления. К ним можно отнести: административные договоры о передаче отдельных государственных полномочий (от федеральных органов власти органам власти субъектов или от последних органам местного самоуправления), регламенты палат законодательных органов, акты органов местного самоуправления, принятые в порядке реализации государственных полномочий.

Согласно ст. 15 Конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Из этого следует, что источником норм административного права являются также международные договоры, заключенные по вопросам прав человека, порядка въезда в РФ иностранных граждан, о правовой помощи по административным делам и др.

Административное право не является кодифицированной отраслью права. Это обуславливается наличием огромного количества административно-правовых источников, в основном подзаконных актов, высокой динамикой их изменения, что делает невозможным создания единого кодификационного акта. Административное право кодифицировано лишь частично. На сегодняшний день кодифицирован лишь институт административного правонарушения и ответственности в виде Кодекса РФ об административных положениях.

Понятие и структура административно-правовых отношений

Поскольку административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям. Вместе с тем, они обладают особенностями, которые свойственны им как административно-правовым отношениям.

Для определения таких особенностей прежде всего следует указать на то, что административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с осуществление государственной управленческой деятельности, направленной на выполнение функций и задач государства. Все это говорит о государственном характере административных отношений (т.е. они складываются в рамках государственной деятельности и не могут возникнуть, например, в семье) и о публично-правовом характере (через административные отношения обеспечиваются интересы государства и общества, а не отдельных частных лиц).

Изложенное позволяет выделить следующие особенности административных отношений:

1) административные отношения возникают в связи с осуществлением государственной управленческой деятельности, поэтому обязательным участником административно-правового отношения выступает орган (должностное лицо) публичной власти. Вместе с тем, эти отношения могут возникать по инициативе любой стороны и независимо от желания и согласия другой, т.е. для того чтобы административное правоотношение возникло, субъекту инициативы не обязательно обладать государственно-властными полномочиями. Например, гражданин, обращаясь в орган государственной власти или к должностному лицу с жалобой по поводу нарушения его прав, инициирует возникновение административного отношения, связанного с рассмотрением его обращения.

Административные отношения не могут возникать только между гражданами или негосударственными организациями.

2) административные отношения, возникают по поводу осуществления государственного управления, которое заключается в воздействии управляющего на управляемого, т.е. это отношения власти и подчинения. С одной стороны, в отношениях участвует орган государственной власти, наделенный властными полномочиями, с другой – гражданин, организация и другие субъекты, не имеющие таких властных полномочий. Таким образом, большинству административно-правовых отношений присуще юридическое неравенство сторон. В то же время, для некоторых административных отношений характерно равенство сторон, например, отношений, возникающих между органами государственной власти, которые не находятся в подчинении друг другу. Такие отношения в административном праве называются горизонтальными.

3) административные отношения имеют публичный характер, выражающийся в том, что во-первых, через эти отношения обеспечиваются интересы общества и государства, во-вторых, если субъект правоотношения не исполняет предписания административной нормы, то он несет ответственность перед государством. Если сравнить административные отношения с гражданско-правовыми, то через последние удовлетворяются частные интересы физического или юридического лица, а если сторона гражданско-правовой сделки нарушит свое обязательство, то она будет нести ответственность перед другой стороной в виде выплаты, например, упущенной выгоды.

4. защита прав сторон административно-правового отношения осуществляется как в административном, так и в судебном порядке, и обеспечивается мерами административной и дисциплинарной ответственности.

Структура административно – правового отношения представляет собой совокупность упорядоченных и взаимосвязанных элементов. Элементами (составными частями) административно-правовых отношений, как и любых правовых отношений, являются: субъект, объект и содержание правоотношения.

Субъект административно-правового отношения это тот, кто наделен административными нормами, субъективными правами, и обязанностями. Субъектами административных правоотношений могут быть индивиды и организации. На основе анализа административного законодательства в настоящее время субъектами административно-правовых отношений являются:

1) физические лица – граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы;

2) государственные должностные лица, государственные органы, их структурные подразделения, государственные служащие;

3) государственные предприятия, учреждения;

4) органы местного самоуправления;

5) негосударственные формирования (коммерческие и некоммерческие организации) и их представители, наделенные административными обязанностями и правами.

Следует отметить, что служащие государственных предприятий, учреждений, и служащие общественных (негосударственных) объединений не являются субъектами административного права, т.к. государственное управление распространяется не на них, а на формирования, в которых они занимаются трудовой деятельностью. Следовательно, таких служащих следует рассматривать в качестве субъектов трудового права. Субъекты административного права могут быть признаны таковыми при наличии у них административной правосубъектности, которая включает в себя административную правоспособность, административную дееспособность и административную деликтоспособность.

Административная правоспособность – это способность обладать административными правами и обязанностями. Административная дееспособность – это способность своими действиями реализовывать принадлежащие права и выполнять обязанности. Административная деликтоспособность – это способность нести административную ответственность за свои действия.

Полная административная правосубъектность физических лиц связывается с достижением определенного возраста – 18 лет. Частичная правосубъектность может возникать ранее, так, способность нести административную ответственность возникает с 16 лет.

Административная правосубъектность юридических лиц (государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и других) возникает с момента их государственной регистрации в реестре. Объединения граждан, которые могут осуществлять свою деятельность без регистрации в качестве юридического лица, приобретают правосубъектность с момента уведомления соответствующего органа местного самоуправления о создании это объединения. Например, граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления2.

_____________________

1. См.: Ст. 7 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства РФ от 29 сентября 1997 г., № 39, ст. 4465.

Административная правосубъектность государственных должностных лиц, государственных служащих наступает с момента их вступления в должность.

Объект административного правоотношения – это то, по поводу чего возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения. Объектом административного правоотношения является поведение, деятельность субъектов административного права, в его качестве не могут выступать вещи материального мира, которые могут быть предметом правоотношения, например, в отношениях связанных с конфискацией орудия или предмета административного правонарушения

Содержанием административно-правового отношения в юридическом смысле, выступает совокупности прав и обязанностей его участников. Фактическим содержанием являются события и действия, в которых эти права реализуются, т.е. юридические факты.

Исходя из изложенного, административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, между субъектами административного права, по поводу реализации их административных прав и обязанностей.

Понятие и структура административно-правовых отношений

Поскольку административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям. Вместе с тем, они обладают особенностями, которые свойственны им как административно-правовым отношениям.

Для определения таких особенностей прежде всего следует указать на то, что административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с осуществление государственной управленческой деятельности, направленной на выполнение функций и задач государства. Все это говорит о государственном характере административных отношений (т.е. они складываются в рамках государственной деятельности и не могут возникнуть, например, в семье) и о публично-правовом характере (через административные отношения обеспечиваются интересы государства и общества, а не отдельных частных лиц).

Изложенное позволяет выделить следующие особенности административных отношений:

1) административные отношения возникают в связи с осуществлением государственной управленческой деятельности, поэтому обязательным участником административно-правового отношения выступает орган (должностное лицо) публичной власти. Вместе с тем, эти отношения могут возникать по инициативе любой стороны и независимо от желания и согласия другой, т.е. для того чтобы административное правоотношение возникло, субъекту инициативы не обязательно обладать государственно-властными полномочиями. Например, гражданин, обращаясь в орган государственной власти или к должностному лицу с жалобой по поводу нарушения его прав, инициирует возникновение административного отношения, связанного с рассмотрением его обращения.

Административные отношения не могут возникать только между гражданами или негосударственными организациями.

2) административные отношения, возникают по поводу осуществления государственного управления, которое заключается в воздействии управляющего на управляемого, т.е. это отношения власти и подчинения. С одной стороны, в отношениях участвует орган государственной власти, наделенный властными полномочиями, с другой – гражданин, организация и другие субъекты, не имеющие таких властных полномочий. Таким образом, большинству административно-правовых отношений присуще юридическое неравенство сторон. В то же время, для некоторых административных отношений характерно равенство сторон, например, отношений, возникающих между органами государственной власти, которые не находятся в подчинении друг другу. Такие отношения в административном праве называются горизонтальными.

3) административные отношения имеют публичный характер, выражающийся в том, что во-первых, через эти отношения обеспечиваются интересы общества и государства, во-вторых, если субъект правоотношения не исполняет предписания административной нормы, то он несет ответственность перед государством. Если сравнить административные отношения с гражданско-правовыми, то через последние удовлетворяются частные интересы физического или юридического лица, а если сторона гражданско-правовой сделки нарушит свое обязательство, то она будет нести ответственность перед другой стороной в виде выплаты, например, упущенной выгоды.

4. защита прав сторон административно-правового отношения осуществляется как в административном, так и в судебном порядке, и обеспечивается мерами административной и дисциплинарной ответственности.

Структура административно – правового отношения представляет собой совокупность упорядоченных и взаимосвязанных элементов. Элементами (составными частями) административно-правовых отношений, как и любых правовых отношений, являются: субъект, объект и содержание правоотношения.

Субъект административно-правового отношения это тот, кто наделен административными нормами, субъективными правами, и обязанностями. Субъектами административных правоотношений могут быть индивиды и организации. На основе анализа административного законодательства в настоящее время субъектами административно-правовых отношений являются:

1) физические лица – граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы;

2) государственные должностные лица, государственные органы, их структурные подразделения, государственные служащие;

3) государственные предприятия, учреждения;

4) органы местного самоуправления;

5) негосударственные формирования (коммерческие и некоммерческие организации) и их представители, наделенные административными обязанностями и правами.

Следует отметить, что служащие государственных предприятий, учреждений, и служащие общественных (негосударственных) объединений не являются субъектами административного права, т.к. государственное управление распространяется не на них, а на формирования, в которых они занимаются трудовой деятельностью. Следовательно, таких служащих следует рассматривать в качестве субъектов трудового права. Субъекты административного права могут быть признаны таковыми при наличии у них административной правосубъектности, которая включает в себя административную правоспособность, административную дееспособность и административную деликтоспособность.

Административная правоспособность – это способность обладать административными правами и обязанностями. Административная дееспособность – это способность своими действиями реализовывать принадлежащие права и выполнять обязанности. Административная деликтоспособность – это способность нести административную ответственность за свои действия.

Полная административная правосубъектность физических лиц связывается с достижением определенного возраста – 18 лет. Частичная правосубъектность может возникать ранее, так, способность нести административную ответственность возникает с 16 лет.

Административная правосубъектность юридических лиц (государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и других) возникает с момента их государственной регистрации в реестре. Объединения граждан, которые могут осуществлять свою деятельность без регистрации в качестве юридического лица, приобретают правосубъектность с момента уведомления соответствующего органа местного самоуправления о создании это объединения. Например, граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления3.

_____________________

1. См.: Ст. 7 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства РФ от 29 сентября 1997 г., № 39, ст. 4465.

Административная правосубъектность государственных должностных лиц, государственных служащих наступает с момента их вступления в должность.

Объект административного правоотношения – это то, по поводу чего возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения. Объектом административного правоотношения является поведение, деятельность субъектов административного права, в его качестве не могут выступать вещи материального мира, которые могут быть предметом правоотношения, например, в отношениях связанных с конфискацией орудия или предмета административного правонарушения

Содержанием административно-правового отношения в юридическом смысле, выступает совокупности прав и обязанностей его участников. Фактическим содержанием являются события и действия, в которых эти права реализуются, т.е. юридические факты.

Исходя из изложенного, административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, между субъектами административного права, по поводу реализации их административных прав и обязанностей.

Понятие юридического факта в административном праве

Юридический фактэто конкретное жизненное обстоятельство, при наличии (или отсутствие) которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения.

Юридические факты могут возникать в результате волевой деятельности субъектов административного права. Такие факты именуются волевыми действиями (например, гражданин совершает административное правонарушение, тем самым его действием порождаются отношения по поводу производства по делу об административном правонарушении).

Волевые действия могут быть правомерными и неправомерными.

Правомерное действие – это позитивное действие, которое должно соответствовать правовому предписанию административной нормы. Оно может быть в форме юридического поступка (например, подача заявления о регистрации в качестве предпринимателя) или юридического акта.

Юридическими актами правомерного действия являются индивидуальные и коллективные акты органов государственной власти и их должностных лиц – закон, указ, постановление, решение. Издание юридического акта может порождать новые административные правоотношения, приводить к возникновению, изменению и прекращению административных правоотношений. Юридические поступки приводят только к возникновению и изменению правоотношений.

Неправомерное действие – это действие, не соответствующее требованиям административной нормы, которое влечет совершение административного правонарушения. Неправомерным юридически фактом является и бездействие – невыполнение возложенных обязанностей.

Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действия людей, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение.

События – это не волевые юридические факты, влекущие правовые последствия. Событием являются: рождение, смерть, достижение определенного возраста, стихийное бедствие и т.п. Например, по достижению гражданином 16-летнего возраста он может обратиться в орган внутренних дел по поводу сдачи экзаменов на приобретение права управления мотоциклом, а у этого органа возникает обязанность принять экзамен и, в случае его успешной сдачи, выдать водительское удостоверение.

Различие между волевыми и не волевыми юридическими фактами заключается в том, что возникновение первых зависит от воли людей (они совершают как правомерные, так и неправомерные действия), тогда как возникновение вторых от воли людей не зависит.

В ряде случаев для возникновения, изменения и прекращения административного правоотношения имеет значение не отдельный факт, а их известная совокупность. В науке это называют фактическим составом. Фактический состав определяется законом конкретно, с указанием всех его элементов. Например, для поступления на гражданскую службу фактический состав образуют четыре юридических факта: наличие гражданства РФ, достижение возраста 18 лет, владение государственным языком Российской Федерации и соответствие квалификационным требованиям, установленным “Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Классификация административных правоотношений

Административное правоотношение носит двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого, и наоборот. Они различаются по своему содержанию, соотношению прав и обязанностей их участников, характеру порождающих их юридических фактов, по исполнению функций административного права, в зависимости от характера управления.

По своему содержанию административно-правовые отношения делятся на: материальные и процессуальные.

К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права. Административно-процессуальные правоотношения – это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.

Примерами административно-процессуальных правоотношений могут служить отношения, которые складываются при рассмотрении и разрешении заявлений, предложений и жалоб граждан органами управления и их должностными лицами.

По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на две группы:

1) отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения);

2) отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (горизонтальные правоотношения).

Вертикальные административно-правовые отношения складываются в рамках подчиненности одного субъекта другому. Например, это отношения между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, между соподчиненными структурными подразделениями аппарата органов государственного управления. Вертикальное административно-правовое отношение может возникнуть исключая волю другого субъекта правоотношения.

Горизонтальные административно-правовые отношения возникают между субъектами, которые не связаны подчиненностью. Такие отношения складываются между не соподчиненными органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, объединениями, служащими, а также между гражданами. Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Субъекты этих правоотношений не связаны с подчиненностью. Праву гражданина обращаться в орган управления с просьбой или заявлением соответствует обязанность органа принять заявление и рассмотреть его в установленный срок.

Административные правоотношения между органами государственного управления и гражданами по реализации таких обязанностей граждан как «соблюдать общественный порядок», «проходить срочную службу в вооруженных силах» и т.п. являются вертикальными, т.к. гражданин подчинен законным требованиям органа государственного управления.

По характеру юридических фактов эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами.

По исполнению функций административного права общественные отношения могут быть:

регулятивные, возникающие и существующие в соответствии с административными нормами;

охранительные, возникающие вследствие неправомерного поведения в виде реакции государства и общества на такое поведение.

В зависимости от характера управления:

• внутренние отношения, связанные с формированием и внутренней организацией управленческой деятельности конкретного органа управления;

• внешние отношения, связанные с непосредственным осуществлением управления, т.е. отношения, возникающие между субъектом государственного управления и другими субъектами административного права.

Понятие и административно-правовой статус органов исполнительной власти

Предназначение любого органа государственной власти состоит в том, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени; он наделен государственно-властными полномочиями.

Исполнительные органы (органы государственного управления, администрации), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером.

К наиболее общим признакам органа исполнительной власти следует относить:

а) выполнение публичных, государственных функций на основе государственно-властных полномочий, включающих регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;

б) оформление правового статуса этого органа положением, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;

в) право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, которые соответствуют действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа. Что указывает на подзаконный характер деятельности органа исполнительной;

г) сложная внутренняя структура: аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии со штатным расписанием данного органа;

д) финансирование из государственного федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации. Орган и его служащие не могут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой деятельностью;

е) включение органа в систему соподчинения в системе исполнительной власти и отчетность перед органом государственной власти, учреждающим его4. Отсутствие любого из перечисленных признаков у органа власти не позволяет говорить о нем, как об исполнительном.

_____________________

1. См.: И.Л. Бачило. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 29.

Исходя из изложенного, орган исполнительной власти – это самостоятельный структурный элемент исполнительной власти, образуемый в установленном законом порядке, обладающий государственно-властными полномочиями, необходимыми ресурсами (правовыми, материальными, финансовыми, информационными и иными) для осуществления, в пределах определенной территории, государственного управления. Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов в составе России, федеральными и региональными законами, положениями об органах исполнительной власти.

Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью и являются субъектами административного права.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти складывается из совокупности норм, закрепляющих его положение в аппарате государства, и включает в себя:

1) правовые нормы, регулирующие порядок формирования этого органа, его состав, срок полномочий и порядок их прекращения;

2) правовые нормы, устанавливающие полномочия и компетенцию органа исполнительной власти;

3) правовые нормы, регулирующие порядок деятельности органа исполнительной власти и его взаимоотношения с другими органами власти.

Общими чертами правового положения органов исполнительной власти являются:

• подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти;

• наделение их правом распорядительства, правом издавать подзаконные юридические акты, в том числе акты нормативного характера;

• подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим, обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения – вертикальном и горизонтальном (управление внутренними делами). В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует (управление обороной, государственной безопасностью). Это объясняется спецификой отрасли управления;

• оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции.

Виды органов исполнительной власти

В литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти, государственного управления и сведения их в определенные видовые группы.

По основаниям образования органы исполнительной власти подразделяются на:

• органы, образование которых предусмотрено Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Федерации (Правительство РФ, Главы субъектов Федерации, Правительства и Администрации субъектов Федерации);

• органы создаваемые на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, агентства, службы и другие ведомства).

По порядку образования органы исполнительной власти подразделяются на:

• избираемые, т.е. формируемые путем прямых или косвенных выборов (главы субъектов);

• назначаемые, т.е. образуемые путем указа, распоряжения, исходящего от уполномоченных органов исполнительной власти (министерства, агентства службы, иные ведомства, отделы, управления, и др.).

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы:

• общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (Президент, Правительство, Администрация субъектов);

• отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства и ведомства, отделы и управления);

• межотраслевой компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации и др.).

По способу принятия решений можно выделить две группы органов исполнительной власти:

• коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение, коллегиально (Правительство Российской Федерации);

• единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, ведомства, управления, службы и др.).

В единоначальных органах могут образовываться коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты – элемент коллегиальности. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления и по сути дела выполняет консультативно-совещательную функцию, т.к. решения коллегии проводятся в жизнь приказами руководителя единоначального органа.

Исходя из принципа федерализма органы исполнительной власти делятся на:

• федеральные органы (Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы);

• региональные органы (Президенты республик, Главы администраций, Губернаторы, Правительства, Администрации, министерства, департаменты, управления).

Федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в России (ст. 77 Конституции РФ).

По территориальным масштабам деятельности различаются:

• органы исполнительной власти, действующие на всей территорию России;

• межтерриториальные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории нескольких регионов, например в Федеральном округе;

• федеральные территориальные органы, действующие в пределах территории одного субъекта Федерации. Это территориальные федеральные органы исполнительной власти по субъекту Федерации – Управления Внутренних Дел, управления ФСБ и др.;

• органы исполнительной власти субъектов федерации;

• территориальные органы исполнительной власти субъектов, действующие в пределах части территории субъекта, например, в пределах района, административного округа.

Федеральные органы исполнительной власти

В соответствии с принципом федерализма, действующая в России система исполнительной власти состоит из двух звеньев:

• федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;

• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К федеральным органам исполнительной власти относятся: Президент Российской Федерации5, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

_______________________

1. В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ является главой государства, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти и не входит ни в одну ветвь власти. Вместе с тем, анализ полномочий Президента (прежде всего его скрытых полномочий), а так же практика их реализации позволяют говорить о том, что в настоящее время в компетенции Президента РФ содержатся значительные полномочия в сфере исполнительной власти. Таким образом, в процессе реализации таких полномочий Президента РФ следует рассматривать в качестве органа исполнительной власти.

Президент Российской Федерации. В соответствии с конституционными нормами Президент Российской Федерации является постоянно действующим органом государственной власти и осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства (ст.11, ч.1; ст.80, ч.1).

Президент Российской Федерации наделен широкими полномочиями в сфере государственного управления. Он:

• определяет внутреннюю и внешнюю политику;

• создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы;

• формирует совместно с государственной Думой Правительство Российской Федерации;

• имеет право председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации;

• издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России;

• вправе отменять акты Правительства Российской Федерации и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации;

• формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, формирует Администрацию Президента;

• назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

• назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

• является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России;

• в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение, а при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных конституционным законом, вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Пункт 1. ст. 90 Конституции называет виды актов, издаваемых Президентом – это Указы и Распоряжения. Они могут быть нормативными и индивидуальными.

Указами Президента оформляются решения как нормативного, так и индивидуального характера (решения о назначении и освобождении от должности руководителей федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении, присвоении высших воинских и специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о помиловании).

Указами оформляются и другие решения индивидуального характера, прежде всего в экономической сфере, например, в сфере управления федеральной собственностью.

Распоряжениями Президента оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ. Распоряжения не должны содержать нормативных предписаний.

Такое разграничение между указами и распоряжениями установлено Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп.

Принцип обязательности актов Президента распространяется на всю территорию страны.

Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме содержащих государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента РФ публикуются в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение 10-ти дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7-ми дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания.

Указы, распоряжения и законы подписываются собственноручно Президентом; факсимильная печать используется лишь в исключительных случаях и только по личному разрешению главы государства (она хранится у заведующего канцелярией Президента).

Администрация Президента и иные вспомогательные органы. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”, Администрация Президента является государственным органом, который обеспечивает деятельность и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ.

В состав Администрации входят:

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации;

Главные управления и управления при Администрации Президента РФ, например, такие как: Главное управление внутренней политики, Главное территориальное управление, Информационное управление, Экспертное управление, Организационное управление, Управление кадров, Экономическое управление, Управление по внешней политике, Управление по государственным наградам, Управление по работе с обращениями граждан, Управление по связям с общественностью, Управление протокола, Пресс-служба и другие.

Кроме того, в Администрацию входят на правах самостоятельных подразделений аппараты Совета Безопасности, Совета Обороны, рабочие аппараты Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ, полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе, Совете Федерации и Конституционном Суде РФ,

Кроме названных структур, при Президенте РФ функционируют и другие органы, например Главное управлении специальных программ (обеспечивает исполнение Президентом РФ полномочий в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации).

Органы при Президенте могут быть представлены различными комиссиями, например, Комиссия по правам человека, Государственной техническая комиссия при Президенте РФ, Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов и другие.

Существуют также разнообразные совещательные органы в виде советов, например, Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия, Совет при Президенте РФ по науке и высоким технологиям, Совет при Президенте РФ по физической культуре и спорту, Совет при Президенте РФ по культуре и искусству и другие.

Количество, виды, структура и компетенция органов при Президенте РФ определяются им самостоятельно и меняются (достаточно динамично) в связи с обеспечением полномочий Президента в развивающихся общественных отношениях.

Правительство Российской Федерации является федеральным коллегиальным органом общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть в России.

Коллегиальный орган – это организационно и юридически объединенная группа лиц, обладающая правом принятия решений по всем вопросам компетенции данного органа. В коллегиальных органах решения принимаются большинством голосов их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы.

Правительство РФ состоит из: Председателя Правительства РФ; Заместителя Председателя Правительства РФ; 17-ти федеральных министров (сельского хозяйства, экономического развития и торговли, здравоохранения и социального развития, обороны, финансов, иностранных дел, транспорта, внутренних дел, культуры и массовых коммуникаций, природных ресурсов, информационных технологий и связи, образования и науки, промышленности и энергетики, юстиции, министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министра регионального развития, Минюста РФ, руководителя Аппарата Правительства РФ).

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением правительственных решений образуется Аппарат Правительства РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению Председателя Правительства образует Президиум Правительства РФ.

Правительство осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Специальным законодательный актом, определяющим правовой статус Правительства, является Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ осуществляет полномочия и функции, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента России. Перечень полномочий Правительства РФ содержится в ст. 114 Конституции РФ, нормах ФКЗ «О Правительстве» и является открытым. Полномочия Правительства конкретизируются в Законе о Правительстве, и в многочисленных федеральных законах и указах Президента.

Полномочия в сфере экономики: обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономические развитие РФ; разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового сотрудничества; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Полномочия в бюджетной, финансовой, кредитной и денежной сфере: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной денежной политики; разрабатывает и представляет ГосДуме федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет ГосДуме отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; управляет государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществляет валютный контроль; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Полномочия в сфере науки, культуры, образования: разрабатывает и осуществляет государственную поддержку науки; обеспечивает проведение государственной политики в образовании, развивает систему бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение культурного наследия Российской Федерации.

Полномочия в сфере социальной политики: обеспечивает проведение государственной социальной политики; реализует программы государственного социального обеспечения; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает и реализует программы сокращения безработицы; обеспечивает проведение государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья; обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие; содействует решению проблем семьи, материнства и детства; принимает меры по реализации молодежной политики.

Полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: разрабатывает и реализует государственную политику в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод; меры по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению и развитию материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности судебной власти.

Полномочия по обеспечению обороны и безопасности страны: организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами Вооруженных Сил; обеспечивает выполнение программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих; принимает меры по охране Государственной границы России; обеспечивает мероприятия по гражданской обороне.

Полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды: обеспечивает проведение государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию минерально-сырьевой базы РФ; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф и ликвидации их последствий.

Полномочия в сфере международных отношений: обеспечивает реализацию внешней политики РФ; обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях; в рамках своих полномочий заключает международные договоры РФ; обеспечивает выполнение международных обязательств РФ; защищает граждан РФ за пределами ее территории; осуществляет контроль во внешнеэкономической деятельности.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (п.1. ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

В форме постановлений издаются решения Правительства, имеющие нормативный характер. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ.

Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на всей территории РФ (п.2. ст. 115 Конституции РФ).

Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763. Постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в Российской газете, Собрании законодательства Российской Федерации, в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Акты Правительства РФ, содержащие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу либо со дня их подписания, либо со дня государственной регистрации и присвоения номера в Министерстве юстиции.

В актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства РФ осуществляет Аппарат Правительства РФ и Министерство юстиции РФ.

Акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом (п.3. ст. 115 Конституции РФ). Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.

Создание системы федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Система данных органов устанавливается Указом Президента РФ. Действующая система установлена Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации состоит из федеральных министерств и ведомств.

Термин «ведомства» собирательный. К ведомствам относятся: федеральные службы и федеральные агентства.

Необходимо иметь в виду, что ряд федеральных служб и федеральных агентств являются подведомственными министерствам, а некоторые напрямую подчинены либо главе государства, либо главе Правительства. Например, Федеральная миграционная служба подведомственна Министерству внутренних дел, а Федеральная служба безопасности напрямую подчинена главе государства. Указом Президента РФ от 12 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями 2009 г.) даны понятия и закреплены основные функции федеральных органов исполнительной власти.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

Министерство на основании и во исполнение законодательства самостоятельно осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

В ведении министерства могут находиться федеральные службы и федеральные агентства, за которыми оно осуществляет контроль и координирует деятельность. В том числе, оно имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.

Министерством назначаются на должность и освобождаются от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств (находящихся в ведении министерства) заместителей руководителей служб и агентств, руководителей территориальных органов служб и агентств.

Министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции федеральные службы и агентства издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы, агентства. Такими актами являются приказы, инструкции, распоряжения.

Федеральная служба и федеральное агентство могут быть подведомственны Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Положения о таких органах утверждаются Президентом Российской Федерации.

Руководители федеральных служб, федеральных агентств, не находящихся в ведении Президента РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Заместители руководителей таких органов назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Систему органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 17 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», составляют:

1. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

2. Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

3. Иные органы исполнительной власти.

Системы органов исполнительной власти субъектов федерации неодинаковы. Имеются различия в количестве и организационно-правовых формах составляющих их органов. Однако, несмотря на различия форм (названий) органов, в субъектах Российской Федерации функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.

В большинстве республик в качестве главы республики выступает президент. В республиках статус президента определяется по-разному – это глава государства и высшее должностное лицо (Ингушетия, Башкортостан); глава государства и исполнительной власти (Бурятия, Северная Осетия – Алания); глава государства (Татарстан), глава государства, высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (Калмыкия).

В Карелии, Хакасии и Мордовии главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является Председатель Правительства. В Республике Коми установлен институт Главы Республики Коми.

В территориальных, а также в автономных субъектах РФ глава субъекта именуется, например, Главой администрации (Липецкая, Белгородская, Воронежская, Курская области), либо Губернатором (Самарская область), в городах федерального значения, Москве – Мэром, в Санкт–Петербурге – Губернатором.

Высшее должностное лицо субъекта РФ обладает следующим полномочиями:

1. Представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, в осуществлении внешнеполитических связей, при этом вправе подписывать соглашения и договоры от имени субъектов РФ;

2. Обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания или издания специального акта (указа, постановления), либо отклоняет закон, использует право «вето»;

3. Вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный орган власти субъекта ранее срока;

4. Вправе участвовать в работе законодательного органа власти субъекта с правом совещательного голоса;

5. Формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта и руководит его работой;

6. Осуществляет иные полномочия, такие, как, представление на утверждение законодательного органа проектов планов и программ социально-экономического развития субъекта, бюджет субъекта, отчеты об их исполнении, утверждение программы приватизации собственности субъекта, осуществление мер по обеспечению прав и законных интересов лиц находящихся на территории субъекта.

В рамках осуществления своих полномочий руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта издает указы и распоряжения (Президент), постановления и распоряжения (Губернатор, Глава администрации). Данные нормативные акты носят подзаконный характер и обязательны для исполнения на территории субъекта.

Высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет руководство исполнительным органом государственной власти, который сам же и формирует. Статус этого органа определен Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» достаточно неопределенно. Закон не предлагает ни порядка его формирования, ни названия, ни примерной структуры. Все эти вопросы должны определяться Конституцией (Уставом) и законами субъекта РФ «с учетом исторических, национальных и иных традиций Российской Федерации»6.

________________________

1. См.: Собрание законодательства РФ № 42. 1999. Ст. 5005.

Высший исполнительный орган государственной власти именуется либо Правительством (в республиках и некоторых других субъектах – Ленинградская, Свердловская, Ярославская области, г. Москва), либо администрацией (в краях, областях, автономных областях, автономных округах).

Исключением из этого является Дагестан, где исполнительную власть возглавляет Государственный совет. Главой Республики Дагестан является Председатель Государственного Совета – коллегиального органа, возглавляющего исполнительную власть в республике.

Образование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ происходит по-разному:

1. Высшее должностное лицо субъекта назначает с согласия представительного органа Председателя Правительства и по представлению последнего формирует состав Правительства (Республика Северная Осетия-Алания, Республика Башкортостан, Ярославская область);

2. Высшее должностное лицо субъекта представляет на утверждение представительному органу кандидатуру на должность Председателя Правительства, по согласованию с представительным органом формирует состав Правительства (Республика Татарстан).

3. Высшее должностное лицо субъекта, являясь по должности председателем правительства, назначает с согласия представительного органа членов правительства (Московская область).

4. Высшее должностное лицо субъекта, являясь по должности председателем правительства, формирует правительство самостоятельно (г. Москва).

В Калмыкии создание правительства Основным Законом вообще не предусматривается. Исполнительную власть в ней осуществляет Президент и назначаемые им министры7.

__________________________

2. См.: Конституция Республики Калмыкия 1994. //Ведомости Верховного Хурала (Парламента) Калмыкии 1994. Ст. 10..

В субъектах, где создание правительства не предусмотрено, администрация (края, области) рассматривается в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти. Так, в соответствии со ст. 37 Устава Иркутской области, администрация области является органом исполнительной власти, состоящим из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации области, а также структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти области в конкретных сферах управления8.

_________________________

3. См.: Князев С.Д. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте Российской Федерации. // Правоведение 1997. № 4, С. 33.

Но, несмотря на то, что глава администрации (губернатор) входит в структуру администрации, он является руководителем высшего исполнительного органа, которым и будет являться администрация вместе с структурными подразделениями.

Глава администрации (Губернатор) может формировать администрацию самостоятельно на основе принципа единоначалия. Администрация состоит из главы администрации, его заместителей и руководителей департаментов, являющихся органами исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции. Органы исполнительной власти образуются на основе схемы управления областью, утверждаемой законом области. Заместители главы администрации – руководитель органа, осуществляющего функции по управлению государственным имуществом области; руководитель органа, осуществляющего функции по социальной защите населения области; руководитель финансового органа области –назначаются главой администрации области по согласованию с областной Думой. Иные должностные лица, входящие в состав администрации области, назначаются главой администрации области самостоятельно, например, ч. 3-4. ст. 48 Устава Белгородской области.

К нормативным правовым актам администрации относятся постановления, положения, регламенты, правила, которые принимаются администрацией и подписываются главой администрации.

Высший исполнительный орган субъекта РФ подотчетен руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и несет перед ним ответственность.

Осуществляя исполнительную и распорядительную функции, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает следующими полномочиями: разработка и осуществление мер, направленных на комплексное социально-экономическое развитие субъекта; участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования здравоохранения; реализация мер по защите прав и свобод человека, охране собственности, общественного порядка борьбе с преступностью; разработка проекта бюджета, а также проекта социально-экономического развития и подготовка отчета об их исполнении; формирование иных органов исполнительной власти; управление и распоряжение собственностью субъекта и федеральной собственностью, переданной в собственность субъекту. Он вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ изданные им акты, а также вправе обратиться в суд; заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений о взаимной передаче осуществления части своих полномочий; он осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством субъекта.

Данные полномочия он реализует как самостоятельно, так и через органы исполнительной власти, находящиеся в его структуре.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что к исполнительным органам общей компетенции субъектов Федерации относятся:

• Президенты или Главы правительств республик, главы администраций, губернаторы других субъектов Федерации;

• Правительства республик и администрации других субъектов федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов правительств.

К исполнительным органам отраслевой и межотраслевой компетенции субъектов, входящих в состав Российской Федерации, относятся министерства, государственные комитеты, главные управления, департаменты и др. органы, ведающие вопросами, входящими в компетенцию органов исполнительной власти субъектов.

Понятие и виды административного статуса личности

Под правовым статусом всегда понимается установленная нормами права совокупность прав и обязанностей, принадлежащих лицу. Соответственно, если говорить об административно-правовом статусе личности, то он представляет собой совокупность прав и обязанностей конкретного человека в сфере осуществления государственного управления. В данном случае понятие «административно-правовой статус личности» объединяет все категории физических лиц, находящихся в Российской Федерации – граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев.

Содержанием административно-правового статуса личности (индивида) являются:

• комплекс прав и обязанностей, закрепленных в административных нормах;

• гарантии реализации этих прав и обязанностей.

Отношения в области осуществления государственного управления регулируются, в той или иной степени, различными отраслями права, поэтому административно-правовой статус личности определяется нормами не только административного, но и других отраслей права (например, конституционного, налогового и др.), в которых закрепляются права и обязанности в сфере государственного управления.

Административно-правовой статус личности производен от конституционно-правового статуса, т.к. права и обязанности личности, содержащихся в административно-правовых нормах, основываются на конституционных и часто конкретизируют последние.

Административно-правовой статус личности (индивида) определяется объемом и характером правосубъектности. Административная правосубъектность включает такие элементы, как правоспособность и дееспособность и деликтоспособность.

Административная правоспособность – это способность лица иметь (обладать) права и обязанности в сфере государственного управления. Традиционно в юридической литературе указывается на то, что она возникает с момента рождения и прекращается смертью. Такой подход вполне применим к гражданам России. У иностранцев и лиц без гражданства административная правоспособность возникает не с момента рождения, а с момента прибытия в Российскую Федерацию. Правоспособность в данном случае возникает в независимости от законности или незаконности въезда. Так, например, иностранные граждане и лица без гражданства, незаконно пребывающие в России, могут быть привлечены к административной ответственности в виде административного выдворения за пределы РФ. Объем и содержание административной правоспособности определяется законами и основанными на них актами управления, в которых содержатся соответствующие нормы административного права.

Правоспособность неотчуждаема и непередаваема. У отдельных категорий лиц ее объем может быть различен, это зависит от наличия или отсутствия гражданства РФ, состояние здоровья и прочих факторов. Например, инвалид освобождается от обязанности проходить срочную службу в Вооруженных Силах РФ, тем самым такая обязанность на него не возложена.

Административная дееспособность – это способность лица своими действиями осуществлять предоставленные права, выполнять установленные обязанности. Дееспособность связана с возрастными и психическими особенностями личности и зависит от них.

Полная дееспособность в соответствии со ст. 60 Конституции РФ наступает с 18-летнего возраста. В административном праве возможно и частичное возникновение дееспособности ранее. Так, с 14-летнего возраста у гражданина возникает обязанность иметь паспорт, с 16-летнего возраста лицу может быть предоставлено право управления транспортным средством – мотоциклом.

Дееспособность может быть ограничена полностью или частично только судом, в силу психической зависимости или психического расстройства. Такое признание осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

Административная деликтоспособность – это способность лица нести юридическую ответственность за свое поведение. В административном праве она наступает с 16 лет, и лицо может быть привлечено к административной ответственности.

В административно-правовых актах различается административный статус различных категорий физических лиц. Так, граждане РФ, по сравнению с «не гражданами», обладают большим объемом прав и обязанностей (например, только граждане обладают правом поступления на государственную гражданскую службу, только на граждан возложена обязанность проходить военную службу по призыву).

Все граждане России равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, убеждений, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

В то же время административно-правовой статус граждан РФ так же различен (например, должностное лицо обладает большим объемом прав, чем рядовой гражданин, поскольку последний не имеет властных полномочий).

Физические лица являются индивидуальными субъектами административного права в этой связи, следует отметить, что индивиды различаются между собой не только состоянием гражданства РФ, но и полом, возрастом, образование, стажем работы, состоянием здоровья, что также прямо влияет на объем прав и обязанностей.

Исходя из изложенного, административно-правовой статус личности можно классифицировать на:

1. Общий административно-правовой статус лица – гражданина Российской Федерации;

2. Специальный административно-правовой статус, который отражает особенности правового положения отдельных категорий физических лиц – иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев, несовершеннолетних, государственных служащих и т.п.;

3. Индивидуальный административно-правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей конкретной личности (индивида) с учетом ее индивидуальных особенностей – пол, возраст, образование и т.п.

Административно-правовой статус граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства

Граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства реализуя свои права, свободы и возложенные на них обязанности в сфере управления вступают в административно-правовые отношения с государственными органами и их подразделениями и должностными лицами, а также с иными субъектами административного права.

Административно-правовые отношения указанных лиц с другими субъектами административного права могут возникать по поводу:

• реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

• выполнения возложенных обязанностей в сфере управления;

• защиты прав, свобод и законных интересов;

• совершения правонарушений.

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» дает определение указанным субъектам следующим образом:

Гражданин Российской Федерации – это лицо, имеющее устойчивую правовую связь с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей;

Иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства;

Лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства (Ст. 3)9.

___________________

1. См.: Федеральный закон от 31 мая 2002г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 3 июня 2002 г. № 22 ст. 2031.

Права граждан делятся по степени возможности их реализации на абсолютные и относительные.

Абсолютными считаются такие права, реализация которых зависит лишь от волеизъявления гражданина. К ним, например, относится право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. При этом гражданину достаточно обратиться в орган власти или к должностному лицу, которые обязаны принять и рассмотреть обращение.

Относительными являются такие права, реализация которых зависит не только от волеизъявления граждан, но также от наличия фактических возможностей для их осуществления в данном месте и в данное время. К ним, например, относится право граждан иметь огнестрельное охотничье оружие, реализация которого зависит от результатов специальной проверки по учетам МВД, психического состояния, наличие охотничьего билета, специально оборудованного места хранения оружия.

Права и обязанности граждан в сфере государственного управления можно подразделить на общие и специальные.

Общие права и обязанности граждан распространяются на все отрасли и сферы управления. К общим правам граждан, например, относятся: право на участие в государственном управлении и право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан и пр.

Общими обязанностями граждан являются соблюдение законов, подзаконных актов, служебной дисциплины, своевременная уплата установленных законом налогов и сборов, защита Отечества.

Специальные права и обязанности – это права и обязанности граждан в той или иной сфере или отрасли или группе отраслей управления. Например, в сфере экономики каждый гражданин имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В социально-культурной сфере, например, каждому лицу гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Каждое лицо имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

К специальным обязанностям относятся обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, соблюдать правила санитарии и гигиены, получить основное общее образование и т.п. Как общие, так и специальные права и обязанности граждан в сфере государственного управления производны от основных прав, свобод и обязанностей граждан, закрепленных в Конституции.

Следует отметить, что государство возлагает на граждан только выполнимые обязанности. Эти обязанности носят социальный характер, их исполнение отвечает интересам общества, способствует решению задач государством. Способы исполнения обязанностей различны. Они зависят от конкретного их содержания. Одни исполняются посредством активных действий, другие – воздержанием от действий, запрещенных нормами права.

Анализ законодательства позволяет выделить следующие основные права граждан в сфере управления:

1. Право участвовать в управлении делами государства лично иди через своих представителей. Граждане имеют равный доступ к государственной службе;

2. Право на объединение;

3. Право проводит собрания, митинги, демонстрации шествия и пикетирования;

4 Право направлять в органы государственной власти и местного самоуправления индивидуальные и коллективные жалобы;

5. Право на свободу и личную неприкосновенность;

6. Право на неприкосновенность жилища;

7. Право на передвижение и выбор места пребывания и жительства;

8. Право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, и др.

Конституция РФ устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и выполняют обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Нахождение иностранных лиц и лиц без гражданства на территории Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»10, Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»11, Федеральным законом от 18 июня 2006 г. №109­ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»4, Положением о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан – пассажиров круизных судов (утв. постановлением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 532)5, Положением о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание6, Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядке их регистрации и учета»7 и др. актами.

___________________________

2. См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 29 июля 2002 г. № 30 ст. 3032.

3. См.: Федеральный закон от 15 августа 1996г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ от 19 августа 1996 г. № 34, ст. 4029.

4. Собрание законодательства РФ от 24 июля 2006 г. № 30 Ст. 3285.

5. См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 532 “Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан – пассажиров круизных судов” // Собрание законодательства РФ от 1 сентября 2003 г. № 35 ст. 3448.

6. См.: Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002г. № 789 // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. № 45 ст. 4516.

7. См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 793”О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядке их регистрации и учета” // Собрание законодательства РФ от 12 января 2004 г. № 2 ст. 120.

Анализ данных нормативных актов позволяет прийти к выводу о том, что объем административной правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства меньше, чем объем правосубъектности граждан России. Эти отличия выражаются в следующем:

1. Иностранные лица (иностранцы) могут проживать в Российской Федерации при наличии на то разрешения компетентных органов. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток (например, для граждан СНГ в отношении которых действует безвизовый режим).

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи, с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. Так, в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе увеличить до ста восьмидесяти суток или сократить установленный срок временного пребывания иностранного гражданина как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации – в отношении отдельных категорий временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан. Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года.

Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты, разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР, или родившемуся на территории Российской Федерации;

2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;

3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;

5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;

6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы;

7) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

В случае, если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание, он вправе повторно подать в том же порядке заявление о выдаче разрешения на временное проживание не ранее, чем через один год со дня отклонения предыдущего заявления. В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в Управление Федеральной имиграционную службу по субъекту, не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Порядок выдачи вида на жительство в настоящее время регламентируется Положением о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство12.

__________________________

7. См.: Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 794 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство» // Собрании законодательства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. № 45 ст. 4520.

2. Иностранные лица (иностранцы) обязаны в установленном порядке зарегистрироваться на территории России и выехать из Российской Федерации по истечении определенного им срока пребывания. Иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию. Регистрация детей, не достигших возраста восемнадцати лет, производится одновременно с регистрацией родителей (родителя).

Международными договорами могут устанавливаться иные требования по регистрации, так, например, граждане Украины на основе взаимности освобождаются от регистрации в компетентных органах по месту их пребывания на территории России, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента въезда на территорию государства при наличии у них миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля, проставленной при въезде на территорию России8.

_________________________

8. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины (Москва, 16 января 1997 г.) (с изм. и доп. от 30 октября 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 февраля 2005г., № 7, ст. 497.

Регистрация иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию, производится путем направления уведомления в территориальный орган ФМС, ведающего вопросами внутренних дел по месту его пребывания.

В случае перемены места пребывания в Российской Федерации, иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания.

Временно проживающие и постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту своего жительства.

Регистрации не подлежат:

1) главы иностранных государств, главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных организаций, въехавшие в Российскую Федерацию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц;

2) иностранные граждане, въехавшие в Российскую Федерацию на срок не более трех дней;

3) иностранные граждане – моряки, являющиеся членами прибывших в Российскую Федерацию с официальным или неофициальным визитом, либо с деловым заходом экипажей военных кораблей, и члены экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств;

4) иностранные граждане – моряки, являющиеся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории порта Российской Федерации;

5) члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.

В целях учета иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Федерации, создается центральный банк данных. Порядок создания и ведения центрального банка данных и порядок использования информации центрального банка данных устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Центральный банк данных представляет собой специализированную межведомственную автоматизированную информационную подсистему, содержащую информацию об иностранных гражданах и лицах без гражданства, въезжающих в Российскую Федерацию, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации и выезжающих из Российской Федерации (далее – иностранные граждане), предназначенную для совместного ведения и использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и являющуюся составной частью федеральной межведомственной информационной системы обеспечения контроля миграционной ситуации в Российской Федерации9.

_____________________

9. См.: Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации (Утв. постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186)// Собрание законодательства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. № 15 ст. 1348.

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранец обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия визы или срока, установленного настоящим Федеральным законом, если на момент истечения указанных сроков им не получено разрешение на продление срока пребывания либо разрешение на временное проживание.

3. Иностранные лица (иностранцы) не могут занимать отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству России. Так, иностранцы не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также участвовать в общероссийском или региональном референдуме. Вместе с тем иностранцы, постоянно проживающие в Российской Федерации, на основании международного договора могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Иностранный гражданин либо лицо без гражданства не имеет права:

1) находиться на государственной (гражданской и правоохранительной) и муниципальной службе;

2) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации10;

3) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

4) быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

5) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации;

6) заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом11.

___________________________

10. Условия, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, утвержденные приказом Госкомрыболовства РФ от 29 июля 2002 г. № 299 и приказом Министерства транспорта РФ от 25 января 2001 г. № 14.

11. См. «Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне», утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003.

2. Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации.

4. На иностранных лиц (иностранцев) не распространяется российское законодательство о воинской обязанности. Так, иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Вместе с тем, иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

5. Иностранные лица (иностранцы) ограничиваются в праве свободно передвигаться по территории России и избирать место жительства. Ограничения в передвижении и выборе места жительства допускаются, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности. Существуют местности, закрытые для посещения иностранными гражданами, и въезжать на территорию таких местностей можно только по разрешению. К ним относятся:

1. Территории закрытых административно-территориальных образований;

2. Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан;

3. Территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение;

4. Территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания;

5. Территории закрытых военных городков;

6. Территории и объекты, в пределах которых введен правовой режим контртеррористической операции.

7. Зоны экологического бедствия.

8. Пограничная зона.

9. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

10. Объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

11. Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение12.

___________________

12. См.: Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение (утв. постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754) (с изменениями от 14 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 октября 2002 г. № 41 ст. 3995.

6. Иностранные лица (иностранцы) обязаны соблюдать правила пребывания иностранных граждан в России и правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации. За нарушение этих правил иностранными гражданами и лицами без гражданства им может быть сокращен установленный срок пребывания, а также они могут быть подвергнуты административному выдворению за пределы РФ в качестве меры административного наказания если:

• их действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;

• это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан России и других лиц;

• они грубо нарушили законодательство о правовом положении иностранных граждан в России, таможенное, валютное или иное российское законодательство.

Российская Федерация в целом не должна препятствовать выезду иностранного гражданина, вместе с тем, его выезд из РФ может быть ограничен в следующих случаях:

1) если он задержан по подозрению в совершении преступления или привлечен в качестве обвиняемого – до вынесения решения по делу или вступления в силу приговора суда;

2) если он осужден за совершение преступления на территории РФ – до освобождения;

3) если уклоняется от исполнения обязательств, предусмотренных законодательством РФ – до выполнения обязательств;

Особое правовое положение присуще главам и сотрудникам дипломатических представительств и консульских учреждений, а также другим лицам, которые являются официальными представителями иностранных государств. Эти иностранные граждане в соответствии с законодательством России и международными договорами России с соответствующим иностранным государством пользуются привилегиями и обладают дипломатическим иммунитетом, в силу чего они не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации.

Административно правовой статус беженцев, вынужденных переселенцев, иностранных рабочих

В соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах», беженцем признаётся лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Решение о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем принимается Федеральной миграционной службой при Министерстве внутренних дел по итогам рассмотрения соответствующего ходатайства.

Лицу, признанному беженцем органами федеральной миграционной службы, выдается удостоверение установленной формы. Лицо признается беженцем на срок до трех лет. Срок признания беженцем может продлеваться органами федеральной миграционной службы на каждый последующий год.

Беженцы проживают в центрах временного размещения, а затем расселяются в определяемое федеральной миграционной службой место жительства, где им предоставляется жилое помещение из специального жилищного фонда, которым можно пользоваться только в период действия статуса беженца. На семью выделяется лишь одно жилое помещение. Беженец может выбрать себе место жительства и самостоятельно, по согласованию с федеральной миграционной службой, например, там, где проживают его родственники.

Лица, получившие статус беженца, могут работать по найму, заниматься предпринимательской деятельностью, иметь и приобретать собственность на условиях, предусмотренных в РФ для иностранцев, и др. Прибыв к месту постоянного проживания по направлению территориального органа федеральной миграционной службы, беженец получает от местных властей помощь в трудоустройстве, а если работы нет – регистрацию в качестве безработного с правом получения пособия.

Лица, получившие статус беженца, имеют право на получение социальной помощи со стороны государства. Им предоставляются следующие виды государственных пособий: пособие по беременности и родам; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; ежемесячное пособие на ребенка. При Правительстве РФ учрежден Фонд помощи беженцам. Все расходы возмещаются из федерального бюджета РФ и указанного Фонда.

Беженец имеет право в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» ходатайствовать о предоставлении ему гражданства РФ, прожив год на территории России.

В соответствии с Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (в ред. 2004 г.), вынужденный переселенец – это гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его насилия или преследования (реальной опасности подвергнуться преследованию) по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям.

В связи с подобными обстоятельствами, вынужденным переселенцем признается:

1) гражданин России, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ;

2) гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.

3) Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или апатрид, постоянно проживающие на законных основаниях на территории России и изменившие место жительства в пределах территории РФ по обстоятельствам, перечисленным выше.

Не признаются вынужденными переселенцами лица:

1) совершившее тяжкое преступление;

2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение 12-ти месяцев со дня выбытия с места жительства;

3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Лицу, признанному вынужденным переселенцем, органами федеральной миграционной службы выдается удостоверение установленной формы. Лицо признается вынужденным переселенцем на срок до пяти лет.

Срок признания вынужденным переселенцем может продлеваться органами федеральной миграционной службы на каждый последующий год. Гражданин, получивший такой статус, вправе самостоятельно выбрать себе место жительства на территории РФ, или получить для этого перечень населенных пунктов, предлагаемых ФМС. При этом он может проживать в специальном центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного размещения таких лиц. Проезд к новому месту жительства для малообеспеченных или многодетных семей компенсируется государством. Вынужденные переселенцы получают помощь в трудоустройстве, при вступлении в жилищный кооператив, им предоставляются земельные участки, безвозмездные субсидии для строительства (приобретения) жилья и т.д.

Иностранные рабочие. Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

В настоящее время Постановлением Правительства РФ утвержден перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу, к ним относятся: объекты и организации Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований; структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций; организации, в состав которых входят радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационно-опасных материалов и изделий13.

В качестве работодателя или заказчика работ (услуг) может выступать физическое или юридическое лицо, а так же иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников14.

_______________________

1. См.: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 октября 2002 г. № 41 ст. 3996.

2. См.: ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изменениями от 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 2 ноября 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июля 2002 г. № 30 ст. 3032.

Выдача разрешений на привлечение иностранной рабочей силы и контроль за их использованием осуществляются Федеральной миграционной службой МВД России.

Разрешениями устанавливаются квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями.

В соответствии с Положением о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы для получения разрешения работодатель представляет в Федеральную миграционную службу России:

• заявление;

• предложение (заключение) соответствующих органов исполнительной власти субъектов с обоснованием целесообразности привлечения и использования работодателем иностранной рабочей силы;

• проект трудового договора или другие документы, подтверждающие предварительную договоренность с иностранными гражданами или зарубежными партнерами о намерении и об условиях привлечения иностранных работников.

Предприятия, учреждения и организации, подведомственные Министерству обороны Российской Федерации, для получения разрешения представляют также согласие Министерства обороны Российской Федерации на привлечение иностранных работников.

Решение о выдаче разрешений принимается Федеральной миграционной службой России в течение 30 дней со дня подачи работодателем документов. В случае если для принятия решения о выдаче разрешения требуется проведение экспертизы, решение принимается в 15-дневный срок после получения экспертного заключения, но не позднее 45 дней со дня подачи указанных документов.

Мотивированный отказ в выдаче разрешения направляется работодателю в письменном виде в течение 5 дней после принятия решения об отказе в выдаче разрешения.

Разрешения выдаются, как правило, на срок до одного года. По мотивированной просьбе работодателя действие разрешения после окончания его срока может быть продлено, но не более чем на один год. При продлении срока действия разрешения с работодателя взимается плата в размере, предусмотренном за выдачу разрешения.

Разрешение не подлежит передаче другим работодателям. Привлекаемые на основе разрешения иностранные работники не могут быть переведены на работу к другому работодателю.

Работодатели, получившие разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, обязаны в месячный срок направить в Федеральную миграционную службу России сведения о заключении на основании разрешения трудовых договоров с иностранными работниками.

В случае нарушения работодателем указанных в разрешении условий, а также законодательства Российской Федерации, в результате чего ущемляются права иностранных работников, Федеральная миграционная служба России может приостановить действие разрешения до устранения допущенных нарушений или дать указание об их устранении в определенный срок.

При не устранении нарушений в установленный срок разрешение может быть аннулировано по решению Федеральной миграционной службы России. Работодатель может быть без предупреждения лишен права пользования разрешением за действие или бездействие, в результате которого возникает угроза гибели людей или нанесения ущерба их здоровью.

В случае прекращения работодателем своей хозяйственной деятельности или осуществления мероприятий по сокращению численности или штата работников выданное разрешение теряет силу независимо от окончания срока, на который оно выдано.

Иностранному гражданину, въехавшему в Российскую Федерацию по приглашению работодателя, территориальными органами Федеральной миграционной службы России по представленному работодателем ходатайству на основании полученного работодателем разрешения, выдается подтверждения на право трудовой деятельности.

Привлечение иностранных граждан из числа высококвалифицированных специалистов на основе подтверждения на право трудовой деятельности осуществляется без оформления разрешения в случаях найма работодателями для работы на предприятиях с иностранными инвестициями, действующих на территории Российской Федерации, иностранных граждан на должности руководителей предприятий, их заместителей, руководителей подразделений (в том числе обособленных) этих предприятий15.

____________________

3. См.: Положением о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы (Утв. Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146) //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. № 51 ст. 4933.

Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Данный порядок не распространяется на иностранных граждан:

1) постоянно проживающих в Российской Федерации;

2) временно проживающих в Российской Федерации, если трудовая деятельность осуществляется в пределах субъекта, на территории которого ему разрешено временное проживание.;

3) являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

4) являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;

5) являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

6) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;

7) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;

8) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

Решением Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996г. № 4 установлено, что действующий на основе национального законодательства порядок регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в отношении граждан Республики Беларусь в Российской Федерации не применяется

Административно-правовая охрана прав и свобод граждан в сфере государственного управления

В нашей стране существует система экономических, политических, организационных и юридических гарантий прав и свобод граждан.

Экономические гарантии – это материальные условия для фактической реализации прав и свобод граждан. Они базируются на экономической системе России, основу которой составляют частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

К политическим гарантиям относятся:

• принадлежность государственной власти народу;

• соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина государством;

• широкие возможности для участия граждан в управлении делами государства и общества.

Организационные гарантии состоят в том, что в своей деятельности государство должно исходить из единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Организационные гарантии заключаются также в деятельности государственных органов, прежде всего правоохранительных, по практическому претворению в жизнь прав и свобод граждан и возложенных на них обязанностей.

Юридические гарантии – это система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации прав и свобод граждан, а также средства их охраны и защиты.

Гражданам предоставляется возможность защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе осуществлять право на самооборону. Ведущее место в этой системе принадлежит конституционным нормам, которые устанавливают, например, гарантии прав и законных интересов граждан путем предоставления им права:

• обжаловать решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц;

• на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество;

• на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов и их должностных лиц.

Наряду с наличием административно-правовых норм, содержащих гарантии против любых нарушений прав и свобод граждан, важная роль в их охране административно-правовыми средствами принадлежит органам исполнительной власти и их должностным лицам. Милиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, их собственность, обеспечивать личную безопасность от преступных и иных противоправных посягательств.

Вместе с тем, законодательством предусматриваются специальные гарантии охраны прав и свобод граждан в государственном управлении. К ним относятся право и обязанность вышестоящих органов исполнительной власти осуществлять контроль за работой нижестоящих органов, в частности, за правоприменением, связанным с реализацией гражданами своих прав и свобод, а также деятельность контрольно-надзорных органов (государственных инспекций, служб и др.). Важная роль в защите прав и свобод граждан принадлежит правоохранительным органам: суду, прокуратуре, органам внутренних дел.

Деятельность прокуратуры направлена на укрепление законности и правопорядка и имеет задачей охрану от всяких посягательств социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией, федеральными и иными законами. В порядке надзора за законностью актов установления прокуроры опротестовывают незаконные акты, добиваются отмены актов, которые нарушают права и свободы.

Общее понятие организаций как субъектов административного права

К числу субъектов административного права относятся организации, осуществляющие, соответственно, хозяйственные, управленческие, социально-культурные и иные функции, обеспечивающие материальные и духовные потребности людей, общества и государства. Как субъекты административного права, организации различаются по своему административно-правовому статусу. Такие различия обусловлены преследуемыми целями, принадлежностью к государственной, муниципальной или частной собственности, пространственными масштабами деятельности и др.

В зависимости от преследуемых целей организации подразделяются на коммерческие, которые согласно Гражданскому кодексу РФ в качестве основной цели своей деятельности преследуют извлечение прибыли, и, некоммерческие – не имеющие цели извлечения прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками (ст. 50).

Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных предприятий, некоммерческие – в форме потребительских кооперативов, объединений граждан, в том числе религиозных, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Коммерческие организации могут создаваться на основе договоров ассоциации и союзы в целях координации своей деятельности.

Среди организаций особое место занимают предприятия и учреждения, которые являются разновидностями организаций. Предприятие – самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, для выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

В зависимости от формы собственности предприятия могут быть государственными (находящимися в федеральной собственности и собственности субъектов); муниципальными (находящимися в собственности муниципальных образований) и частными, находящимися в собственности общественных объединений, иностранных государств, юридических и физических лиц, а также образованными на базе смешанных форм собственности.

Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия в лице органа по управлению имуществом. Негосударственные предприятия действуют на основании устава, учредительного договора либо только устава (Например Общество с ограниченной ответственностью). В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида.

Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов.

Государственные и муниципальные предприятия образуются в форме унитарных предприятий, частные предприятия образуются в форме хозяйственных товариществ и обществ (полное товарищество, общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество, закрытое акционерное общество), производственных кооперативов и др.

По отраслевой специализации предприятия подразделяются на промышленные (заводы, фабрики, шахты, комбинаты); сельскохозяйственные (кооперативы, объединения, фермерские хозяйства и др.); строительные (строительно-монтажные управления, строительные кооперативы и др.); транспортные (железнодорожные станции, вагоноремонтные заводы, депо, пароходства, аэропорты и др.); предприятия связи (телеграфы, почтамты, узлы связи и др.); торговли (универмаги, специализированные магазины, торговые базы и др.); жилищно-коммунальные (ремонтно-эксплуатационные управления, предприятия по благоустройству, энергосети, газоснабжения и др.).

Государственные предприятия по значению подразделяются на общефедеральные (в том числе казенные и унитарные) и предприятия субъектов федерации. Муниципальные предприятия, находящиеся в ведении местных органов самоуправления, имеют районное, городское, поселковое значение (местное значение).

Учреждение – это разновидность некоммерческих организаций, образованное с целью выполнения социально-культурных или административно-политических (управленческие) функций, создания ценностей социального характера.

К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, в случаях предусмотренных законодательством относятся аппараты представительных органов, органы исполнительной власти министерства, комитеты, управления, отделы и т.п., аппараты судебных органов, прокуратуры и др.

Учреждениями, осуществляющими социально-культурные и иные функции, не связанные с материальным производством, являются: образовательные учреждения (школы и иные образовательные учреждения), научные учреждения (академии наук, научно-исследовательские институты и др.), учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки и др.), учреждения здравоохранения (больницы, поликлиники и др.), учреждения социальной защиты (интернаты для престарелых, школы-интернаты и др.).

Учреждения, так же как и предприятия, подразделяются на виды по разным основаниям: по форме собственности (государственные, муниципальные и частные), по масштабу своей деятельности (общефедеральные, субъектов федерации, местные (муниципальные); по сферам деятельности (образования науки, социальной защиты и т.п.).

Таким образом, различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.

К иным некоммерческим организациям относятся объединения граждан (общественные объединения), потребительские кооперативы, фонды, ассоциации (союзы).

Административная правосубъектность организаций (предприятий, учреждений, и иных некоммерческих организаций) различается по их видам, формам собственности целям деятельности и др.

Правовое положение предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций определяется Гражданским кодексом Российской Федерации, законами и иными нормативными актами (положениями, уставами и т.п.). Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации являются субъектами административного права. Они вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти и иными субъектами административного права в связи с осуществлением ими своих функций.

Нормы права, определяющие административно-правовой статус предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций независимо от форм собственности, устанавливают:

• общий порядок их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти;

• государственную регистрацию предприятий, учреждений и иных некоммерческих организацией;

• порядок производства регистрации и основания отказа регистрации;

• общеобязательный порядок ведения и представления бухгалтерской и статистической отчетности государственным органам, необходимый для налогообложения и ведения общегосударственной экономической информации.

Органы исполнительной власти осуществляют контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями и иными некоммерческими организациями российского законодательства. Они наделены правом применять к нарушителям меры административного принуждения, предусмотренные законодательством.

Административно-правовой статус государственных и муниципальных предприятий и учреждений

Административно-правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений регулируется Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 08.12.2003), Законом РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании», ФЗ от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ред. от 31.12.2005), ФЗ от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ред. от 22.08.2004), «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) (ред. от 31.12.2005), ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25.07.2006) и др.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления.

Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).

Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс.

В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения – федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;

унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления – федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.

Унитарное предприятие должно иметь круглую печать, содержащую его полное фирменное наименование на русском языке и указание на место нахождения унитарного предприятия. Печать унитарного предприятия может содержать также его фирменное наименование на языках народов Российской Федерации и (или) иностранном языке.

Унитарное предприятие вправе иметь штампы и бланки со своим фирменным наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации.

Создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, не допускается.

К ведению собственника унитарного предприятия любого вида относится: создание предприятия; определение цели, предмета, вида его деятельности; утверждение показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности; утверждение устава; назначение на должность и освобождение от должности руководителя и главного бухгалтера предприятия; контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества; другие права и обязанности, определенные законодательством РФ.

Государственное или муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (далее государственное и муниципальное унитарное предприятие) может быть создано в случае:

• необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

• необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

• необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

• необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

• необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченной в обороте.

Такие предприятия, обладают достаточным объемом самостоятельности в деятельности. Они самостоятельно планируют свою работу и перспективы развития, заключают хозяйственные договоры, распоряжаются движимым имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Свою продукцию, работы и услуги предприятие реализует по ценам и тарифам, устанавливаемым самостоятельно, а в случаях, предусмотренных законодательством – по государственным ценам. Они несут ответственность за соблюдение кредитных договоров и расчетной дисциплины.

Вместе с тем, государственные и муниципальные унитарные предприятия не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.

Распоряжение имуществом возможно только в пределах, не лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным унитарными предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

Государственное или муниципальное унитарное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Уставом государственного или муниципального унитарного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определено, что государственное и муниципальное предприятие, основанное на праве оперативного управления (далее казенное предприятие), может быть создано в случае:

• если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования;

• необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности государства, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

• необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государственным ценам в целях решения социальных задач;

• необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

• необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

• необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Решение о создании федерального казенного предприятия принимается Правительством РФ, казенного предприятия субъекта РФ – органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципального казенного предприятия – органами местного самоуправления. Органы, принимающие решение о создании, действуют от имени собственника соответствующего уровня.

Собственник казенного предприятия вправе изымать у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать схему доходов и расходов предприятия.

Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.

Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа.

Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Оно вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что степень хозяйственной и оперативной самостоятельности у казенных предприятий меньше, чем у предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций. Учреждения, как говорилось выше, могут осуществлять управленческие, образовательные, научные, медицинские, культурные и прочие функции.

Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в Федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре», «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Органы государственной власти и местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, осуществляют их финансирование, устанавливают размеры тарифов на услуги, предоставляемые учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами, а также иные полномочия в соответствии с законодательством.

Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти. На сегодняшний день государственные и муниципальные учреждения могут реорганизовываться, либо создаваться в форме автономного учреждения.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах деятельности. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью и осуществляет финансирование деятельности по его выполнению. Иные уставные виды деятельности автономных учреждений финансируются за счет учреждения16.

__________________________

1. См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства РФ от 6 ноября 2006 г. № 45 ст. 4626.

Новой организационно-правовой формой существования государственных организаций в настоящее время является Государственная корпорация. Корпорация является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме "Государственная корпорация".

На сегодняшний день созданы следующие государственные корпорации: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта «ГК Олимпстрой», Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и др.

Статус, цели создания и деятельности, функции и полномочия Корпорации определяются одноименными Федеральными законами и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Особенностью административно-правового статуса Государственных корпораций является то, что им, во-первых, передаются полномочия по осуществлению государственного управления в установленной сфере деятельности, например, использованием атомной энергии. Во-вторых корпорация управляет государственным имуществам, переданным ей указом Президента. В-третьих, она может являться собственником акций акционерных обществ и управлять ими. В-четвертых, корпорации передаются профильные по роду деятельности государственные предприятия и учреждения, которыми она управляет от имени собственника и пр.2

__________________________

2. Подробнее об этом см.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // Собрание законодательства РФ от 3 декабря 2007 г. № 49 ст. 6078; Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» // Собрание законодательства РФ от 26 ноября 2007 г. № 48 (часть II) ст. 5814; Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ от 5 ноября 2007 г. № 45 ст. 5415; Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // Собрание законодательства РФ от 28 мая 2007 г. № 22 ст. 2562.

Следует отметить, что в соответствии законами, регулирующими статус Государственных корпораций, их нельзя считать ни органами государственной власти, ни государственными предприятиями или учреждениями. На них не распространяется действие пунктов 3, 5, 7, 10 и 14 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующих порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций, а так же Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Таким образом, Государственная корпорация фактически является особой организационно-правовой формой государственной некоммерческой организации, которая создается в целях решения государственных задач и в связи с этим может наделяться федеральными законами отдельными государственными полномочиями.

Следует отметить, что в настоящее время деятельность в форме государственных корпораций подвергается критики.

Административно-правовое положение негосударственных организаций

Административно-правовой статус негосударственных организаций регулируется следующими Федеральными законами: «Об акционерных обществах», «О производственных кооперативах», «О некоммерческих организациях», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О свободе совести и о религиозных объединениях» и др.

Негосударственные (частные) предприятия могут существовать в следующих основных формах: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, производственный кооператив и др.

Акционерным обществом признается коммерческая организация открытого или закрытого типа, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества – иным имуществом17.

__________________________

1. См.: Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 г. (в ред. от 27.07.2006) № 155-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.01.1996, № 1, ст. 1.

Обществом с ограниченной ответственностью признается учрежденное одним или несколькими лицами хозяйственное общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров; участники общества не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Участники общества, внесшие вклады в уставный капитал общества не полностью, несут солидарную ответственность по его обязательствам в пределах стоимости неоплаченной части вклада каждого из участников общества18.

__________________________

2. См.: ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 08.02.1998 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 16 февраля 1998, № 7, ст. 785,

Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом.

Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым или иным участием, размером паевого взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива.

Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива19.

__________________________

3. См.: ФЗ «О производственных кооперативах» от 08.05.1996 № 41-ФЗ //Собрание законодательства РФ от 13 мая 1996, № 20, ст. 2321.

Негосударственные учреждения создаются для выполнения социальных функций. В настоящее время действуют негосударственные образовательные учреждения, негосударственные учреждения культуры, негосударственные научные учреждения, которые не являются коммерческими. Для осуществления своей деятельности такие учреждения должны быть аккредитованы государством, а в случаях, предусмотренных законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности – иметь лицензию.

Иными негосударственными организациями являются:

объединения граждан – добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, что способствует реализации прав и законных интересов граждан;

потребительский кооператив – добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов;

фонд – не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридически лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК РФ);

ассоциации (союзы) – добровольные объединения учреждений и иных некоммерческих организаций. Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности ее членов с включением слова «ассоциация» или «союз».

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что особенностью административно-правового статуса негосударственных (частных) предприятий, является то, что влияние на них со стороны государства ограничено, так как оно не управляет ими.

Управление негосударственными предприятиями, учреждениями и иными некоммерческими организациями осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями.

Порядок образования и ликвидации негосударственных предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций регламентируется законодательством. Они могут быть созданы по решению собственника или уполномоченного органа.

Учредительным документом является устав (положение) предприятия, учреждения, организации, который утверждается его учредителями (участниками).

Негосударственные предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации подлежат государственной регистрации и считаются созданными с момента государственной регистрации, за исключением случаев, когда объединение граждан может существовать без приобретения статуса юридического лица. Данные регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц.

Нарушение установленного законом порядка образования или несоответствие учредительных документов закону влечет отказ в государственной регистрации. Уклонение компетентного органа от производства регистрации могут быть обжалованы в суд. Их ликвидация производится по решению учредителей (участников) или органа, уполномоченного их создавать, либо по решению суда, в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов. Негосударственные предприятия, учреждения могут быть ликвидированы в случае признания их банкротами.

Гарантиями самостоятельности негосударственных предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций являются: запрет на вмешательство органов государства в их деятельность за исключением случаев, предусмотренных законом; право на защиту самостоятельности в административном и судебном порядке.

Неправомерные действия или незаконные акты государственных органов, в том числе и органов исполнительной власти, могут быть обжалованы в прокуратуру, суд или арбитражный суд. Вместе с тем предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации являются субъектами юридической ответственности, в том числе административной. В частности, они несут административную ответственность за нарушение налогового законодательства, за несоблюдение правил и сроков представления статистической отчетности и другие административные правонарушения.

В целом, для взаимоотношений органов исполнительной власти с предприятиями и учреждениями всех видов собственности характерно то, что законодательством установлены: государственная регистрация предприятий как юридических лиц и аккредитация соответствующих учреждений; получение предприятиями и учреждениями разрешений (лицензий) на определенные виды деятельности; запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий (учреждений); обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности; представление государственным органам соответствующей информации; обязанность соблюдать законодательство и др.

Органы исполнительной власти обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов предприятий, учреждений и выполнению ими своих обязанностей. Вместе с тем, государственные органы осуществляют контроль за соблюдением предприятиями и учреждениями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры воздействия, установленные законодательством за экологические правонарушения, нарушения в области строительства, по вопросам рекламы и др.

Понятие и административно-правовой статус объединений граждан. Религиозные объединения

Право граждан на объединение закреплено в ст. 30 Конституции РФ, Федеральных законах «Об общественных объединениях»20, «О политических партиях»21, «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»22, «О свободе совести и о религиозных объединениях»23, «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»24и др.

__________________________

1. См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрании законодательства Российской Федерации от 3 июля 1995 г. № 27 ст. 2503.

2. См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г. № 29 ст. 2950.

3. См.: Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений» // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 июля 1995 г. № 27 ст. 2503.

4. См.: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» // Собрании законодательства Российской Федерации от 29 сентября 1997 г. № 39 ст. 4465.

5. См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 января 1996 г. № 3 ст. 148.

Объединения граждан создаются в целях реализации и защиты гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод; активизации самодеятельности граждан, их участия в управлении государственными и общественными делами; удовлетворения профессиональных и любительских интересов; развития научного, технического и художественного творчества; охраны здоровья населения, участия в благотворительной деятельности; проведения культурно-оздоровительной и спортивной работы; охраны природы, памятников истории и культуры; патриотического и гуманистического воспитания; расширения международных связей; осуществления иной деятельности, не запрещенной законом.

В соответствии с Конституцией РФ, не допускается создание и деятельность общественных объединений, имеющих целью или методом действий свержение, насильственное изменение основ конституционного строя и нарушения целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной, или религиозной розни, совершение иных уголовно наказуемых деяний. Преследуется законом деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан.

Ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут устанавливаться только федеральным законом.

Общественные объединения обладают следующими характерными чертами:

• образуются гражданами на добровольной основе;

• не обладают государственно-властными полномочиями;

• не являются субъектами правотворчества;

• действуют от своего имени;

• являются некоммерческими организациями.

Можно выделить следующие виды общественных объединений:

• политические партии;

• массовые движения;

• профессиональные союзы;

• женские, молодежные, ветеранские организации;

• организации инвалидов;

• научно-технические и иные добровольные общества;

• творческие союзы;

• землячества;

• ассоциации.

Объединения граждан подразделяются по территориальной и отраслевой сферам деятельности.

В Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

По сфере деятельности общественные объединения разделяются на объединения, действующие независимо от отрасли или сферы управления (политические партии), и объединения, действующие в отдельных отраслях и сферах управления (например, научные, культурно-просветительные и др.).

Организационно правовыми формами общественных объединений являются:

Общественная организация – основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица – общественные объединения, если иное не установлено Федеральным законом «Об общественных объединениях» и законами об отдельных видах общественных объединений.

Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.

Общественное движение – состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.

Общественный фонд – не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах.

Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками, либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании.

Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация иных видов фондов (частных, корпоративных, государственных, общественно-государственных и других) могут регулироваться соответствующим законом о фондах.

Общественное учреждение – не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями).

В соответствии с учредительными документами, в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями).

Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций.

В случае государственной регистрации в качестве юридического лица руководящие органы данных объединений граждан приобретают права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом и Гражданским кодексом РФ25.

___________________

6. См.: ФЗ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 22.05.1995, № 21, ст. 1930.

Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

• политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

• в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов;

• руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

Основными целями политической партии являются:

• формирование общественного мнения;

• политическое образование и воспитание граждан;

• выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

• выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.

Политическая партия может участвовать в выборах только после ее регистрации в качестве юридического лица26.

________________________

7. См.: Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.2001 № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 16.июля 2001, № 29, ст. 2950.

Объединения граждан, независимо от их организационно-правовой формы, вправе создавать союзы (ассоциации) объединений на основе учредительных документов (договоров, уставов, принятых союзами (ассоциациями) общественных объединений, образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.

Объединения граждан создаются по инициативе их учредителей. В состав учредителей, наряду с физическими лицами, могут входить юридические лица общественные объединения.

Административная правосубъектность общественных объединений возникает с момента принятия объединением решений: о его создании, об утверждении устава объединения и формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов съездом (конференцией) или общим собранием. Правоспособность объединения граждан как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения. Учредителями, членами и участниками объединений граждан могут быть граждане, достигшие возраста 18 лет, и юридические лица, если иное не установлено законодательством. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, кроме политических партий.

Членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане с 14 до 30 лет, а детских объединений – с 8 до 18 лет и совершеннолетние граждане, объединившиеся для совместной деятельности27.

_______________________

8.См.: Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28.06.1995 № 98-ФЗ (ред. от 22.08.2004) // Собрание законодательства РФ от 03 июля.1995, № 27, ст. 2503.

Не могут быть учредителями, членами и участниками объединений граждан органы государственной власти и местного самоуправления.

Устав объединений должен предусматривать:

• название, цели общественного объединения, его организационно-правовую форму;

• структуру объединения, руководящие и контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

• условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения (только для объединения, предусматривающего членство);

• компетенцию и порядок формирования руководящих органов объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа;

• правила внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;

• источники формирования денежных средств и иного имущества объединения, права объединения и его структурных подразделений по управлению имуществом;

• порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного объединения.

Устав объединения граждан может содержать описание символики данного объединения. Объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае оно не приобретает прав юридического лица. Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Министерством юстиции Российской Федерации; межрегионального, регионального и местного объединения – органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа объединения – органами юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации.

Для государственной регистрации общественного объединения в федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган подаются следующие документы:

• заявление, подписанное членами постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, с указанием их фамилий, имен, отчеств, места жительства и контактных телефонов;

• устав общественного объединения в трех экземплярах;

• выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих органов и контрольно-ревизионного органа;

• сведения об учредителях;

• документ об уплате государственной пошлины;

• сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, по которому осуществляется связь с общественным объединением;

• протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений;

• при использовании общественным объединением личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав – документы, подтверждающие правомочия на их использование.

Документы подаются на государственную регистрацию в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания.

Орган юстиции в месячный срок обязан зарегистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о его регистрации, либо отказать в государственной регистрации и выдать учредителям мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Общественное объединение по решению съезда (конференции) или общего собрания может быть реорганизовано. Реорганизованное общественное объединение подлежит государственной регистрации.

Ликвидация общественного объединения осуществляется либо по решению съезда (конференции) или общего собрания в соответствии с уставом данного объединения, либо в судебном порядке. Решение о ликвидации объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший объединение, для исключения объединения из единого государственного реестра юридических лиц.

Права общественного объединения. Для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право:

• свободно распространять информацию о своей деятельности;

• участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными Федеральным законом «Об общественных объединениях» и другими законами;

• проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

• учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

• представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

• осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

• выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

• участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Для осуществления уставных целей общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, имеет право:

• свободно распространять информацию о своей деятельности;

• проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;

• представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

• осуществлять иные полномочия в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений;

• выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к реализации своих уставных целей, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Осуществление указанных прав общественными объединениями, созданными иностранными гражданами и лицами без гражданства либо с их участием, может быть ограничено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Законами об общественных объединениях могут быть предусмотрены дополнительные права для конкретных видов общественных объединений.

Обязанности общественного объединения. В своей деятельности общественное объединение обязано:

• соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;

• ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

• ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственной реестр юридических лиц;

• представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

• допускать представителей органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, на проводимые общественным объединением мероприятия;

• оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.

Общественное объединение также обязано информировать орган, принявший решение о государственной регистрации данного объединения, об изменении сведений, в соответствии с п.1 ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», за исключением сведений о полученных лицензиях, в течение трех дней с момента таких изменений. Указанный орган не позднее одного рабочего дня со дня получения соответствующей информации от общественного объединения сообщает об этом в уполномоченный регистрирующий орган, который вносит в единый государственный реестр юридических лиц запись об изменении сведений об общественном объединении.

Неоднократное непредставление общественным объединением в установленный срок обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, является основанием для обращения органа, принявшего решение о государственной регистрации общественного объединения, в суд с требованием о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных преимуществ. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Вместе с тем орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям. Этот орган вправе запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы, направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях. Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, за размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством. Надзор и контроль за выполнением общественными объединения существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля. Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет Прокуратура Российской Федерации.

Государственные органы и органы местного самоуправления и их должностные лица, причинившие ущерб общественным объединениям вследствие нарушения указанными органами и их должностными лицами законов об общественных объединениях, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством.

Общественные объединения, в том числе не обладающие правами юридического лица, в свою очередь, в случае нарушения законодательства несут ответственность. Если нарушение совершено объединениями, не обладающими правами юридического лица, ответственность за данные нарушения несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений.

В случае нарушения общественным объединением законодательства и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган, либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор, вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» и Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», «О военном положении».

В случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается: организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия; принимать участие в выборах; использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.

Если в течение срока приостановления деятельности объединение устраняет выявленные нарушения, то решением органа или должностного лица, приостановивших деятельность, деятельность объединения возобновляется. Если нарушения не устраняются, то начинается процедура ликвидации объединения, являющегося юридическим лицом, либо запрещения деятельности объединения, которое не является юридическим лицом.

Ликвидация объединения и запрет на его деятельность. Общественное объединение может быть ликвидировано, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена по следующим основаниям:

• нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;

• неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов, либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского или международного общественного объединения вносится Генеральным прокурором РФ, заявление о ликвидации межрегионального, регионального и местного общественных объединений вносится прокурором соответствующего субъекта. Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации. Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности, оно возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу. Решение о приостановлении деятельности общественного объединения, его ликвидации или запрета деятельности может быть обжаловано в суд. Отмена таких решений влечет возобновление деятельности объединения и возмещение государством всех убытков, понесенных общественным объединением в связи с его незаконной ликвидацией.

При совершении общественными объединениями, в том числе не обладающими правами юридического лица, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут нести ответственность как руководители преступных сообществ в соответствии с Уголовным кодексом РФ. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали28.

__________________

9. См.: Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 22 мая 1995, № 21, ст. 1930.

Среди общественных объединений важную роль играют профсоюзы. Профсоюз – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Деятельность профсоюзов регламентируется Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996г. Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны.

Профсоюзы защищают право своих членов на труд, заключают с администрацией коллективные договоры и контролируют их выполнение; контролируют законодательство о труде и об его охране. Профсоюзы располагают возможностями активно влиять на правотворчество. Так, проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов.

Профсоюзы вправе участвовать в формировании социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Профсоюзам принадлежат равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального и обязательного медицинского страхования, пенсионным и другими фондами. Они взаимодействуют с органами государственной власти и местного самоуправления по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта.

В соответствии с Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях», религиозным объединением признается добровольное объединение граждан России, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. Запрещаются создание и деятельность религиозных объединений, цели и действия которых противоречат закону.

Религиозная группадобровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица.

Религиозные группы имеют право совершать богослужения и другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей. Члены группы в дальнейшем могут преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляя о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления.

Религиозные организациидобровольные объединения граждан России, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованные в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированные в качестве юридического лица. Религиозная организация может быть местной и централизованной, т.е. имеющей вышестоящие руководящие органы и имеющей местные религиозные организации на территории двух и более субъектов Российской Федерации. Государственная регистрация религиозных организаций осуществляется федеральным органом юстиции (централизованных) и органами юстиции субъектов Российской Федерации (местных). Для регистрации религиозной организации должны предоставляться следующие документы:

• заявление о регистрации или соответствующее решение правомочного органа учредителя (учредителей) – для централизованной;.

• список учредителей, создающих религиозную организацию, с указанием гражданства, места жительства, даты рождения, или реквизитов;

• нотариально удостоверенные копии устава и свидетельства о государственной регистрации учредителя (учредителей) (для централизованной);

• устав религиозной организации;

• протокол учредительного собрания;

• документ, подтверждающий существование религиозной группы на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданный органом местного самоуправления, или подтверждающий ее вхождение в централизованную религиозную организацию, выданный ее руководящим центром;

• документ, подтверждающий место нахождения руководящего органа (юридический адрес) создаваемой религиозной организации (для централизованной);

• сведения об основах вероучения и соответствующей ему практики, в том числе об истории возникновения религии и данного объединения, о формах и методах его деятельности, об отношении к семье и браку, к образованию, об особенностях отношения к здоровью последователей данной религии, об ограничениях для членов и слушателей организации в отношении их гражданских прав и обязанностей;

• документ, подтверждающий место нахождения (юридический адрес) создаваемой организации.

• уставы не менее чем трех местных религиозных организаций, входящих в ее структуру, и сведения об иных входящих в указанную структуру религиозных организациях (для централизованной).

Вопрос о государственной регистрации религиозной организации, рассматривается в месячный срок со дня представления всех предусмотренных законом документов.

Отказ в государственной регистрации религиозной организации. В регистрации может быть отказано в случаях, если:

• цели и деятельность религиозной организации противоречат законодательству Российской Федерации – со ссылкой на конкретные статьи законов;

• создаваемая организация не признана в качестве религиозной;

• устав и другие представляемые документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, или содержащиеся в них сведения не достоверны;

• в едином государственном реестре юридических лиц ранее зарегистрирована организация с тем же наименованием;

• учредитель (учредители) не правомочен.

Отказ в регистрации в письменной форме сообщается заявителю (заявителям) с указанием оснований отказа. Отказ по мотивам нецелесообразности создания религиозной организации не допускается. Отказ регистрирующего органа в регистрации, а также его уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд.

Изменения и дополнения, внесенные в уставы религиозных организаций, подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном для регистрации религиозных организаций, и вступают в силу для третьих лиц со дня государственной регистрации. В случае изменения данных, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц, религиозная организация в месячный срок со дня внесения такого изменения уведомляет об этом регистрирующий орган.

Религиозные организации вправе производить, приобретать экспортировать, импортировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения. Религиозные организации пользуются исключительным правом учреждения организаций, издающих богослужебную литературу и производящих предметы культового назначения.

Религиозные организации вправе осуществлять благотворительную и культурно-просветительную деятельность, создавать учреждения профессионального религиозного образования, устанавливать и поддерживать международные связи и контакты, приглашать иностранных граждан в целях занятия профессиональной, в том числе проповеднической, религиозной деятельностью в данных организациях.

В собственности религиозных организаций могут находиться здания, земельные участки, объекты производственного, социального, благотворительного, культурно-просветительного и иного назначения, предметы религиозного назначения, денежные средства и иное имущество и отвечают им. Религиозные организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать собственные предприятия в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации. На граждан, работающих по трудовым договорам (контрактам), распространяется законодательство о труде. Работники религиозных организаций, а также священнослужители подлежат социальному страхованию и пенсионному обеспечению.

В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства государство:

• не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;

• не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит закону;

• обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не сопровождается публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.

Религиозное объединение в свою очередь:

• не выполняет функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;

• не участвует в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;

• не участвует в деятельности политических партий и политических движений, не оказывает им материальную и иную помощь.

Отделение религиозных объединений от государства не влечет за собой ограничений политических прав членов данных объединений.

По просьбам религиозных организаций соответствующие органы государственной власти в Российской Федерации вправе объявлять религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями на соответствующих территориях.

Государство регулирует предоставление религиозным организациям налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, материальную и иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных учреждениях, созданных религиозными организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании. Надзор за исполнением законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях осуществляет прокуратура. Орган, зарегистрировавший религиозную организацию, осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности.

Ликвидация религиозной организации и запрет на деятельность религиозного объединения осуществляется добровольно по решению их учредителей или органа, уполномоченного на то уставом, или принудительно по решению суда. Представление о ликвидации религиозной организации либо о запрете деятельности религиозной группы вносится в суд прокуратурой, органами, осуществляющими регистрацию религиозных организаций, а также органами местного самоуправления.

Основаниями для ликвидации религиозной организации, запрета на деятельность религиозной группы в являются:

• нарушение общественной безопасности и общественного порядка, подрыв безопасности государства;

• действия, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России;

• создание вооруженных формирований;

• пропаганда войны, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни, человеконенавистничества;

• принуждение к разрушению семьи;

• посягательства на личность, права и свободы граждан;

• нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе с использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий;

• склонение к самоубийству или отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опасном для жизни и здоровья состоянии;

• принуждение членов и последователей религиозного объединения и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения;

• воспрепятствование выходу гражданина из религиозного объединения реальной угрозой причинения вреда жизни, здоровью, имуществу или его применения;

• побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий.

Лица, виновные в нарушении законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях несут уголовную, административную и иную ответственность29.

____________________

10. См.: Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ (ред. от 06.07.2006) // Собрание законодательства РФ от 29.09.1997, № 39, ст. 4465.

Понятие, виды и принципы государственной службы. Муниципальная служба

Служба – это вид социальной деятельности людей по выполнению определенных функций в органах, объединениях, учреждениях и организациях. В зависимости от форм собственности (государственной, муниципальной, частной), на которой базируются формирования, в которых люди осуществляют служебную деятельность, а также характера выполняемых работниками обязанностей, служба может быть государственной (служба в органах государственной власти), муниципальной (служба в органах местного самоуправления) и служба в негосударственных объединениях (хозяйственных товариществах и обществах, акционерных обществах, кооперативах, общественных объединениях и т.п.).

Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в ст. 1 определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, полномочий субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации30.

____________________

1. См.: Собрание законодательства РФ от 2 июня 2003 г. № 22 ст. 2063.

Из приведенного определения вытекает, что основное предназначение государственной службы – это обеспечение деятельности государственного аппарата и государственных должностных лиц.

Для полного уяснение понятия «государственная служба» его необходимо сравнить с понятием «государственного служащего» и «государственной должности». Государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы или государственной службы субъекта Федерации и получающий денежное содержание за счет бюджетных средств31. В ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяется, чтогосударственные должности – это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (государственные должности РФ), и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ)32. Именно их деятельность обеспечивают государственные служащие.

____________________

2. См.: Ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 2 июня 2003 г. № 22 ст. 2063.

3. См.: Собрание законодательства РФ от 2 августа 2004 г. № 31 ст. 3215

В настоящее время государственными должностями Российской Федерации являются: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Первый заместитель, Заместитель Председателя Правительства, Федеральный министр, Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ, Постоянный представитель РФ при международной организации, Председатель Совета Федерации и Государственной Думы, Заместитель Председателя Совета Федерации и Государственной Думы, Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации и Государственной Думы, Член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания и Государственной Думы, Председатель, заместитель Председателя и судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Председатель, заместитель Председателя и судьи федеральных судов, Генеральный прокурор РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ, Уполномоченный по правам человека, Руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Председатель, Заместитель Председателя и Аудиторы Счетной палаты, Председатель Центрального банка РФ, Председатель, Заместитель Председателя, Секретарь, постоянный член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации33.

____________________

4. Указ Президента РФ от 11 января 1995г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (с изменениями от 12 мая 2008 г.) // Собрание законодательства РФ от 16 января 1995 г., № 3, ст. 173.

В субъектах также установлены перечни государственных должностей, например, государственными должностями города Москвы являются должности: Мэра Москвы; первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы; руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы; заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы; министра Правительства Москвы; префекта административного округа города Москвы; Председателя Московской городской Думы; заместителя Председателя Московской городской Думы; депутата Московской городской Думы; руководителя Аппарата Московской городской Думы; Председателя Уставного суда города Москвы; заместителя Председателя Уставного суда города Москвы; судьи Уставного суда города Москвы; Председателя Московской городской избирательной комиссии; заместителя Председателя Московской городской избирательной комиссии; секретаря Московской городской избирательной комиссии; члена Московской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса, исполняющего полномочия на постоянной (штатной) основе; Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы; заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы; аудитора Контрольно-счетной палаты Москвы; Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве34.

______________________

5. См.: Ст. 1 Законаг. Москвы от 15 июля 2005 г. № 43 «О государственных должностях города Москвы» // Тверская, 13 от 29 сентября 2005 г. № 117.

Изложенное, позволяет выделить следующие характеристики государственной службы:

1) посредством государственной службы реализуются задачи и функции государственных органов, и обеспечивается деятельность государственных должностных лиц;

2) этот вид деятельности носит государственно-властный характер и государственными служащими, то есть лицами, замещающими в установленном порядке ту или иную должность государственной службы;

3) государственная служба выступает средства упорядочения деятельности государственного аппарата;

4) государственная служба осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Таким образом, под государственной службой следует понимать профессиональную деятельность граждан на установленных законодательством должностях государственной службы, направленную на обеспечение полномочий Российской Федерации, ее субъектов, органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности в этих органах.

Система государственной службы. Государственная служба осуществляется в органах государственной власти, поэтому, в основу ее системы положены такие основополагающие принципы организации государственной власти, как федерализм и разделения власти.

Кроме того, государственное управление охватывает в большей или меньшей степени все сферы государственной и общественной жизни, поэтому специфика сфер и отраслей государственной деятельности так же выступает критерием для проведения классификации государственной службы.

В соответствии с принципом федерализма, организация государственной власти в России осуществляется на двух уровнях (федеральном и региональном), поэтому государственная служба подразделяется на федеральную и государственную службу субъектов федерации.

Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в ст. 4 устанавливает, что федеральная государственная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Таким образом, федеральная служба осуществляется в соответствии с Конституцией, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации на соответствующих должностях государственной службы федеральных органов государственной власти.

В соответствии с Законом, федеральная государственная служба подразделяется на следующие виды:

1. Федеральная государственная гражданская служба – это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (Ст. 5).

2. Федеральная военная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (Ст.6).

3. Федеральная правоохранительная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (Ст. 7).

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (Ст. 5).

Государственная служба субъектов федерации может быть только гражданской службой, т.к. ее осуществление возможно только на должностях гражданской службы. Иных видов государственной службы субъектов федерации Законом не предусматривается.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации относится к совместной компетенции России и ее субъектов. Поэтому на региональном уровне приняты законы «О государственной гражданской службе»35.

__________________________

6. См.: Например, Закон г. Москвы от 26 января 2005г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» // «Тверская, 13» от 1 февраля 2005 г. № 9.

Исходя из принципа разделения власти различается:

1. государственная служба в аппаратах законодательных (представительных) органов;

2. государственная служба в органах исполнительной власти;

3. государственная служба в аппаратах органов судебной власти.

С учетом специфики сфер и отраслей государственной деятельности, государственная служба подразделяется на: государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу.

Государственная гражданская служба осуществляется в органах законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и ее субъектов. Государственная гражданская служба может быть как федеральной службой, так и государственной службой субъектов федерации.

Военная служба осуществляется в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках МВД России, в войсках МЧС, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны и в других войсках, воинских формированиях и органах.

Правоохранительная служба осуществляется в органах внутренних дел МВД России, органах прокуратуры (за исключением военной прокуратуры), органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, федеральных органах уголовно-исполнительной системы и др.

Военная и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Исходя из определения правоохранительной службы, напрашивается вывод о том, что она должна осуществляться в органах, которые традиционно считаются правоохранительными. Вместе с тем, в настоящее время налицо правовые коллизии, заключающиеся в том, что законодательно не учитывается новый подход к системе государственной службы.

Например, в юридических научных и учебных источниках органы ФСБ Росси относят к правоохранительным органам36, что говорит о службе в них как о правоохранительной. В тоже время, служба в органах ФСБ России Федеральным законом от 3 апреля 1995г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» приравнена к военной службе. И таких примеров немало. Поэтому необходимо на законодательном уровне уточнить и разграничить правоохранительную и военную службы. Для военной и правоохранительной службы характерно наличие специального законодательства, регулирующего службу, наличие воинских, специальных и иных званий и других особенностей прохождения службы. Например, военная служба в Вооруженных Силах РФ регламентируется Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»37, Федеральным законом от 27 мая 1998г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»38, Уставом Вооруженных сил и др.39

__________________________

7. См.: Например Ю.А. Лукичев, С.И. Вахмистрова. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. – СПб.: Издательский дом Герда, 2002, С.214, В.В. Коряковцев. Правоохранительные органы. Краткий курс. – СПб.: Питер, 2005, С. 44.

8. См.: Собрании законодательства РФ от 30 марта 1998 г., № 13, ст. 1475.

9. См.: Собрание законодательства РФ от 1 июня 1998 г., № 22, ст. 2331.

10. См.: Собрание законодательства Российской Федерации от 10 апреля 1995 г., № 15, ст. 1269.

Правоохранительная служба в органах внутренних дел регулируется Законом РФ от 18 апреля 1991г. № 1026-I «О милиции»40, Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (Утв. постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-I)41. Правоохранительная служба в других органах государственной власти так же регулируется специальным законодательством.

________________________

11. См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 22 апреля 1991г., № 16, ст. 503.

12. См.: Приложение к Российской газете 2000г., № 45.

Специфичным видом государственной службы является государственная служба российского казачества, которая предусматривается одноименным федеральным законом, в соответствии с которым казачьи общества, зарегистрированные в установленном порядке в могут привлекаться к прохождению государственной гражданской, военной и правоохранительной службы42.

_______________________

13. См.: Федеральный закон от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» //Собрание законодательства РФ, 12.12.2005, № 50, ст. 5245.

Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве основных принципов построения и функционирования системы государственной службы закрепляет следующие:

1. федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2. законности, т.е. строго и неуклонного соблюдения норм права;

3. приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

4. равного доступа граждан к государственной службе;

5. единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

6. взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы;

7. открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

8. профессионализма и компетентности государственных служащих;

9. защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация данных принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами предусмотрены и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности. Анализ таких законов позволяет выделить следующие дополнительные принципы:

1. принцип верховенства Конституции и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2. принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3. принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

4. принцип внепартийности государственной службы;

5. отделения религиозных объединений от государства;

6. принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах и др.

Что касается муниципальной службы, то она осуществляется в органах местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Муниципальная служба не является государственной и представляет собой особый вид службы. Вместе с тем государственная и муниципальная служба взаимосвязаны между собой, что обусловлено единством социального предназначения. Такая взаимосвязь обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца43.

_________________________

14. См.: Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 5 марта 2007 г. № 10 ст. 1152.

Названным законом, а также законами субъектов «О муниципальной службе» устанавливаются принципы организации муниципальной службы, основы правового статуса муниципальных служащих и порядок прохождения муниципальной службы.

Классификация должностей государственной службы и государственных служащих

Согласно Федеральному закону от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в государственных органах могут быть учреждены должности, имеющие следующий правовой статус:

1. Государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти должности не относятся к государственной службе, соответственно замещающие их лица не являются государственными служащими (например, члены Правительства РФ или глава субъекта).

2. В государственных органах могут быть предусмотрены также должности, не относящиеся к должностям государственной службы (например, вахтер, сторож, уборщик и т.п.). Лица, занимающие такие должности, не являются государственными служащими. Их трудовая деятельность регулируется законодательством о труде.

3. Должности государственной службы, которые предназначены для замещения государственными служащими, учреждаются федеральными законами и законами субъектов федерации, а так же иными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. К их числу относятся:

а) должности федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъекта федерации;

б) воинские должности;

в) должности правоохранительной службы.

В настоящее время в России ведутся следующие виды реестров должностей государственной службы: реестр должностей федеральной государственной службы, включающей перечни должностей федеральной государственной гражданской службы; реестр типовых воинских должностей; реестр типовых должностей правоохранительной службы. Эти перечни утверждаются Президентом РФ; реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, утверждаются законами субъектов.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации. Каждой должности государственной службы присущ определенный круг обязанностей, которые вытекают из полномочий того или иного государственного органа или вида службы.

Для определения объема полномочий используется деление должностей государственной службы на категории и (или) группы: высшая, главная, ведущая, старшая, младшая. В соответствии с категорией и группой должностей устанавливаются различные квалификационные требования к гражданам для замещения этих должностей, порядок назначения на должности, присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, а также порядок решения многих других вопросов прохождения службы.

В соответствии с Федеральным законом от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», должности государственной гражданской службы делятся на четыре категории: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты.

К категории руководители относятся должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, территориальных федеральных органов и их структурных подразделений, представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок или без ограничения срока полномочий. Должности руководителей, в свою очередь, подразделяются на высшую, главную и ведущую группы.

К категории помощники (советники) относятся должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов в реализации их полномочий, и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Должности помощников (советников), в свою очередь, подразделяются на высшую, главную и ведущую группы.

К категории специалисты относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. Должности специалиста, в свою очередь, подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы.

К категории обеспечивающие специалисты относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Должности обеспечивающего специалиста, в свою очередь, подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы.

Наименование должностей федеральной военной службы (воинские должности) определяется предназначением и организационно-штатной структурой Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, сущности военно-служебных отношений, выполняемых должностных обязанностей, применяемых средств и способов ведения вооруженной борьбы и т.п.

Воинские должности в зависимости от их ранга (по своей значимости) делятся на составы применительно к делению системы воинских званий, установленной Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.: 1) солдаты, матросы, сержанты, старшины; 2) прапорщики и мичманы; 3) офицеры (младшие, старшие, высшие). Законом определено, что единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, а также общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами I ранга, утверждаются Президентом. Перечни иных должностей утверждаются в порядке, определяемом министром обороны РФ или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Каждой должности должно соответствовать одно воинское звание, которое указывается в штате соответствующей военной структуры.

Полномочия по должностям правоохранительной службы и характер квалификационных требований к лицам, замещающим такие должности, вытекают из положений об этих органах и иных нормативных правовых актов. Так, например, в органах внутренних дел МВД России установлены должности рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава и соответствующие этим должностям специальные звания которые утверждаются министром внутренних дел Российской Федерации. Перечни должностей высшего начальствующего состава и соответствующие этим должностям специальные звания утверждаются Президентом Российской Федерации44.

____________________

1. См: Постановление ВС от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении Положения о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации и текст присяги»(в ред. Указа Президента РФ от 24.12.1993 № 2288, Федеральных законов от 30.06.2002 № 78-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 01.04.2005 № 27-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 21.07.1998 № 117-ФЗ, от 17.07.1999 № 177-ФЗ, от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ) от 25.07.2002 № 116-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ, 14.01.1993, № 2, ст. 70.

Каждая должность государственной службы внутри одного вида службы определяются, во-первых, штатной категорией, которой соответствует тот или иной классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, и, во-вторых, окладом по должности.

Например, гражданам, назначенным на должности рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, присваиваются следующие специальные звания: а) рядовой состав: рядовой милиции, рядовой внутренней службы, рядовой юстиции; б) младший начальствующий состав: младший сержант милиции, младший сержант внутренней службы, младший сержант юстиции; сержант милиции, сержант внутренней службы, сержант юстиции; старший сержант милиции, старший сержант внутренней службы, старший сержант юстиции; старшина милиции, старшина внутренней службы, старшина юстиции; прапорщик милиции, прапорщик внутренней службы, прапорщик юстиции; старший прапорщик милиции, старший прапорщик внутренней службы, старший прапорщик юстиции; в) средний начальствующий состав: младший лейтенант милиции, младший лейтенант внутренней службы, младший лейтенант юстиции; лейтенант милиции, лейтенант внутренней службы, лейтенант юстиции; старший лейтенант милиции, старший лейтенант внутренней службы, старший лейтенант юстиции; капитан милиции, капитан внутренней службы, капитан юстиции; г) старший начальствующий состав: майор милиции, майор внутренней службы, майор юстиции; подполковник милиции, подполковник внутренней службы, подполковник юстиции; полковник милиции, полковник внутренней службы, полковник юстиции; д) высший начальствующий состав: генерал-майор милиции, генерал-майор внутренней службы, генерал-майор юстиции; генерал-лейтенант милиции, генерал-лейтенант внутренней службы, генерал-лейтенант юстиции; генерал-полковник милиции, генерал-полковник внутренней службы, генерал-полковник юстиции.

Классификацию государственных служащих можно провести по следующим критериям:

По органам, в которых проходит служба, служащие подразделяются на служащих представительных органов, служащих исполнительных органов, служащих судебных и иных государственных органов.

По характеру выполняемой деятельности служащие подразделены на служащих государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства, их труд носит организационный, управленческий характер; служащих государственных предприятий, учреждений, деятельность которых характеризуется организацией, соответственно, производственных процессов, социально-культурной и иной деятельности. Эта деятельность направлена на выполнение задач, возложенных на соответствующие предприятия, учреждения, организации. Сюда относятся и руководители предприятий, учреждений и служащие-специалисты, выполняющие производственные и иные функции.

По характеру должностных функций служащие подразделяются на руководителей, помощников, специалистов, обеспечивающих специалистов.

По масштабу деятельности органов, в которых работают служащие, последние подразделяются на федеральных служащих и служащих субъектов федерации.

По функциональному предназначению службы по различаются государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы.

По характеру полномочий служащие делятся на должностных лиц и функциональный персонал. К должностным лицам относятся служащие, наделенные правом совершать в пределах своей компетенции юридически значимые действия властного характера, то есть действия, влекущие правовые последствия: возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.

Должностные лица издают правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), совершают регистрационные действия, ведают денежными и материальными средствами, предъявлять юридически властные требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностными лицами или органами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их форм собственности и ведомственной (например, сотрудники милиции) и пр. Иными словами, должностные лица выполняют функции представителя власти, организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственная функции.

Функциональный персонал – служащие, наделенные полномочиями по осуществлению функций, связанных с подготовкой тех или иных управленческих решений, требующих специальных знаний, или выполнением профессиональной деятельности, а так же служащие, которые совершают материально-технические операции, то есть обеспечивают служебную деятельность руководителей, представителей административной власти, специалистов и других должностных лиц, создают необходимые условия для выполнения ими служебных обязанностей, например, технические секретари, делопроизводители и др.

В зависимости от срока службы следует различать государственных служащих, назначаемых на должности государственной службы на неопределенный срок, на определенный срок, а также на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Классификация должностей государственной службы и государственных служащих

Согласно Федеральному закону от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в государственных органах могут быть учреждены должности, имеющие следующий правовой статус:

1. Государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти должности не относятся к государственной службе, соответственно замещающие их лица не являются государственными служащими (например, члены Правительства РФ или глава субъекта).

2. В государственных органах могут быть предусмотрены также должности, не относящиеся к должностям государственной службы (например, вахтер, сторож, уборщик и т.п.). Лица, занимающие такие должности, не являются государственными служащими. Их трудовая деятельность регулируется законодательством о труде.

3. Должности государственной службы, которые предназначены для замещения государственными служащими, учреждаются федеральными законами и законами субъектов федерации, а так же иными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. К их числу относятся:

а) должности федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъекта федерации;

б) воинские должности;

в) должности правоохранительной службы.

В настоящее время в России ведутся следующие виды реестров должностей государственной службы: реестр должностей федеральной государственной службы, включающей перечни должностей федеральной государственной гражданской службы; реестр типовых воинских должностей; реестр типовых должностей правоохранительной службы. Эти перечни утверждаются Президентом РФ; реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, утверждаются законами субъектов.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации. Каждой должности государственной службы присущ определенный круг обязанностей, которые вытекают из полномочий того или иного государственного органа или вида службы.

Для определения объема полномочий используется деление должностей государственной службы на категории и (или) группы: высшая, главная, ведущая, старшая, младшая. В соответствии с категорией и группой должностей устанавливаются различные квалификационные требования к гражданам для замещения этих должностей, порядок назначения на должности, присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, а также порядок решения многих других вопросов прохождения службы.

В соответствии с Федеральным законом от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», должности государственной гражданской службы делятся на четыре категории: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты.

К категории руководители относятся должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, территориальных федеральных органов и их структурных подразделений, представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок или без ограничения срока полномочий. Должности руководителей, в свою очередь, подразделяются на высшую, главную и ведущую группы.

К категории помощники (советники) относятся должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов в реализации их полномочий, и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Должности помощников (советников), в свою очередь, подразделяются на высшую, главную и ведущую группы.

К категории специалисты относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. Должности специалиста, в свою очередь, подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы.

К категории обеспечивающие специалисты относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Должности обеспечивающего специалиста, в свою очередь, подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы.

Наименование должностей федеральной военной службы (воинские должности) определяется предназначением и организационно-штатной структурой Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, сущности военно-служебных отношений, выполняемых должностных обязанностей, применяемых средств и способов ведения вооруженной борьбы и т.п.

Воинские должности в зависимости от их ранга (по своей значимости) делятся на составы применительно к делению системы воинских званий, установленной Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.: 1) солдаты, матросы, сержанты, старшины; 2) прапорщики и мичманы; 3) офицеры (младшие, старшие, высшие). Законом определено, что единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, а также общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами I ранга, утверждаются Президентом. Перечни иных должностей утверждаются в порядке, определяемом министром обороны РФ или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Каждой должности должно соответствовать одно воинское звание, которое указывается в штате соответствующей военной структуры.

Полномочия по должностям правоохранительной службы и характер квалификационных требований к лицам, замещающим такие должности, вытекают из положений об этих органах и иных нормативных правовых актов. Так, например, в органах внутренних дел МВД России установлены должности рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава и соответствующие этим должностям специальные звания которые утверждаются министром внутренних дел Российской Федерации. Перечни должностей высшего начальствующего состава и соответствующие этим должностям специальные звания утверждаются Президентом Российской Федерации45.

____________________

1. См: Постановление ВС от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении Положения о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации и текст присяги»(в ред. Указа Президента РФ от 24.12.1993 № 2288, Федеральных законов от 30.06.2002 № 78-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 01.04.2005 № 27-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 21.07.1998 № 117-ФЗ, от 17.07.1999 № 177-ФЗ, от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ) от 25.07.2002 № 116-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ, 14.01.1993, № 2, ст. 70.

Каждая должность государственной службы внутри одного вида службы определяются, во-первых, штатной категорией, которой соответствует тот или иной классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, и, во-вторых, окладом по должности.

Например, гражданам, назначенным на должности рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, присваиваются следующие специальные звания: а) рядовой состав: рядовой милиции, рядовой внутренней службы, рядовой юстиции; б) младший начальствующий состав: младший сержант милиции, младший сержант внутренней службы, младший сержант юстиции; сержант милиции, сержант внутренней службы, сержант юстиции; старший сержант милиции, старший сержант внутренней службы, старший сержант юстиции; старшина милиции, старшина внутренней службы, старшина юстиции; прапорщик милиции, прапорщик внутренней службы, прапорщик юстиции; старший прапорщик милиции, старший прапорщик внутренней службы, старший прапорщик юстиции; в) средний начальствующий состав: младший лейтенант милиции, младший лейтенант внутренней службы, младший лейтенант юстиции; лейтенант милиции, лейтенант внутренней службы, лейтенант юстиции; старший лейтенант милиции, старший лейтенант внутренней службы, старший лейтенант юстиции; капитан милиции, капитан внутренней службы, капитан юстиции; г) старший начальствующий состав: майор милиции, майор внутренней службы, майор юстиции; подполковник милиции, подполковник внутренней службы, подполковник юстиции; полковник милиции, полковник внутренней службы, полковник юстиции; д) высший начальствующий состав: генерал-майор милиции, генерал-майор внутренней службы, генерал-майор юстиции; генерал-лейтенант милиции, генерал-лейтенант внутренней службы, генерал-лейтенант юстиции; генерал-полковник милиции, генерал-полковник внутренней службы, генерал-полковник юстиции.

Классификацию государственных служащих можно провести по следующим критериям:

По органам, в которых проходит служба, служащие подразделяются на служащих представительных органов, служащих исполнительных органов, служащих судебных и иных государственных органов.

По характеру выполняемой деятельности служащие подразделены на служащих государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства, их труд носит организационный, управленческий характер; служащих государственных предприятий, учреждений, деятельность которых характеризуется организацией, соответственно, производственных процессов, социально-культурной и иной деятельности. Эта деятельность направлена на выполнение задач, возложенных на соответствующие предприятия, учреждения, организации. Сюда относятся и руководители предприятий, учреждений и служащие-специалисты, выполняющие производственные и иные функции.

По характеру должностных функций служащие подразделяются на руководителей, помощников, специалистов, обеспечивающих специалистов.

По масштабу деятельности органов, в которых работают служащие, последние подразделяются на федеральных служащих и служащих субъектов федерации.

По функциональному предназначению службы по различаются государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы.

По характеру полномочий служащие делятся на должностных лиц и функциональный персонал. К должностным лицам относятся служащие, наделенные правом совершать в пределах своей компетенции юридически значимые действия властного характера, то есть действия, влекущие правовые последствия: возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.

Должностные лица издают правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), совершают регистрационные действия, ведают денежными и материальными средствами, предъявлять юридически властные требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностными лицами или органами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их форм собственности и ведомственной (например, сотрудники милиции) и пр. Иными словами, должностные лица выполняют функции представителя власти, организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственная функции.

Функциональный персонал – служащие, наделенные полномочиями по осуществлению функций, связанных с подготовкой тех или иных управленческих решений, требующих специальных знаний, или выполнением профессиональной деятельности, а так же служащие, которые совершают материально-технические операции, то есть обеспечивают служебную деятельность руководителей, представителей административной власти, специалистов и других должностных лиц, создают необходимые условия для выполнения ими служебных обязанностей, например, технические секретари, делопроизводители и др.

В зависимости от срока службы следует различать государственных служащих, назначаемых на должности государственной службы на неопределенный срок, на определенный срок, а также на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Административно-правовой статус государственных служащих

Административно-правовой статус государственного служащего представляет собой комплекс прав, обязанностей и ответственности, который приобретает гражданин с момента зачисления его на государственную должность государственной службы.

Государственный служащий Российской Федерации как субъект административного права обладает, прежде всего, общегражданскими правами и обязанностями, которые установлены Конституцией РФ и иными нормативными актами. В то же время, гражданские права и свободы государственных служащих могут быть ограничены законом, это связано с особенностями правового положения этих субъектов административного права.

Служащие государственных органов не вправе:

• участвовать в забастовках и иных действиях, нарушающих нормальное функционирование государства;

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

• оказывать услуги и содействие физическим и юридическим лицам, не предусмотренные законом, с использованием своего служебного положения, получать за услуги вознаграждение;

• самостоятельно или через посредников принимать участие в управлении коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

• быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Нарушение указанных ограничений влечет освобождение от занимаемой должности или иную ответственность, предусмотренную законом.

Кроме общеправового статуса, государственные служащие обладают служебным административно-правовым статусом. Служебные обязанности и права государственных служащих подразделяются на общие, распространяющиеся на всех служащих, и специальные, предназначенные для выполнения функций по конкретной должности.

На государственного служащего возлагаются следующие общие обязанности:

• исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением явно незаконных;

• поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий;

• соблюдать нормы служебной этики и установленный в государственном органе служебный распорядок,

• не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву авторитета государственной службы;

• хранить государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну, в том числе и после прекращения государственной службы;

• держать в тайне ставшие ему известными в связи с исполнением должностных полномочий сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан, и др.

Государственный служащий наделен следующими общими служебными правами:

• требовать письменного оформления содержания и объема должностных полномочий по соответствующей государственной должности и создания организационно-технических условий для их исполнения;

• принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями;

• запрашивать в установленном порядке и бесплатно получать от государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, граждан и общественных объединений информацию, материалы и сведения, необходимые для выполнения должностных обязанностей.

Специальные обязанности и права государственных служащих определяются спецификой правового положения органа или вида службы, в котором осуществляется государственно-служебная деятельность. Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» каждый гражданский служащий независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы имеет право на: обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями последовательного должностного роста. Гражданский служащий имеет право на: отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков, оплату труда и другие выплаты в соответствии с законодательством и служебным контрактом. Ему предоставляется право на: получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.

Гражданский служащий имеет право на: ознакомление с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование; государственную защиту жизни и здоровья своего и членов семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Каждый гражданский служащий, независимо от полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы, обязан соблюдать Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ.

Долг гражданского служащего состоит в том, чтобы соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа. Он должен поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не допускать разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни, здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство.

Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и о членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

Государственный служащий обязан ежегодно предоставлять сведения об имуществе как самого себя так и членов семьи. Он обязан сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами, а также сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении указанного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и отдавший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Гражданские служащие подлежат обязательной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 25 июля 1998 г. №128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»1.

________________________

1. Собрание законодательства РФ от 3 августа 1998 г. №31 ст. 3806.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень указанных заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных названным Федеральным законом сведений или заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Федеральными законами могут устанавливаться и иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением.

В связи с прохождением гражданской службы, гражданскому служащему запрещено участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, кроме случаев, установленных федеральным законом. Гражданскому служащему разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью, поскольку она не ограничивает свободу его действий по замещаемой должности гражданской службы.

Гражданскому служащему запрещено осуществлять предпринимательскую деятельность, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. В случае, если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать эти бумаги (акции) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством.

Государственный служащий не вправе получать в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха и поездок, в том числе зарубежных, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации с государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ.

Гражданский служащий не вправе принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными объединениями и организациями.

Гражданскому служащему запрещается использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.

Гражданскому служащему запрещается использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к ним в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. Ему запрещается создавать в государственных органах структуры политических партий, другие общественные объединения (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозные объединения или способствовать созданию указанных структур.

Гражданскому служащему запрещается разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Ему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Ему запрещено также прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. После увольнения с гражданской службы гражданин не вправе: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

В состав денежного содержания включаются:

1) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад);

2) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным классным чином гражданской службы (оклад за классный чин);

3) ежемесячные и иные дополнительные выплаты (дополнительные выплаты).

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента по представлению Правительства. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.

Для гражданского служащего установлены следующие виды дополнительных выплат:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах: при стаже гражданской службы от 1 года до 5 лет – 10%, от 5 до 10 лет – 15%, от 10 до 15 лет – 20% и свыше 15 лет – 30%;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством;

4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

В случаях, установленных законодательством РФ, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент (например, «северный»).

К числу основных государственных гарантий гражданских служащих относятся:

• равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;

• право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

• условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Имеются в виду размещение персонала государственного органа, обеспеченность мебелью, освещением, отоплением, разнообразной оргтехникой и т.д.;

• отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней, нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основных и дополнительных отпусков;

• медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ;

• обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения;

• выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных федеральными законами;

• возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются указом Президента;

• возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов устанавливаются постановлением Правительства РФ;

• защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;

• государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.

При определенных условиях гражданским служащим могут устанавливаться дополнительные государственные гарантии.

В соответствии с ФЗ «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. и иными нормативными правовыми актами РФ военнослужащий обязан: быть верным Военной присяге (обязательству), беззаветно служить своему народу, мужественно и умело защищать Российскую Федерацию; строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров; дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом; совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к применению вооружение и военную технику, беречь военное имущество; быть дисциплинированным, бдительным, хранить государственную и военную тайну; соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Особенности статуса военнослужащих регулируются специальными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Сотрудники правоохранительной службы обязаны осуществлять профессиональную служебную деятельность по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому на сотрудников правоохранительной службы возлагаются обязанности:

• независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени принимать все возможные и законные меры для предупреждения и пресечения правонарушений, оказания помощи лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни или здоровья;

• обеспечивать соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, прав и законных интересов организаций;

• знать и уметь применять законодательство РФ в объеме, необходимом для исполнения своих служебных обязанностей;

• соответствовать по состоянию здоровья и уровню физической подготовленности квалификационным требованиям, установленным для замещаемой должности правоохранительной службы;

• в пределах обязанностей, установленных по замещаемой должности, своевременно рассматривать обращения граждан и организаций.

Специальными правами сотрудника правоохранительной службы являются:

• право на постоянное хранение и ношение закрепленного за ним огнестрельного оружия и специальных средств в порядке, определяемом руководителем государственного органа, в котором предусмотрена правоохранительная служба;

• право на применение физической силы и специальных средств, применение и использование огнестрельного оружия в порядке и случаях, предусмотренных федеральным законом;

• право на государственную защиту жизни, здоровья и имущества, жизни, здоровья и имущества членов его семьи в соответствии с законодательством РФ.

Оплата труда военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, предоставление им государственных гарантий, обеспечение вещевым имуществом, жильем, медицинское обеспечение и санаторно-курортное лечение, проезд на транспорте и иное обеспечение регулируются соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Многие из этих актов являются едиными, поскольку соответствующие структурные подразделения правоохранительной службы считаются «военизированными», а их сотрудники приравниваются к военнослужащим по условиям службы, связанной с риском для жизни и здоровья.

При исполнении служебных обязанностей государственный служащий находится под защитой государства. Никто, кроме уполномоченных на то должностных лиц, не вправе вмешиваться в его деятельность. За нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей служащий несет юридическую ответственность. В зависимости от вида совершенного противоправного деяния государственный служащий может быть привлечен к: административной, уголовной, дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой ответственности.

Административно-правовой статус государственных служащих

Административно-правовой статус государственного служащего представляет собой комплекс прав, обязанностей и ответственности, который приобретает гражданин с момента зачисления его на государственную должность государственной службы.

Государственный служащий Российской Федерации как субъект административного права обладает, прежде всего, общегражданскими правами и обязанностями, которые установлены Конституцией РФ и иными нормативными актами. В то же время, гражданские права и свободы государственных служащих могут быть ограничены законом, это связано с особенностями правового положения этих субъектов административного права.

Служащие государственных органов не вправе:

• участвовать в забастовках и иных действиях, нарушающих нормальное функционирование государства;

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

• оказывать услуги и содействие физическим и юридическим лицам, не предусмотренные законом, с использованием своего служебного положения, получать за услуги вознаграждение;

• самостоятельно или через посредников принимать участие в управлении коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

• быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Нарушение указанных ограничений влечет освобождение от занимаемой должности или иную ответственность, предусмотренную законом.

Кроме общеправового статуса, государственные служащие обладают служебным административно-правовым статусом. Служебные обязанности и права государственных служащих подразделяются на общие, распространяющиеся на всех служащих, и специальные, предназначенные для выполнения функций по конкретной должности.

На государственного служащего возлагаются следующие общие обязанности:

• исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением явно незаконных;

• поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий;

• соблюдать нормы служебной этики и установленный в государственном органе служебный распорядок,

• не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву авторитета государственной службы;

• хранить государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну, в том числе и после прекращения государственной службы;

• держать в тайне ставшие ему известными в связи с исполнением должностных полномочий сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан, и др.

Государственный служащий наделен следующими общими служебными правами:

• требовать письменного оформления содержания и объема должностных полномочий по соответствующей государственной должности и создания организационно-технических условий для их исполнения;

• принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями;

• запрашивать в установленном порядке и бесплатно получать от государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, граждан и общественных объединений информацию, материалы и сведения, необходимые для выполнения должностных обязанностей.

Специальные обязанности и права государственных служащих определяются спецификой правового положения органа или вида службы, в котором осуществляется государственно-служебная деятельность. Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» каждый гражданский служащий независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы имеет право на: обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями последовательного должностного роста. Гражданский служащий имеет право на: отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков, оплату труда и другие выплаты в соответствии с законодательством и служебным контрактом. Ему предоставляется право на: получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.

Гражданский служащий имеет право на: ознакомление с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование; государственную защиту жизни и здоровья своего и членов семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Каждый гражданский служащий, независимо от полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы, обязан соблюдать Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ.

Долг гражданского служащего состоит в том, чтобы соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа. Он должен поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не допускать разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни, здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство.

Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и о членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

Государственный служащий обязан ежегодно предоставлять сведения об имуществе как самого себя так и членов семьи. Он обязан сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами, а также сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении указанного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и отдавший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Гражданские служащие подлежат обязательной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 25 июля 1998 г. №128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»1.

________________________

1. Собрание законодательства РФ от 3 августа 1998 г. №31 ст. 3806.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень указанных заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных названным Федеральным законом сведений или заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Федеральными законами могут устанавливаться и иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением.

В связи с прохождением гражданской службы, гражданскому служащему запрещено участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, кроме случаев, установленных федеральным законом. Гражданскому служащему разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью, поскольку она не ограничивает свободу его действий по замещаемой должности гражданской службы.

Гражданскому служащему запрещено осуществлять предпринимательскую деятельность, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. В случае, если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать эти бумаги (акции) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством.

Государственный служащий не вправе получать в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха и поездок, в том числе зарубежных, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации с государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ.

Гражданский служащий не вправе принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными объединениями и организациями.

Гражданскому служащему запрещается использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.

Гражданскому служащему запрещается использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к ним в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. Ему запрещается создавать в государственных органах структуры политических партий, другие общественные объединения (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозные объединения или способствовать созданию указанных структур.

Гражданскому служащему запрещается разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Ему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Ему запрещено также прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. После увольнения с гражданской службы гражданин не вправе: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

В состав денежного содержания включаются:

1) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад);

2) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным классным чином гражданской службы (оклад за классный чин);

3) ежемесячные и иные дополнительные выплаты (дополнительные выплаты).

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента по представлению Правительства. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.

Для гражданского служащего установлены следующие виды дополнительных выплат:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах: при стаже гражданской службы от 1 года до 5 лет – 10%, от 5 до 10 лет – 15%, от 10 до 15 лет – 20% и свыше 15 лет – 30%;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством;

4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

В случаях, установленных законодательством РФ, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент (например, «северный»).

К числу основных государственных гарантий гражданских служащих относятся:

• равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;

• право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

• условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Имеются в виду размещение персонала государственного органа, обеспеченность мебелью, освещением, отоплением, разнообразной оргтехникой и т.д.;

• отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней, нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основных и дополнительных отпусков;

• медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ;

• обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения;

• выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных федеральными законами;

• возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются указом Президента;

• возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов устанавливаются постановлением Правительства РФ;

• защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;

• государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.

При определенных условиях гражданским служащим могут устанавливаться дополнительные государственные гарантии.

В соответствии с ФЗ «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. и иными нормативными правовыми актами РФ военнослужащий обязан: быть верным Военной присяге (обязательству), беззаветно служить своему народу, мужественно и умело защищать Российскую Федерацию; строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров; дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом; совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к применению вооружение и военную технику, беречь военное имущество; быть дисциплинированным, бдительным, хранить государственную и военную тайну; соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Особенности статуса военнослужащих регулируются специальными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Сотрудники правоохранительной службы обязаны осуществлять профессиональную служебную деятельность по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому на сотрудников правоохранительной службы возлагаются обязанности:

• независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени принимать все возможные и законные меры для предупреждения и пресечения правонарушений, оказания помощи лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни или здоровья;

• обеспечивать соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, прав и законных интересов организаций;

• знать и уметь применять законодательство РФ в объеме, необходимом для исполнения своих служебных обязанностей;

• соответствовать по состоянию здоровья и уровню физической подготовленности квалификационным требованиям, установленным для замещаемой должности правоохранительной службы;

• в пределах обязанностей, установленных по замещаемой должности, своевременно рассматривать обращения граждан и организаций.

Специальными правами сотрудника правоохранительной службы являются:

• право на постоянное хранение и ношение закрепленного за ним огнестрельного оружия и специальных средств в порядке, определяемом руководителем государственного органа, в котором предусмотрена правоохранительная служба;

• право на применение физической силы и специальных средств, применение и использование огнестрельного оружия в порядке и случаях, предусмотренных федеральным законом;

• право на государственную защиту жизни, здоровья и имущества, жизни, здоровья и имущества членов его семьи в соответствии с законодательством РФ.

Оплата труда военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, предоставление им государственных гарантий, обеспечение вещевым имуществом, жильем, медицинское обеспечение и санаторно-курортное лечение, проезд на транспорте и иное обеспечение регулируются соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Многие из этих актов являются едиными, поскольку соответствующие структурные подразделения правоохранительной службы считаются «военизированными», а их сотрудники приравниваются к военнослужащим по условиям службы, связанной с риском для жизни и здоровья.

При исполнении служебных обязанностей государственный служащий находится под защитой государства. Никто, кроме уполномоченных на то должностных лиц, не вправе вмешиваться в его деятельность. За нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей служащий несет юридическую ответственность. В зависимости от вида совершенного противоправного деяния государственный служащий может быть привлечен к: административной, уголовной, дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой ответственности.

Порядок прохождение государственной службы

Под прохождением государственной службы понимается система юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений. Порядок прохождения государственной службы определяется законами и иными правовыми актами с учетом вида государственной службы, ее особенностей и категорий государственных должностей.

Правом поступления на государственную службу обладают граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законодательством РФ для государственных служащих. Прохождение военной службы осуществляется: гражданами России – по призыву и в добровольном порядке (по контракту); иностранными гражданами – по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Поступление на правоохранительную и военную службу возможно и до достижения 18 летнего возраста, если гражданин поступил в учебное заведение МВД России, ФСБ России или МО России и является слушателем или курсантом. Предельный возраст нахождения на государственной гражданской службе составляет 65 лет, на правоохранительной и военной службе – 45 лет. В случаях, предусмотренных законодательством, служащие могут продолжать проходить службу и после достижения предельного возраста. Это может быть связано с увеличением предельного возраста, например, для старшего начальствующего состава, так для служащего имеющего звание полковника предельный возраст составляет 50 лет. Кроме того, срок военной и правоохранительной службы может продлеваться до пяти лет. В этом случае со служащим заключается контракт на каждый последующий год.

Законодательством о государственной службе установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1) на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.

Конкурс как способ замещения должностей государственной службы состоит в оценке профессиональных качеств среди подавших заявление об участии в конкурсе и избрании из них наиболее квалифицированных работников. Конкурс проводится конкурсной комиссией в порядке, установленном актами законодательства Российской Федерации46.

________________________

1. Порядок проведения конкурса устанавливается подзаконными актами, например, Указами Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 7 февраля 2005, № 6, ст. 439, и Указом «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 7 февраля 2005, № 6, ст. 437.

Для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется постоянно действующая конкурсная комиссия. Ее состав образуется из представителя руководителя государственного органа и уполномоченных им гражданских служащих (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, правового подразделения и того, по вакансии которого проводится конкурс), представителя органа по управлению государственной службой, а также независимых экспертов, специалистов в области государственной службы. Число независимых экспертов при этом должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.

Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе извещается о проведении конкурса и его условиях, а также осуществляется сбор требуемых документов от граждан, пожелавших участвовать в нем, и проверка сведений, представленных ими. Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя, о его решении своевременно сообщается кандидатам.

Оценка кандидатов производится на основании представленных ими документов, а также на основе конкурсных процедур, т.е. индивидуального собеседования, анкетирования, проведения групповых дискуссий, написания реферата или тестирования.

Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в таком назначении.

Назначение на должность государственной службы возможно в случае, когда не требуется проведения конкурса. Согласно Закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий руководители и помощники (советники);

2) при назначении на должности гражданской службы категории руководители, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или Правительством;

3) при заключении срочного служебного контракта;

4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должности гражданской службы;

5) при назначении на должность государственного служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Аналогичные случаи без конкурсного замещения должностей государственной службы содержатся в законодательстве, регламентирующим прохождение военной и правоохранительной службы.

При замещении должности государственной службы на любой основе требуется, в первую очередь, заключение служебного контракта и издание приказа, распоряжения или иного акта о назначении на конкретную должность.

Гражданин, поступающий на службу, знакомится с условиями службы, под которыми понимаются факторы, призванные обеспечивать благоприятные условия для труда и социальную защиту служащего. К таким факторам относятся внутренний распорядок в органе, продолжительность рабочего времени, заработная плата, отпуск, социальное страхование, льготы, гарантии и компенсации.

Гражданин, принятый в установленном порядке на службу, приобретает статус государственного служащего и субъекта государственно-властных служебных отношений.

При замещении должности государственной службы допускается испытание, обычно на срок от трех до шести месяцев, для гражданина, впервые принятого на государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится.

Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Гражданам, проходящим государственную гражданскую службу субъектов Федерации, устанавливаются классные чины государственной гражданской службы. При этом допускается проведение квалификационного экзамена.

Аттестация государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы осуществляется в соответствии с Положением о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 1 февраля 2005 г.47, порядком организации и проведения аттестации офицеров и прапорщиков (мичманов) Вооруженных Сил РФ, установленным Приказом Министра обороны РФ от 6 апреля 2002 г.48, Положением о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации, утвержденным Приказом Государственного таможенного комитета РФ от 29 октября 2003 г.49и другими нормативными правовыми актами, учитывающими особенности того или иного вида государственной службы.

_________________________

2. См.: Собрание законодательства РФ от 07 февраля.2005, № 6, ст. 437.

3. См.: Российская газета, № 89 от 22 мая 2002.

4. См.: Российская газета, № 263 от 31 декабря 2003.

Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должности гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих. Аттестация проводится один раз в три года, но может проводиться и внеочередная аттестация. Внеочередная аттестация проводится в связи с возобновлением контракта, переходом на вышестоящую или иную должность, а также в целях присвоения разряда для оплаты труда и др.

Аттестация осуществляется аттестационной комиссией, формируемой руководителем государственного органа. Главный итог аттестации – оценка работы служащего. При аттестации рассматриваются вопросы о соответствии или несоответствии служащего занимаемой должности, о возможности продвижения по службе, о материальном стимулировании служебной деятельности.

По результатам аттестации руководитель органа принимает решение с учетом рекомендации аттестационной комиссии.

Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:

1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

5) поощрение Правительства РФ;

6) поощрение Президента РФ;

7) присвоение почетных званий Российской Федерации;

8) награждение знаками отличия Российской Федерации;

9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.

За военную и правоохранительную службу, кроме перечисленных видов поощрения и награждения, применяемых за гражданскую службу, предусмотрены и другие виды поощрения и награждения, а также определен порядок их применения. К военнослужащим и приравненным к ним служащим правоохранительной службы предусмотрено применение таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на Доску почета; награждение ведомственными знаками отличия (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, служащего правоохранительной службы дисциплинарного взыскания.

За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации. Государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.

Наряду с поощрением государственных служащих законодательство РФ предусматривает, когда это необходимо, юридическую ответственность: дисциплинарную, материальную, административную, уголовную и гражданско-правовую.

Дисциплинарная ответственность – это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за совершение дисциплинарного проступка или за другие неправомерные действия, не преследуемые в уголовном порядке.

Перед применением дисциплинарного взыскания обязательно проводится служебная проверка для установления всех обстоятельств дисциплинарного проступка, что является важным условием принятия объективного решения представителем нанимателя и в то же время гарантией защиты прав служащего. Объективно и всесторонне должны быть установлены: 1) факт совершения дисциплинарного проступка; 2) вина служащего; 3) причины и условия, способствовавшие совершению проступка, мотивы совершения; 4) характер и размер вреда, причиненного в результате дисциплинарного проступка; 5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданским служащим о проведении служебной проверки в случае, когда она проводилась в связи с таким заявлением.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы. Применять дисциплинарные взыскания на военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов могут прямые начальники. На них могут быть наложены следующие взыскания: выговор; строгий выговор, лишение очередного увольнения; лишение нагрудного знака отличника; снижение в должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в звании на одну ступень с переводом на низшую должность; лишение сержантского (старшинского) звания. Непосредственные начальники могут устно объявлять наряд вне очереди, выговор перед строем, замечание, при этом данный факт отражается в личном деле. Применение прямым начальником дисциплинарного взыскания может быть обжаловано в судебном порядке, устные взыскания обжалуются к вышестоящему начальнику.

Государственный служащий может быть привлечен к материальной ответственности, которая наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия или бездействие, которыми причинен ущерб нанимателю.

Материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Материальная ответственность исключается в случаях возникновения ущерба вследствие непреодолимой силы, за ущерб, причиненный вследствие исполнения приказа командира (начальника), оправданного служебного риска, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны, либо неисполнения нанимателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного государственному служащему.

Государственные служащие за совершение административных правонарушений несут административную ответственность на общих основаниях, наравне с остальными гражданами. Однако имеются некоторые особенности, касающиеся государственных служащих, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине.

Основаниями для прекращения государственной службы являются: личное заявление служащего об увольнении с государственной службы; достижение служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы; прекращение гражданства Российской Федерации; истечение срока действия контракта; избрание на выборную должность; отставка; ликвидация должности, занимаемой служащим; служебное несоответствие; грубое нарушение либо систематическое нарушение служебной дисциплины; выход на пенсию и др.

Понятие и виды административно-правовых форм реализации исполнительной власти

Государственное управление – это деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти от имени государства. Такая деятельность реализуются в разнообразных действиях органов управления и их должностных лиц. Управленческая деятельность может быть направлена на внутреннюю организацию системы органов управления (внутриаппаратной работы), либо выходить за пределы органа с целью осуществления управленческого воздействия на различные сферы жизни, в том числе на поведение, деятельность физических и юридических лиц (осуществление исполнительной власти). Совершение одних управленческих действий может приводить либо к возникновению правовых последствий, либо наоборот не приводить к их возникновению. Вместе с тем, и те и другие действия имеют внешнее выражение, называемое формой управленческой деятельности.

Таким образом, форма управленческой деятельности – это способ выражения содержания управленческой деятельности органов и должностных лиц государства по осуществлению исполнительной власти, а так же внутриаппаратной работы.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций, от наличия или отсутствия правовых последствий

В одних случаях данные действия, в других – такие юридические последствия не возникают.

В соответствии с этим формы управленческой деятельности подразделяются на правовую и организационную формы.

Правовая форма государственного управления влечет за собой правовые последствия, т.е. приводят к возникновению, изменению или прекращению административно-правовых отношений; к изменению правового статуса организации, индивида. Она осуществляется через следующие виды деятельности:

1) Принятие нормативных актов. Органы государственного управления вправе осуществлять подзаконное регулирование посредством принятия постановлений, положений, инструкций и т.п. актов.

2) Издание правоприменительных административных актов. В данном случае акт обращен к определенному лицу (лицам) и является административным (юридическим) фактом, служащим основанием возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений;

3) Заключение договоров. Органы управления вправе заключать гражданско-правовые договоры, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций (договоры на закупку техники, инвентаря и оборудования). Примером административного договора может служить договор об охране имущества, заключаемый органами милиции с гражданами и организациями. На административный характер такого договора указывает то, что его условия устанавливаются приказом МВД России и могут изменяться в одностороннем порядке.

4) Совершение иных юридически значимых действий. Выдача водительских удостоверений, паспортов, разрешений на хранение и ношение огнестрельного гражданского оружия т.п.

Правовые формы деятельности можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию:

правотворческая деятельность это выработка правовых норм, их усовершенствование, изменение и отмена, иными словами, издание нормативных юридических актов. Правотворческая деятельность государственного управления включает следующие стадии:

а) принятие решения о необходимости разработки проекта акта управления;

б) подготовка проекта;

в) обсуждение, согласование, доработка, предварительное одобрение проекта;

г) утверждение (принятие) проекта либо принятие решения о внесение проекта в правотворческий орган.

правоприменительная деятельность состоит в установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации, принятие по делу решения, исполнение акта применения нормы права.

Стадии правоприменительной деятельности следующие:

а) установление фактических обстоятельств дела (ситуации);

б) выбор нормы права, подлежащей применению в данной ситуации или деле;

в) уяснение смысла и содержания нормы;

г) принятие решения по делу;

д) исполнение и контроль за исполнение принятого решения;

контрольно-надзорная деятельность, направленная на осуществление контроля и надзора за соблюдением субъектами административного права правил и норм, установленных в административном законодательстве.

2) по направленности:

внутриуправленческая деятельность, осуществляемая для решения организационно-штатных вопросов, расстановки кадров, налаживания делопроизводства, руководства сотрудниками внутри самого органа и для управления нижестоящими по подчиненности органами;

внешнеуправленческая деятельность, в которой реализуются возложенные на орган задачи и функции. Данная деятельность направлена на неподчиненные органы, организации и граждан.

3) по условиям осуществления:

• деятельность, осуществляемая в обычных условиях общественной жизни;

• деятельность, осуществляемая в особых условиях (режим чрезвычайного положения).

Организационная форма государственного управления не связана с совершением юридически значимых действий, не влечет юридических последствий и не требует юридического оформления действий. Она может осуществляться путем совершения следующих видов деятельности:

1) осуществление организационных действий. В таких действиях находит свое отражение повседневная работа сотрудников управленческих органов. К ним относятся повседневная воспитательная, организационная, инструкторская, контрольная работа, проведение разного рода совещаний, планерок, проверок и т. п.;

2) выполнение материально-технических операций. В основном, это работа по анализу информации и проведению исследований и разработок (учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных данных и т.д.);

3) идеологическая работа, направленная на разъяснение субъектам административного права смысла, содержания, целей и значения актов управления, а так же на формирования общественного мнения через СМИ.

Понятие и основные черты административно-правовых методов

Под методами обычно понимают совокупность приемов, способов или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач.

Административно-правовые методы это приемы и способы управленческого воздействия органа исполнительной власти на общественные отношения в целях их стабилизации и развития.

Методы управления тесно связаны с целями управления. Они характеризуют сам процесс государственного воздействия на управленческие отношения. В какой то мере они зависят от политического режима государства.

Основные черты административно-правовых методов:

• выражают управляющее воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты;

• используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции. В этом состоит их отличие от методов правового регулирования;

• направлены на индивидуальный либо коллективный объект управления;

• в этих методах находит выражение государственный интерес;

• для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения;

• административные методы характеризуются властью и подчинением, в них выражается властная природа управленческой деятельности.

• выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости от особенностей правового статуса субъектов исполнительной власти и от особенностей объекта управления.

Успешность достижения конечных целей, стоящих перед органом государственного управления, зависит от выбора того или иного метода решения поставленных задач.

Административные методы управления классифицируются по форме выражения, юридическим свойствам, способу воздействия на поведение объектов управления, форме предписания.

По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления организационных действий.

По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными.

К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых.

К индивидуальным – предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.

По способу воздействия на поведение субъектов управления административных методы подразделяются на:

обязывающие к совершению определенных действий;

уполномочивающие совершать определенные действия;

поощряющие совершение социально полезных действий; запрещающие совершение тех или иных действий.

По форме предписания административные методы могут быть подразделены на: категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию) и рекомендательные.

В теории административного права, так же выделяют следующие методы управления:

а) наблюдениепассивный метод деятельности органов управления. Он способствует выявлению положения дел на объекте и дает возможность правильно его оценивать;

б) контроль слежение за положением дел с целью корректирующего воздействия на объект управления. В этом случае пассивное наблюдение сменяется активными действиями;

в) разработка мерактивный метод управления для непосредственного управления хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством. Указанные методы неразрывно связаны друг с другом и последовательно применяются полномочными органами и должностными лицами в зависимости от достижения поставленных целей управленческой деятельности;

Методы прямого и косвенного воздействия:

Метод прямого воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием управляющего субъекта на управляемых. К нему относятадминистративные способы и приемы воздействия на деятельность предприятий, учреждений, организаций, граждан и должностных лиц со стороны органов государственного управления путем прямого установления их обязанностей, путем приказа.

Метод косвенного воздействия выражается в воздействии субъекта управления на интересы управляемого. К нему относят – экономические способы и приемы воздействия на лиц, через косвенное воздействие, заинтересованность управляемых (создание благоприятных условий для работы, премирование, определение минимального, среднего и максимального должностного оклада и т. д.);

Морально-психологические методы – убеждение и принуждение:

убеждение – способ воздействия на сознание управляемых, а через него на их поведение, с целью добровольного исполнения и соблюдения установленных норм. Реализуется через проведение воспитательных, разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия;

принуждение – вспомогательный метод воздействия, используемый в силу нерезультативности убеждения. Осуществление власти предполагает подчинение ее велениям, т. е. не всегда по желанию того, кто подчиняется. Для этого и используется административное принуждение.

Убеждение и принуждение – это два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей. Они являются всеобщими методами любого управления.

Вместе с тем, в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления, рассмотренных выше.

Содержание административных методов управления разнообразно. К числу наиболее используемых методов управления относятся: установление правил поведения общего характера; конкретные предписания (распоряжения, приказы); разрешение определенных действий (выдача лицензий, разрешений, их приостановление или аннулирование); установление конкретных заданий, стандартов, квот и т.п.; контроль и надзор; разрешение споров между субъектами управленческих отношений; применение мер административного принуждения; оформление государственных заказов; поощрение (стимулирование); приостановление действия или отмена правовых актов подведомственных органов, организаций и должностных лиц; осуществление административной (внесудебной) юрисдикции и др.

Административное принуждение: сущность, основания и виды

Вообще, в праве выделяют 4 вида мер юридического (правового) принуждения: дисциплинарное, гражданско-правовое, уголовное и административное. Административное принуждение является особой, самостоятельной разновидностью правового принуждения.

Меры административного принуждения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений (например, при чрезвычайных обстоятельствах, при необходимости предупредить совершение правонарушения). Меры административного принуждения имеют профилактическую направленность, являются средством предупреждения правонарушений и преступности в целом, так как применяются к лицам, не имеющим устоявшихся антиобщественных установок, совершающим малозначительные отклонения от правовых предписаний.

Административное принуждение как способ воздействия предполагает не только применение дисциплинарных взысканий или административных наказаний, но и располагает разнообразными действиями (мерами) воздействия.

Административное принуждение можно разделить в зависимости от целей применения воздействия на следующие вид:

1. Меры административного принуждения, не связанные с совершением правонарушения, к ним относятся административно-предупредительные меры;

2. Меры административного принуждения, связанные с совершением правонарушения, к ним относятся административно – пресекательные меры, меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания.

Административно-предупредительные меры являются самостоятельным видом мер принуждения и применяются тогда, когда правонарушение не совершено, во избежание наступления вредных (опасных) последствий для общества. Указанные меры принуждения имеют строго целевой профилактический характер и применяются к физическим и юридическим лицам в целях предупреждения возможного совершения ими различных правонарушений, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Основанием для применения административно-предупредительных мер является наступление особых, установленных законодательством, условий. Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и.д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, досмотр).

Среди административно-предупредительных мер, в зависимости от конечной цели применения, выделяют четыре группы:

1) меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, введение карантина в местностях, пораженных эпидемией или эпизоотией, закрытие участков Государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной территории и др.;

2) меры, направленные на предупреждение административных правонарушений и преступлений (таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность);

3) меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное медицинское освидетельствование и проч.);

4) особую группу составляют так называемые лечебно-профилактические меры принуждения, назначение которых не только обеспечение общественной безопасности, но и лечение опасных душевнобольных, наркоманов, инфекционных больных и т.д.

Административно-пресекательные меры применяются для пресечения уже совершившихся правонарушений. Их цель – пресечь правонарушение, принять меры к его нераспространению и доставлению правонарушителя в органы власти. Эти меры направлены на принудительное прекращение противоправного поведения, недопущение распространения вредных его последствий, на создание условий для возможного привлечения виновных лиц к административной ответственности.

Меры пресечения применяются только при наличии правонарушений, и как все принудительные средства являются предусмотренной законом реакцией на неправомерные действия. В одних случаях пресекается конкретное неправомерное действие – поведение, образ действий. В других случаях основанием для применения меры пресечения служит конкретное административное правонарушение (например, мелкое хулиганство), в третьих – систематические нарушения, антиобщественный образ жизни (например, занятие проституцией или появление в общественных местах в нетрезвом виде).

Меры административного пресечения многообразны. Это обусловлено тем, что в различных условиях в отношении различных субъектов различные государственные органы должны применять наиболее эффективные средства для прекращения антиобщественных действий. Существуют следующие виды административно-пресекательных мер:

1. Применение специальных средств, физической силы;

2. Отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из-за их антисанитарного состояния и др.;

3. Аннулирование разрешения на временное проживание, аннулирование вида на жительство иностранного гражданина, приостановление действия лицензии;

4. Отзыв лицензии либо приостановление действия лицензии;

5. Требование прекратить неправомерное поведение, которое может применяться уполномоченным на то лицом в случае обнаружения такого поведения. Такого рода требование носит юридически обязательный характер, его невыполнение влечет за собой административную ответственность;

6. Ликвидация результатов неправомерных действий (является средством восстановления положения, существовавшего до таких действий: например, снос самовольно возведенных строений);

7. Административное задержание (применяется как средство прекращения правонарушения (например, поведение, оскорбляющее общественную нравственность) для доставления нарушителя в милицию, установления личности и составления протокола (акта) о правонарушении;

8. Изъятие имущества, например, огнестрельного охотничьего оружия, незаконных средств охоты, рыбной ловли и др.;

9. Приостановление работ, например, прекращение эксплуатации автомобилей, техническое состояние которых создает угрозу безопасности движения и др.

Меры административного пресечения могут применяться как самостоятельно (например, применение физической силы к правонарушителю), так и в совокупности с мерами процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Меры процессуального обеспечения направлены на решение задач производства по делам об административных правонарушениях. Они применяются в следующих целях:

• пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия;

• установления личности;

• составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения;

• обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Законодатель к мерам процессуального обеспечения относит: доставление; административное задержание; личный досмотр; досмотр вещей, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод.

Меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административно-пресекательные меры, имеют двойное назначение, т.к. их применение, во многих случаях направлено и на пресечения правонарушения, и, одновременно, на процессуальное обеспечения производства по делу. В то же время, и те и другие меры предшествуют и подготавливают применение основного классификационного вида административного принуждения – административного наказания.

Административные наказания являются мерой административной ответственности, применяются за совершение определенных правонарушений.

Административное наказание является карательной санкцией и состоит, как правило, в лишении или ограничении определенных прав и благ лица, совершившего административное правонарушение.

В ст. 3.2 КоАП закреплены следующие виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; приостановление деятельности.

Перечень административных наказаний является закрытым. При этом законодательством РФ может быть установлено любое административное наказание из данного перечня, а законодательством субъектов РФ – только предупреждение и штраф.

Понятие и классификация правовых актов управления

Правовой акт управления это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта, направленное на возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно управления.

Основные черты правового акта управления:

1) издается с соблюдением установленной процедуры в интересах реализации исполнительной власти;

2) это юридически властное предписание полномочного субъекта исполнительной власти;

3) правовой акт управления императивен, т.е. обязателен для исполнения адресатом;

4) направлен на установление правовой нормы и служит юридическим фактом, порождающим, изменяющим, прекращающим административно-правовые отношения;

5) он подзаконенвсегда должен соответствовать действующему законодательству;

6) несоблюдение или ненадлежащее исполнение юридически властных предписаний, закрепленных в правовом акте, влечет юридические последствия;

7) правовой акт управления может быть опротестован или обжалован в предусмотренном законом порядке.

Правовые акты управления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по юридическим свойствам:

Нормативные акты. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления. Они рассчитаны на многократное применение, не имеют конкретного адресата;

Правоприменительные акты. Носят правоприменительный характер и рассчитаны на однократное применение к одному конкретному случаю или лицу. Правоприменительные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления;

2) по действию в пространстве:

• федеральные, действующие на всей территории России;

• межрегиональные, действующие на территории нескольких субъектов федерации, например акты бассейнового управления, или акты, действующие в пределах федерального округа;

• региональные, действующие на территории субъекта;

• действующие за пределами территории РФ, например, акты управления системой дипломатических и консульских учреждений; акты, действующие в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе.

3) по наименованию правовых актов:

• постановления;

• указы;

• распоряжения;

• приказы;

• правила;

• инструкции;

• указания;

• положения и т. д.

4) по способу охраны:

• охраняемые мерами дисциплинарной ответственности;

• охраняемые мерами административной ответственности;

• охраняемые мерами уголовной ответственности.

5) по форме выражения:

• письменные;

• устные (военное управление);

• конклюдентные – знаки дорожного движения, жесты, сигналы и т.п.

6) по характеру компетенции:

• акты общего управления;

• акты отраслевого управления;

• акты межотраслевого управления.

Исходя из юридической природы правовых актов управления и их значения в правоприменительной деятельности, можно выделить следующие требования, предъявляемые к их содержанию и порядку принятия:

1) они не должны противоречить Конституции РФ и действующему законодательству;

2) данные акты основываются на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти;

3) при разработке и издании правовых актов управления учитывается содержание правовых актов вышестоящих исполнительных органов;

4) данные акты издаются полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом) в рамках предоставленной компетенции и носят подзаконный характер;

5) должна быть соблюдена обязательность целей, оснований и юридических последствий изданных актов;

6) правовые акты управления не должны нарушать или ограничивать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих органов;

7) данные акты не должны нарушать или ограничивать права и законные интересы лиц и организаций в сфере государственного управления.

Принцип гласности в деятельности исполнительной власти предполагает обязательность официального опубликования издаваемых ими правовых актов.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие обязательной государственной регистрации, вступают в силу только при условии их официального опубликования (за исключением актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера) в течение десяти дней после дня их регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Источниками официального опубликования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти являются Российская газета, Собрание законодательства РФ, и Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Такие акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Акты, не подлежащие официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера (если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу).

Правовые акты управления являются основной правовой нормой реализации задач и функций исполнительной власти. По масштабности действия они не ограничиваются сферой государственного управления.

Отрасли и сферы государственного управления

Под отраслью государственного управления понимается система различного рода звеньев и отношений, связанных с управлением определенной группой родственных объектов, объединенных по их практическому назначению50.

___________________

1. Словарь административного права. М., 1999. С. 227.

Отраслевое управление можно охарактеризовать следующим образом:

Во-первых, для федеральных органов исполнительной власти устанавливаются сферы их деятельности, часто не основанные на едином отраслевом критерии. Например, сферу деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ составляют здравоохранение, труд, занятость, защита прав потребителей и благополучие человека, надзор в данной сфере (первоначально в нее были включены также физическая культура, спорт и туризм).

Во-вторых, на одну отрасль могут влиять разные федеральные органы исполнительной власти, например, Министерство промышленности и энергетики РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, которые проецируются и на отрасли, составляющие эти комплексы. Подведомственное данному министерству Федеральное агентство по промышленности осуществляет функции по оказанию услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, легкой и многих других отраслей промышленности. Экологический, технологический и атомный надзор в этой сфере возложен на одноименную Федеральную службу.

В-третьих, в качестве федеральных органов исполнительной власти отраслевой ориентации создаются федеральные агентства. Это обусловлено содержанием возложенных на них функций, включающих управление федеральным имуществом. Например, действуют федеральные агентства по атомной энергии, сельскому хозяйству, основным видам транспорта, лесного хозяйства, связи и др.

Традиционно отраслевыми органами государственного управления выступают министерства. Однако сегодня эти органы исполнительной власти проводят государственную политику и осуществляют нормативное регулирование в установленной сфере деятельности, а также координируют в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, многие министерства в настоящее время выполняют функции, выходящие за рамки их отраслевой деятельности (межотраслевые функции). Кроме министерств, в системе федеральных органов исполнительной власти существуют федеральные службы и федеральные агентства, чья управленческая деятельность носит как отраслевой, так и межотраслевой характер.

В настоящее время система отраслей государственного управления подразделяется на следующие сферы управления:

административно-политическую (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция);

экономическую (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, связь, финансы, природные ресурсы, торговля и др.);

социально-культурную (образование, наука, культура, здравоохранение, социальная защита населения).

Общее руководство этими сферами осуществляется Президентом РФ, органами исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, глава субъекта федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации).

Специализированное руководство указанными сферами осуществляют органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевые и межотраслевые функции государственного управления.

Организация межотраслевого управления

Успешное решение задач государственного управления в различных сферах народного хозяйства зависит от качества организации и эффективности деятельности органов государственной власти, осуществляющих функции межотраслевого управления.

На практике органы, выполняющие специализированные межотраслевые функции, создаются в форме федеральных министерств, федеральных служб и агентств. Межотраслевые функции данных органов характеризуются тем, что они осуществляют полномочия в отношении организационно не подчиненных им органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций, что указывает на межведомственное положение данных органов.

В связи с этим органы, осуществляющие межотраслевое управление, наделяются правотворческими, координационными, контрольно-надзорными, лицензионно-разрешительными полномочиями, а так же полномочиями методического обеспечения деятельности органов исполнительно власти. Такие полномочия следует определять как полномочия межведомственного характера.

Таким образом, межотраслевое управление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность федеральных министерств, служб и агентств, а так же органов исполнительной власти субъектов РФ, наделенных полномочиями межведомственного характера по отношению к организационно неподчиненным объектам, и в связи с этим осуществляющих межотраслевую функцию.

В современных условиях понятие «межотраслевое управление» может трактоваться в трех аспектах:

а) Осуществление специальных функций, имеющих межведомственное значение. Его субъекты не имеют отраслевой принадлежности и осуществляют одну или несколько функций, касающихся всех или нескольких органов государственного управления и местного самоуправления (например, Федеральная служба государственной статистики и ее территориальные органы);

б) Осуществление специальных функций отраслевого профиля. Его субъекты имеют отраслевую принадлежность, но их функции затрагивают интересы других органов постольку, поскольку они осуществляют контрольно-надзорную деятельность, относящуюся к соответствующей отрасли (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки);

в) Управление комплексами, в том числе специализированных отраслей. Например, Министерство промышленности и энергетики осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного, топливно-энергетического комплекса и т. д.

г) Управление в особых (чрезвычайных) условиях функционирования государства, т.е. в условия военного положения, чрезвычайного положения, проведения контртеррористической операции, ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера. При этом данный вид управления может осуществляться во всех сферах государственного управления.

Следует отметить, что в настоящее время термин «межотраслевое управление» носит условный характер, т.к. большинство органов исполнительной власти осуществляют межотраслевые функции и в связи с этим являются органами, осуществляющими межотраслевое управление. Необходимо особо подчеркнуть, что межотраслевое управление по своему существу имеет функциональный характер, по своей сути оно состоит в реализации тех или иных функций, т.е. в функциональном воздействии на социальные, экономические и политические процессы.

Функции и методы государственного управления в современных условиях

Органы исполнительной власти осуществляют функции главного распорядителя и получателя средств бюджета, предусмотренных на их содержание и реализацию возложенных на них функций; организуют прием граждан, обеспечивают своевременное и полное рассмотрение обращений граждан; обеспечивают в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну; организуют профессиональную подготовку работников, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку; осуществляют работу по комплектованию, хранению и учету архивных документов, образовавшихся в процессе их деятельности; они вправе запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к их компетенции вопросам; обеспечивать мобилизационную подготовку данного органа, а так же контроль и координацию деятельности находящихся в их ведении организаций по мобилизационной подготовке; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к их сфере деятельности, научные и иные организации – ученых и специалистов; создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.

К общим функциям и полномочиям федеральных министерств относятся: внесение в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленным им сферам ведения и подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств, а также проектов планов работы и прогнозных показателей деятельности министерств; на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ принятие нормативных правовых актов по определенным, специфическим для каждого министерства, вопросам; обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и анализ реализации проведения государственной политики в установленной сфере деятельности; контроль и координацию деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств; утверждение в пределах их компетенции сведений, составляющих государственную тайну, и т. д.

Федеральные службы и федеральные агентства, руководимые Президентом РФ и Правительством РФ, обладают более широкими функциями и полномочиями, чем подведомственные федеральным министерствам.

Среди возложенных на федеральные службы общих для них функций и полномочий к важнейшим из них относятся: осуществление контроля и надзора в установленной сфере, применение предусмотренных законодательством РФ мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также ликвидацию последствий нарушений; осуществление производства по делам об административных правонарушениях и рассмотрение таких дел в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях и

Общие функции федеральных агентств, в соответствии с положениями о них, сведены к реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в установленной сфере (Федеральное космическое агентство, федеральные агентства атомной энергии, связи и т. д.). Вместе с тем, специфика отрасли управления, в которых реализуют свои функции и полномочия агентства, определяет отличие в их специальных функциях и полномочиях.

В современный период среди методов государственного управления наиболее важное значение приобретают прогнозирование, индикативное планирование, координация, регулирование, контроль и надзор.

Государственное прогнозирование и индикативное планирование пришли на смену директивному планированию, атрибуту плановой централизованной экономики. Этот метод находит свое воплощение в различного рода программах и прогнозах, например, Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 – 2010 годы»51, прогноз социально-экономического развития РФ52.

_________________________

1. См.: Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001г. № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 – 2010 годы». // Собрание законодательства РФ от 24 сентября 2001г., № 39, ст. 3770.

2. См.: Письмо Минэкономразвития РФ от 26 мая 2008г. № 6980-АК/Д03 «О представлении ожидаемых итогов социально-экономического развития в 2008 году и уточненного прогноза социально-экономического развития в 2009 и 2010 годах».

Координация представляет собой согласование действий различных органов государственной власти. Правовыми формами координации выступают принятие совместных нормативных актов по координируемой деятельности, согласование и визирование проектов таких актов, согласование планов совместных действий и комплексных программ, например, Приказ МВД РФ, МИД РФ и ФСБ РФ от 6 октября 2006г. № 785/14133/461 «Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи паспорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации».

Координацию могут осуществлять специально созданные правительственные и межведомственные координационные органы (Межведомственная комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства53и др.)

_____________________

3. См.: Приказ МИД РФ, МВД РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, ФСБ РФ и Службы внешней разведки РФ от 14 ноября 2006г. № 18023/907/759/545/75 “О внесении изменения в приказ МИД России, МВД России, Минздравсоцразвития России, ФСБ России, СВР России от 30 марта 2005 года № 3769/227/244/183/20 «О создании Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства».

Государственное регулирование реализуется в форме нормативного регулирования в установленной сфере деятельности посредством принятия нормативно-правовых актов. Данные акты носят как внутренний, так и внешний характер. Нормативные акты внутреннего характера действуют внутри системы органов управления и распространяются на их служащих. Нормативные акты внешнего характера распространяются за пределы системы органов исполнительной власти и действуют в отношении других органов, а так же физических и юридических лиц.

Акты внутреннего характера вправе принимать любой орган исполнительной власти. Основным субъектом государственного регулирования, посредствам нормативных актов внешнего характера, в настоящее время является федеральное министерство, а в случаях, предусмотренных законодательством, и отдельные ведомства (например, Федеральная служба безопасности).

Разновидностью государственного регулирования является техническое регулирование.

Техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Разновидностью технического регулирования является стандартизация – деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Целями стандартизации являются:

• повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышение уровня экологической безопасности, безопасности жизни и здоровья животных и растений;

• обеспечение конкурентоспособности и качества продукции (работ, услуг), единства измерений, рационального использования ресурсов, взаимозаменяемости технических средств (машин и оборудования, их составных частей, комплектующих изделий и материалов), технической и информационной совместимости, сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных, проведения анализа характеристик продукции (работ, услуг), исполнения государственных заказов, добровольного подтверждения соответствия продукции (работ, услуг);

• содействие соблюдению требований технических регламентов;

• создание систем классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации, систем каталогизации продукции (работ, услуг), систем обеспечения качества продукции (работ, услуг), систем поиска и передачи данных, содействие проведению работ по унификации54.

_____________________

4. См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ от 30 декабря 2002г. № 52 (часть I) ст. 5140.

Контроль и надзор осуществляется посредством государственной регистрации, лицензирования, подтверждения соответствия и т. д.

Государственная регистрацияправовое закрепление юридических фактов или удостоверение каких-либо фактических обстоятельств. Законодательством РФ предусмотрена государственная регистрация актов гражданского состояния, регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления, сделок с недвижимостью и т. д.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастра недвижимого имущества, земельного кадастра, оценки и мониторингу земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (за исключением аэронавигации), правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, а также функции по контролю деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков. Росрегистрация подведомственна Минюсту России.

Основными задачами Росрегистрации являются:

1) обеспечение установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

2) ведение кадастров недвижимости, мониторингу и оценки земель;

3) осуществление контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата, в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния;

4) обеспечение наваигации;

5) управление территориальными органами Росрегистрации.

Росреестр в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Минюста России, а также настоящим Положением.

Росреестр осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через территориальные органы, а так же во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями55.

_________________________

5. См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ от 30 декабря 2002г. № 52 (часть I) ст. 5140.

Лицензированиеэто специальное разрешение уполномоченных органов исполнительной власти на осуществление определенных видов деятельности предприятиями, учреждениями и организациями, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность.

Отношения лицензирования урегулированы Законом РФ от 8 августа 2001г. №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». К лицензируемым видам деятельности, согласно Закону, относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Закон перечисляет виды деятельности, для осуществления которых требуется лицензия. В то же время, этот перечень не является исчерпывающим (ст.2). Указание на виды деятельности, для осуществления которых требуется лицензия, может содержаться и в других законах.

Подтверждение соответствия (сертификация) – форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров.

Цели подтверждения соответствия:

• удостоверения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров;

• содействие приобретателям в компетентном выборе продукции, работ, услуг;

• повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках;

• создание условий для обеспечения свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации, а также для осуществления международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли.

Сертификация может иметь обязательный и добровольный характер. Обязательная сертификация осуществляется в случаях, предусмотренных Правительством РФ и Госстандартом России56.

_____________________

5. См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ от 30 декабря 2002 г. № 52 (часть I) ст. 5140.

Среди методов управления особое значение приобретает государственный заказ, используемый в экономической сфере, в области науки, образования, здравоохранения и т. д.

Принципы и порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд Российской Федерации урегулированы Федеральными законами «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «О государственном оборонном заказе» и другими нормативными актами57.

____________________

6. См.: Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» ( с изменениями от 24 июля 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3540; Федеральный закон от 2 декабря 1994г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (с изменениями от 2 февраля 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3303; Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (с изменениями от 1 декабря 2007г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 6.

Федеральные государственные нужды – это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия.

В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских программ, инициатором которых является Президент РФ.

Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков. Ими могут выступать федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов.

Заказы на поставку продукции для федеральных государственных нужд осуществляются путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов.

Методы государственного управления находятся в постоянном развитии и подлежат совершенствованию с целью повышения эффективности функционирования сферы управления.

Понятие законности государственного управления способы ее обеспечения

Законность это строгое и неуклонное соблюдение и исполнение, законов и подзаконных актов государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями. Законность – это конституционный принцип и метод деятельности всех ветвей власти Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

В структуре законности в сфере государственного управлении следует выделять три стороны:

1. Нормативную сторону, которая включает нормативные акты, регулирующие отношения в сфере государственного управления, т.е все источники административного права;

2. Субъектную сторону, которая представлена лицами обязанными строго и неуклонно соблюдать и исполнять административное законодательство, а также обеспечивать законность, либо участвовать в ее обеспечении, т.е. всех субъектов административного права;

3. Объектная сторона, в которую включается поведение, деятельность уполномоченных субъектов, физических и юридических лиц в процессе осуществления государственного управления, а также реализации административных норм

Законность основывается на следующих принципах:

1) верховенство Конституции РФ и законов;

2) недопустимость противопоставления законности и целесообразности, т.е. целесообразность действий не должна выходить за рамки закона. Деятельность, направленная на получение быстрых и лучших результатов, но осуществляемая не в рамках закона – незаконна;

3) гарантированность прав и свобод личности, т.е создания политический, социально-экономических, духовно-культурных, организационных, юридических условий (гарантий) для реализации прав и свобод гражданина и человека.

4) единое понимание законности на всей территории России, т.е. правильное толкование и применение правовых норм государственными органами и должностными лицами;

6) создание обстановки неотвратимости ответственности в случае нарушений.

Законность имеет большое значение для государственного управления, т.к. ей охватываются различные виды деятельности, связанные с правотворчеством, правоприменением, а также административным принуждением. В этой связи следует различать такие очень понятия похожие понятия (в части требования «строгого и неуклонного соблюдения ….») как «законность» и «государственная дисциплина». Если «законность» распространяется на всех субъектов административного права, то «государственная дисциплина» только на лиц, обладающих государственно-властными полномочиями – лиц, замещающих государственные должности, а так же должности государственной службы. При этом законность выступает основой дисциплины.

Обеспечение законности государственного управлении есть совместная деятельность лиц и организаций по реализации мер направленных на точное и неуклонное исполнению, использование, соблюдение и применению законов и подзаконных актов в сфере управления. Такая деятельность направлена:

• на предупреждение нарушений административного законодательства в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц и граждан и организаций;

• на своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение таких нарушений;

• на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению нарушений;

• на привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины.

Следует отметить, что в данной деятельности принимают участие не только органы власти и должностные лица, но и граждане и их организации

От четкой и слаженной работы субъектов управления, организуемой на принципах строгого соблюдения законов и подзаконных актов, неукоснительного выполнения возложенных обязанностей, во многом зависит правильность, объективность и оперативность решения вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций.

В целях обеспечения точного соблюдения законности в Российской Федерации действует особый государственно-правовой механизм, состоящий из следующих элементов:

• правовой, включающий совокупность нормативно-правовых актов в данной области;

• организационный, включающий систему органов и общественных объединений;

• методологический, включающий совокупность организационно-правовых методов (особых видов деятельности, практических приемов, операций) с помощью которых обеспечивается законность. Эти методы в науке определяются как способы обеспечения законности.

В зависимости от содержания, характера применения, юридических последствий в государственном управлении различают следующие способы обеспечения законности:

а) контроль;

б) надзор;

в) обращения граждан и юридических лиц.

Контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией. Он рассматривается и как функция государственного управления, и как определенный этап в управленческом цикле, и как способ обеспечения законности.

Посредством контроля его субъекты выясняют, соответствуют ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц, граждан и их объединений, осуществляемые в сфере управления, установленным правовым нормам. При этом между контролирующим органом и подконтрольным объектом, как правило, существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Надзор – это функция специальных государственных органов по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов и иных нормативных актов, осуществляемая в отношении неподчиненных им граждан и юридических лиц с целью обеспечения законности, безопасности общества, государства и граждан.

Надзор в зависимости от субъектов, его осуществляющих, подразделяется на два вида: административный и прокурорский.

Обращения граждан и юридических лиц, которые подаются в органы власти и должностным лицам в целях реализации своих прав и законных интересов, оказания воздействия на власть, принуждения органов публичной власти к совершению иных юридически значимых действий, связанных с реализацией и защитой прав и свобод.

Государственный контроль и его виды

Контроль призван обеспечить строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами.

Сущность и назначение контроля:

1) объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности подконтрольного объекта;

2) наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

3) получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины в подконтрольном объекте;

4) принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

5) выявление причин и условий, способствующих правонарушениям;

6) принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и характера их полномочий можно выделить:

• контроль Президента РФ;

• контроль органов законодательной власти;

• контроль органов исполнительной власти;

• контроль органов судебной власти.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:

1) прямой контроль Президента РФ. Он осуществляется в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой, назначение на должность руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств; высшего командования Вооруженных Сил России и др.).

Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ; принимать решение об отставке Правительства, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов и др.;

2) косвенный контроль Президента РФ осуществляется через:

• Главное контрольное управление Президента РФ, которое является структурным подразделением Администрации Президента РФ. Оно осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации. Главное контрольное управление и ее окружные инспекции осуществляют контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

По результатам проверок Управление вправе вносить на рассмотрение Президента РФ свои предложения, направлять соответствующие материалы в Прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ.

Должностные лица ГКУ имеют право присутствовать на заседаниях Правительства РФ, его Президиума, коллегий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ.

• Полномочных представителей Президента в федеральных округах.

Полномочные представители Президента РФ назначаются на должность по представлению руководителя Администрации Президента РФ главой государства, подчиняются ему и представляют его на территории федерального округа.

Полномочный представитель вправе осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению решений федеральных органов государственной власти, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; по результатам контроля он готовит и представляет Президенту РФ аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах на территории соответствующего федерального округа и вносит свои предложения; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Методическое руководство аппаратом полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ осуществляет Главное контрольное управление Администрации Президента РФ

Контроль органов законодательной власти. Объем контрольных полномочий палат Федерального Собрания по отношению к органам федеральной исполнительной власти невелик (в основном они принадлежат Государственной Думе).

Это проявляется в том, что Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета; заслушивает отчет о его исполнении (Счетная палата Российской Федерации – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему).

Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются в назначении и освобождении от должности дипломатических представителей РФ в иностранных государствах, для чего требуется согласование с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат.

Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации контрольными полномочиями в области соблюдения и исполнения законов субъекта, исполнения бюджета субъекта, соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Контроль органов исполнительной власти можно разделить на общий, ведомственный, надведомственный.

Общий контроль осуществляется органом исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, правительства республик, администрации субъектов РФ), поскольку обследуется целый комплекс вопросов деятельности подконтрольных объектов.

Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и в некоторых случаях – органами межотраслевой компетенции – в отношении подведомственных им объектов Сущность ведомственного контроляпроверка соблюдения и исполнения законов и подзаконных актов, а также своих решений нижестоящими подведомственными им органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями.

Особенности ведомственного контроля:

• в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия;

• органы контроля в основном осуществляют свои функции в отношении организационно подчиненных объектов;

• органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов.

Надведомственный контроль осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции, а в отдельных случаях – отраслевыми органами, наделенными государственно-властными полномочиями надведомственного характера. Между субъектами и объектами данного вида контроля отсутствует организационная подчиненности. В настоящее время надведомственный контроль осуществляется федеральными службами.

Контроль органов судебной власти. Основная функция всей системы судебных органов – осуществление правосудия, в результате чего обеспечивается охрана прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов, условий и причин, их порождающих, в принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются:

Конституционный Суд РФ разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права, устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ (предмет рассмотрения вопросов выделен только для государственного управления).

Применение актов или их отдельные положения, признанные неконституционными, приостанавливается. Решения судов и иных органов (в том числе органов исполнительной власти), основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены.

Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным и административным делам.

При рассмотрении гражданских дел суд изучает с позиции закона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью, выносит решения о восстановлении нарушенных прав граждан. Если при рассмотрении дел суд усмотрит нарушение законности, дисциплины в работе соответствующего органа, предприятия, учреждения, организации, выявит при этом условия и причины нарушений, он вправе вынести частное определение. В необходимых случаях им принимаются меры к привлечению виновных лиц к ответственности.

Суды общей юрисдикции рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений в порядке, предусмотренном в главах с 23 по 26 ГПК РФ:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю данного органа или должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Избиратели, участники референдума, кандидаты, избирательные объединения, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа власти, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд.

Суд признает оспариваемое решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица незаконным, если установлена обоснованность заявления, обязывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает в полном объеме его нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме58.

_____________________

1. См.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ ( вред. от 05.12.2006). // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, № 46, ст. 4532.

Суд также рассматривает жалобы лиц на постановления органов и должностных лиц о наложении административного наказания, жалобы граждан на действия органов исполнительной власти, должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы граждан.

Арбитражным судам предоставлены полномочия по разрешению споров, вытекающих из гражданско-правовых отношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления. Например, споры о признании недействительными индивидуальных актов государственных органов, нарушающих экономические права и интересы организаций и граждан-предпринимателей, и о возмещении убытков; об отказе в государственной регистрации организации или предпринимателя; о взыскании государственными органами с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и денежных средств59.

________________________

2. См.: Главы 22-25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 27.12.2005, с изм. от 02.03.2006) // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3012.

Судебные акты, вступившие в силу, обязательны для исполнения всеми без исключения органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами, юридическими лицами и гражданами.

Административный надзор: понятие и содержание

Административный надзор – наблюдение полномочными государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления специальных правовых норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Полномочиями по осуществлению административного надзора обладают федеральные службы60, которые осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. На министерства могут быть возложены контрольно-надзорные полномочия только в случаях предусмотренных указами Президента РФ. Под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов61.

____________________________

1. Перечень Федеральных служб см.: в теме «Понятие и виды органов исполнительной власти».

2. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 15.02.2007) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, № 11. 15.03.2004, ст. 945.

Основная цель административного надзора – обеспечение законности и правопорядка в государственном управлении. В отличие от контроля, административный надзор осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов; в процессе его осуществления применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил (дорожного движения, пожарной безопасности, санитарии и др.) на поднадзорных объектах.

Административный надзор охватывает все сферы государственного управления, а органы, его осуществляющие, в праве контролировать деятельность органов управления, состоящих в системах других министерств и ведомств. Это явно прослеживается на примере осуществления пожарного надзора, санитарного надзора, надзора за безопасностью дорожного движения, экологического надзора и т.д. Основными направлениями надзорной деятельности выступают:

• предупреждение (профилактика) правонарушений;

• пресечение правонарушений;

• привлечение к ответственности виновных лиц.

Особой разновидностью надзора является прокурорский надзор

Прокуратура Российской Федерации это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Предметом прокурорского надзора за исполнением закона является:

1. соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

2. соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет следующие виды надзора: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Цели прокурорского надзора:

• своевременное реагирование на нарушения законности в управлении;

• принятие мер по устранению причин и условий ее нарушения;

• восстановление нарушенных прав, привлечение к ответственности виновных лиц.

Методы работы органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере управления:

1) проверка исполнения законов поднадзорными объектами;

2) проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, с целью установления соответствия актов закону и иным нормативным актам;

3) участие прокурора в заседаниях органов представительной и исполнительной власти;

4) изучение, обобщение сведений о нарушениях законности и принятие соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом:

1) внести протест на противоречащий закону правовой акт. Протест приносится в орган, организацию или должностному лицу, издавшим акт, либо в вышестоящий орган и должностному лицу, либо в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента поступления его в соответствующий орган. Ответ прокурору дается в письменной форме;

2) направить представление в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны принимать меры по устранению причин и условий, способствующих нарушению законности.

Основаниями для внесения представления являются: выявленное нарушение закона; совокупность нарушений закона; обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру; обобщение судебной практики.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента;

3) вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении;

4) в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке62..

______________________________

3. ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 04.11.2005) «О Прокуратуре Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.

Понятие и виды обращений граждан

Право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления берет свое начало в статьях 33, 52 и 53 Конституции РФ, в которых устанавливается возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов. Праву граждан в данном случае соответствует обязанность органов публичной власти рассмотреть обращение и гарантировать, что заявитель не подвергнется преследованию в связи с высказанными в обращении замечаниями и предложениями.

Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан осуществляется Конституцией РФ, международными договорами федеральными законами, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации

Помимо Конституции РФ, в настоящее время, основным актом, регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Кроме того, отдельные вопросы регламентируются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Трудовой кодекс РФ в части рассмотрения обращений работников в федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, обращений работников в комиссию по трудовым спорам (ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.). Особенности рассмотрения обращений в сфере изменения конституционно-правового статуса лиц содержатся в ФЗ от 31 мая 2002г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», ФЗ от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ «О беженцах», ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (с изменениями и дополнениями), в сфере административного обжалования решений и действий (бездействия) субъектов избирательного процесса – в законах о выборах. В качестве примера можно привести также Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2004 г. № 862, которым утверждены особые Правила обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан за представлением социальных услуг и др. акты.

При этом следует отметить, что порядок работы с обращениями граждан так же регулируются внутренними актами (например, инструкциями, положениями) органов государственной власти и местного самоуправления, которыми регламентируются вопросы организации работы с обращениями.

В соответствии со ст.1 Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.63

__________________________

1. См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ”, 08.05.2006, № 19, ст. 2060.

Значение обращений граждан заключается в том, что:

Во-первых, с их помощью граждане могут реализовывать и защитить принадлежащие им права и возложенные обязанности;

Во-вторых, для органов власти обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия качественных решений, своевременного реагирования на желания и потребности общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности;

В-третьих, через обращения граждан выявляются мнения и настроения общества, позитивные и негативные тенденции в реализации органами публичной власти их компетенции.

В-четвертых, специфика права на обращение проявляется в возможности граждан требовать от государства получения неких публичных услуг, а также обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти в административном порядке.

Таким образом, право на обращение – это не только возможность граждан реализовать свои политические интересы, оказать воздействие на власть, но и возможность потребовать от органов публичной власти выдачи соответствующих документов, установления и подтверждения каких-либо фактов, предоставления определенного правового статуса, совершения иных юридически значимых действий, связанных с реализацией и защитой прав и свобод личности64.

_________________________

2.См.: Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации. / Законодательство и экономика, 2005, № 5.

Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Немало обращений граждане направляют в коммерческие организации, индивидуальным предпринимателям, общественным объединениям, которых нельзя обязать рассматривать эти обращения в соответствии с процедурой, установленной для реализации права на обращение в органы публичной власти, в связи с отсутствием регулирования в данной области.

Вышеупомянутым Федеральным законом предусмотрены следующие виды обращений: предложение, заявление и жалоба.

Предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

Помимо указанных, законодательством могут предусматриваться и иные виды обращений, так, например, Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» указывается на ходатайство – обращение граждан о признании за ними определенного статуса в данном случае – вынужденного переселенца.

Законами субъектов «об обращениях граждан….» устанавливается такой вид обращения как петиция – коллективное обращение граждан в органы власти о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения законодательства65.

_____________________

3. См.: Например, Ст. 2 Закона г. Москвы от 18.06.1997 № 25 (ред. от 21.06.2000) «Об обращениях граждан». // Тверская, 13, от 09.08.2000 г.

Субъектами права на обращения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. В ст. 33 Конституции РФ речь идет о возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Это не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в России, в то же время это не означает, что они пользуются этим правом наравне с гражданами России. В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, предметом которого являются, например, предложения реформирования государственной власти или принятие того или иного закона.

Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, в праве обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти. Текущее законодательство также позволяет иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре. Речь идет, например, о Законе «О гражданстве Российской Федерации» в части обращений о приобретении гражданства, о Законе «О беженцах» в части обращений о приобретении статуса беженца, о миграционном законодательстве в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания66.

____________________

4. Следует отметить, что субъектами права на обращение являются организации, т.е. юридические лица и индивидуальные предприниматели, в том числе некоммерческие организации, а также общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридического лица, включая религиозные группы.

Субъектами рассмотрения обращений граждан и организаций являются органы публичной власти. Это государственные органы на федеральном и региональном уровнях и органы местного самоуправления. Субъектами рассмотрения обращений граждан должны быть признаны также структурные единицы, осуществляющие определенные государственные функции. К ним могут быть отнесены, в частности, саморегулируемые организации – профессиональные (отраслевые) сообщества, на которые предполагается возложить многие контрольные функции государства, а также функции регулирования того или иного рынка, возможно, лицензирование. Любые организации, осуществляющие определенные властные полномочия, обязаны рассматривать обращения граждан на основе той же нормативной модели, что и органы публичной власти.

Письменное обращение гражданин направляет непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Обращения могут подаваться как в письменной, так и в устной форме. Вместе с тем, следует отметить, что на практике письменная, является основной формой обращения.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование органа, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо его должность, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

Обращение должно иметь предмет обращения, т.е. просьбы, желания, потребности граждан, изложенные в обращениях, которые должны подкрепляться доводами. Предмет обращения в зависимости от содержания просьб, желаний и потребностей может быть различным. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин может прилагать к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Обращения подаются на русском языке, в случаях установленных законом обращение может быть подано на родном языке в этом случае, у органа должностного лица возникает обязанность ответить на языке лица подавшего обращение. Например, Осужденные – иностранные граждане и лица без гражданства вправе подавать обращения на родном языке или на любом другом языке, которым они владеют, а в необходимых случаях пользоваться услугами переводчика. Ответы даются на языке обращения, при отсутствии возможности дать ответ на языке обращения он дается на государственном языке Российской Федерации с переводом ответа на язык обращения67.

___________________

5. См.: П. 13 Приказа Министерства Юстиции РФ от 26 декабря 2006 г. № 383 «Об Утверждении административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений заявлений и жалоб осужденных лиц и содержащихся под стражей». // Российская газета, № 14, 25.01.2007.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного органа, или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. При этом, орган или должностное лицо перенаправивший обращение может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения

Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие органы или соответствующим должностным лицам.

Все обращения подлежат обязательному рассмотрению в не зависимости от соблюдения требований предъявляемых к ним. В случае необходимости рассматривающие орган или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

В дальнейшем рассмотрении обращения, может быть отказано в следующих случаях:

• если в письменном обращении отсутствуют данные гражданина его подавшего. Вместе с тем, если в таком обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит проверке путем направления в компетентный правоохранительный орган;

• если в обращении содержатся нецензурные, либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В этом случае гражданину, направившему обращение, сообщается, о недопустимости злоупотребления правом;

• если текст письменного обращения не поддается прочтению. В случае, если фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению, об отказе сообщается гражданину, направившему обращение;

• если гражданин обращается повторно с вопросом, на который ему ранее давался ответ в один и тот же орган или одному и тому же должностному лицу, то принимается решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение;

• если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Если подавалась жалоба, то она возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

В случае устранения причин, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения;

6) на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

При рассмотрении обращения орган или должностное лицо в обязательном порядке:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других органах и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. Орган или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган, орган или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Письменное обращение, подлежит рассмотрению в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, об истребовании дополнительной информации, руководитель органа или должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Устные обращения граждан подаются посредством личного приема, который проводится руководителями государственных и муниципальных органов или уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Если в устном обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

В ходе личного приема может быть принято письменное обращение, которое, подлежит регистрации и рассмотрению.

Особой формой обращений граждан являются, появившиеся сравнительно недавно, интернет-обращения (электронные обращения) поданные на официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления, в электронного письма. Например, вг. Москве интернет-письма граждан и юридических лиц оформляются на официальном сервере Правительства Москвы в сети Интернет в разделе «Обращения в Правительство Москвы».68

________________________

6. См.: п. 7.1.4 Постановления Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП (ред. от 21.11.2006) «О регламенте Правительства Москвы». // ”Вестник Мэра и Правительства Москвы”, № 17, 22.03.2006.

Исходя из того, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не регулируется вопрос подачи обращения в форме электронного письма, такая форма не противоречит общей концепции Закона. В тоже время возможность подачи таких обращений должна устанавливаться каждым органом, в акте регламентирующим порядок работы с обращениями граждан.

Следует заметить, что обращения граждан различных видов, по различным предметам не могут рассматриваться по строго унифицированной однообразной схеме во всех сферах общественных отношений. Так, заявление лица с просьбой предоставить определенную информацию может быть рассмотрено в достаточно короткий срок и без дополнительного участия экспертов, консультантов, согласования ответа на обращение между структурными подразделениями соответствующего органа власти. В то же время при рассмотрении административной жалобы речь не может идти об упрощенной процедуре рассмотрения, поскольку в данном случае необходимо выяснить все обстоятельства, лежащие в основе жалобы, исследовать дополнительные материалы, запросить мнение компетентных лиц. То же относится и, например, к процедуре рассмотрения заявления о предоставлении лицензии, т.к. лицензирующий орган должен располагать достаточным временем и эффективным механизмом оценки способности заявителя осуществлять лицензируемый вид деятельности т.п.

Существующее многообразие процедурных особенностей рассмотрения обращений, конечно, нельзя свести к тотальной унификации и однообразию. Во-первых, своеобразие содержания некоторых обращений, исключительность решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичность процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют подвести к одному знаменателю процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются обращения разных видов, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на различных подходах к правовому регулированию.

Особенности рассмотрения обращений в зависимости от специфики соответствующих общественных отношений устанавливаются федеральными отраслевыми и внутренними нормативно-правовыми актами.

Понятие и виды обращений граждан

Право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления берет свое начало в статьях 33, 52 и 53 Конституции РФ, в которых устанавливается возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов. Праву граждан в данном случае соответствует обязанность органов публичной власти рассмотреть обращение и гарантировать, что заявитель не подвергнется преследованию в связи с высказанными в обращении замечаниями и предложениями.

Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан осуществляется Конституцией РФ, международными договорами федеральными законами, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации

Помимо Конституции РФ, в настоящее время, основным актом, регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Кроме того, отдельные вопросы регламентируются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Трудовой кодекс РФ в части рассмотрения обращений работников в федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, обращений работников в комиссию по трудовым спорам (ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.). Особенности рассмотрения обращений в сфере изменения конституционно-правового статуса лиц содержатся в ФЗ от 31 мая 2002г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», ФЗ от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ «О беженцах», ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (с изменениями и дополнениями), в сфере административного обжалования решений и действий (бездействия) субъектов избирательного процесса – в законах о выборах. В качестве примера можно привести также Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2004 г. № 862, которым утверждены особые Правила обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан за представлением социальных услуг и др. акты.

При этом следует отметить, что порядок работы с обращениями граждан так же регулируются внутренними актами (например, инструкциями, положениями) органов государственной власти и местного самоуправления, которыми регламентируются вопросы организации работы с обращениями.

В соответствии со ст.1 Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.69

__________________________

1. См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ”, 08.05.2006, № 19, ст. 2060.

Значение обращений граждан заключается в том, что:

Во-первых, с их помощью граждане могут реализовывать и защитить принадлежащие им права и возложенные обязанности;

Во-вторых, для органов власти обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия качественных решений, своевременного реагирования на желания и потребности общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности;

В-третьих, через обращения граждан выявляются мнения и настроения общества, позитивные и негативные тенденции в реализации органами публичной власти их компетенции.

В-четвертых, специфика права на обращение проявляется в возможности граждан требовать от государства получения неких публичных услуг, а также обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти в административном порядке.

Таким образом, право на обращение – это не только возможность граждан реализовать свои политические интересы, оказать воздействие на власть, но и возможность потребовать от органов публичной власти выдачи соответствующих документов, установления и подтверждения каких-либо фактов, предоставления определенного правового статуса, совершения иных юридически значимых действий, связанных с реализацией и защитой прав и свобод личности70.

_________________________

2.См.: Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации. / Законодательство и экономика, 2005, № 5.

Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Немало обращений граждане направляют в коммерческие организации, индивидуальным предпринимателям, общественным объединениям, которых нельзя обязать рассматривать эти обращения в соответствии с процедурой, установленной для реализации права на обращение в органы публичной власти, в связи с отсутствием регулирования в данной области.

Вышеупомянутым Федеральным законом предусмотрены следующие виды обращений: предложение, заявление и жалоба.

Предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

Помимо указанных, законодательством могут предусматриваться и иные виды обращений, так, например, Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» указывается на ходатайство – обращение граждан о признании за ними определенного статуса в данном случае – вынужденного переселенца.

Законами субъектов «об обращениях граждан….» устанавливается такой вид обращения как петиция – коллективное обращение граждан в органы власти о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения законодательства71.

_____________________

3. См.: Например, Ст. 2 Закона г. Москвы от 18.06.1997 № 25 (ред. от 21.06.2000) «Об обращениях граждан». // Тверская, 13, от 09.08.2000 г.

Субъектами права на обращения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. В ст. 33 Конституции РФ речь идет о возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Это не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в России, в то же время это не означает, что они пользуются этим правом наравне с гражданами России. В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, предметом которого являются, например, предложения реформирования государственной власти или принятие того или иного закона.

Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, в праве обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти. Текущее законодательство также позволяет иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре. Речь идет, например, о Законе «О гражданстве Российской Федерации» в части обращений о приобретении гражданства, о Законе «О беженцах» в части обращений о приобретении статуса беженца, о миграционном законодательстве в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания72.

____________________

4. Следует отметить, что субъектами права на обращение являются организации, т.е. юридические лица и индивидуальные предприниматели, в том числе некоммерческие организации, а также общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридического лица, включая религиозные группы.

Субъектами рассмотрения обращений граждан и организаций являются органы публичной власти. Это государственные органы на федеральном и региональном уровнях и органы местного самоуправления. Субъектами рассмотрения обращений граждан должны быть признаны также структурные единицы, осуществляющие определенные государственные функции. К ним могут быть отнесены, в частности, саморегулируемые организации – профессиональные (отраслевые) сообщества, на которые предполагается возложить многие контрольные функции государства, а также функции регулирования того или иного рынка, возможно, лицензирование. Любые организации, осуществляющие определенные властные полномочия, обязаны рассматривать обращения граждан на основе той же нормативной модели, что и органы публичной власти.

Письменное обращение гражданин направляет непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Обращения могут подаваться как в письменной, так и в устной форме. Вместе с тем, следует отметить, что на практике письменная, является основной формой обращения.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование органа, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо его должность, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

Обращение должно иметь предмет обращения, т.е. просьбы, желания, потребности граждан, изложенные в обращениях, которые должны подкрепляться доводами. Предмет обращения в зависимости от содержания просьб, желаний и потребностей может быть различным. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин может прилагать к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Обращения подаются на русском языке, в случаях установленных законом обращение может быть подано на родном языке в этом случае, у органа должностного лица возникает обязанность ответить на языке лица подавшего обращение. Например, Осужденные – иностранные граждане и лица без гражданства вправе подавать обращения на родном языке или на любом другом языке, которым они владеют, а в необходимых случаях пользоваться услугами переводчика. Ответы даются на языке обращения, при отсутствии возможности дать ответ на языке обращения он дается на государственном языке Российской Федерации с переводом ответа на язык обращения73.

___________________

5. См.: П. 13 Приказа Министерства Юстиции РФ от 26 декабря 2006 г. № 383 «Об Утверждении административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений заявлений и жалоб осужденных лиц и содержащихся под стражей». // Российская газета, № 14, 25.01.2007.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного органа, или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. При этом, орган или должностное лицо перенаправивший обращение может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения

Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие органы или соответствующим должностным лицам.

Все обращения подлежат обязательному рассмотрению в не зависимости от соблюдения требований предъявляемых к ним. В случае необходимости рассматривающие орган или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

В дальнейшем рассмотрении обращения, может быть отказано в следующих случаях:

• если в письменном обращении отсутствуют данные гражданина его подавшего. Вместе с тем, если в таком обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит проверке путем направления в компетентный правоохранительный орган;

• если в обращении содержатся нецензурные, либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В этом случае гражданину, направившему обращение, сообщается, о недопустимости злоупотребления правом;

• если текст письменного обращения не поддается прочтению. В случае, если фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению, об отказе сообщается гражданину, направившему обращение;

• если гражданин обращается повторно с вопросом, на который ему ранее давался ответ в один и тот же орган или одному и тому же должностному лицу, то принимается решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение;

• если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Если подавалась жалоба, то она возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

В случае устранения причин, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения;

6) на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

При рассмотрении обращения орган или должностное лицо в обязательном порядке:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других органах и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. Орган или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган, орган или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Письменное обращение, подлежит рассмотрению в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, об истребовании дополнительной информации, руководитель органа или должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Устные обращения граждан подаются посредством личного приема, который проводится руководителями государственных и муниципальных органов или уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Если в устном обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

В ходе личного приема может быть принято письменное обращение, которое, подлежит регистрации и рассмотрению.

Особой формой обращений граждан являются, появившиеся сравнительно недавно, интернет-обращения (электронные обращения) поданные на официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления, в электронного письма. Например, вг. Москве интернет-письма граждан и юридических лиц оформляются на официальном сервере Правительства Москвы в сети Интернет в разделе «Обращения в Правительство Москвы».74

________________________

6. См.: п. 7.1.4 Постановления Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП (ред. от 21.11.2006) «О регламенте Правительства Москвы». // ”Вестник Мэра и Правительства Москвы”, № 17, 22.03.2006.

Исходя из того, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не регулируется вопрос подачи обращения в форме электронного письма, такая форма не противоречит общей концепции Закона. В тоже время возможность подачи таких обращений должна устанавливаться каждым органом, в акте регламентирующим порядок работы с обращениями граждан.

Следует заметить, что обращения граждан различных видов, по различным предметам не могут рассматриваться по строго унифицированной однообразной схеме во всех сферах общественных отношений. Так, заявление лица с просьбой предоставить определенную информацию может быть рассмотрено в достаточно короткий срок и без дополнительного участия экспертов, консультантов, согласования ответа на обращение между структурными подразделениями соответствующего органа власти. В то же время при рассмотрении административной жалобы речь не может идти об упрощенной процедуре рассмотрения, поскольку в данном случае необходимо выяснить все обстоятельства, лежащие в основе жалобы, исследовать дополнительные материалы, запросить мнение компетентных лиц. То же относится и, например, к процедуре рассмотрения заявления о предоставлении лицензии, т.к. лицензирующий орган должен располагать достаточным временем и эффективным механизмом оценки способности заявителя осуществлять лицензируемый вид деятельности т.п.

Существующее многообразие процедурных особенностей рассмотрения обращений, конечно, нельзя свести к тотальной унификации и однообразию. Во-первых, своеобразие содержания некоторых обращений, исключительность решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичность процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют подвести к одному знаменателю процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются обращения разных видов, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на различных подходах к правовому регулированию.

Особенности рассмотрения обращений в зависимости от специфики соответствующих общественных отношений устанавливаются федеральными отраслевыми и внутренними нормативно-правовыми актами.

Административная жалоба

В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Исходя из этого, различают два порядка рассмотрения жалобы: административный и судебный.

Как уже отмечалось, что порядок реализации административной жалобы не является унифицированным, т.к. регламентируется различными нормативно-правовыми актами федерального и регионального уровней, в частности: таможенным, налоговым, финансовым законодательством, Кодексом РФ об административных правонарушений, законодательством о государственной службе и др. Анализ данного массива нормативных актов вместе с тем позволяет выделить его общие основные черты.

Административная жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Административная жалобы подается на акты ненормативного характера органов государственной власти и местного самоуправления, действия или бездействие их должностных лиц если по мнению гражданина, они нарушают их права в течение трех месяцев со дня, когда гражданин узнал или должен был узнать о нарушении своих прав.

Жалоба на постановление об административном правонарушении может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановления.

В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен соответственно вышестоящим должностным лицом или вышестоящим органом.

В рассмотрении жалобы может быть отказано в следующих случаях:

а) пропуска срока подачи жалобы;

б) отсутствие указаний на предмет обжалования и обоснования заявляемых требований;

в) подачи жалобы лицом, не имеющим полномочий выступать представителем лица права и законные интересы которого нарушены;

г) при наличии документально подтвержденной информации о принятии жалобы к рассмотрению вышестоящим органом (должностным лицом);

д) получения информации о вступлении в законную силу решения суда по вопросам, изложенным в жалобе.

Заявителю должно быть сообщено о невозможности рассмотрения его жалобы в десятидневный срок со дня ее регистрации.

Отказ в рассмотрении жалобы не исключает права заявителя (при внесении им всех необходимых исправлений) повторно подать жалобу в пределах сроков, установленных для подачи жалобы.

К жалобе могут быть приложены: акт ненормативного характера, который, по мнению заявителя, нарушает его права (постановление о привлечении к административной ответственности); акт проверки; первичные документы, подтверждающие позицию заявителя; иные документы, содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения жалобы.

В Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержится запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие), которых обжалуется. Таким образом, жалобы могут рассматриваться вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего органа.

Жалоба на постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное отношении организаций рассматривается вышестоящим органом, вынесенное должностным лицом в отношении физического лица рассматривается вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего органа.

Все поступающие в соответствующие органы жалобы направляются в подразделения, на которые возлагается обязанность по рассмотрению жалоб и подготовке решений. Жалоба подлежит направлению в нижестоящий орган на заключение. В запросе может содержаться указание на необходимость представления копий документов, необходимых для рассмотрения жалобы.

Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же орган или тому же должностному лицу.

В процессе рассмотрения и подготовки решений по жалобам должна учитываться судебная практика. По итогам рассмотрения жалобы могут быть приняты следующие решения:

1) оставить жалобу без удовлетворения;

2) отменить акт органа и назначить дополнительную проверку;

3) отменить решение и прекратить производство по делу о правонарушении;

4) изменить решение или вынести новое решение по существе.

Жалоба рассматривается вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) в срок не позднее одного месяца со дня ее получения. Жалоба на постановление об административном правонарушении рассматривается в десятидневный срок со дня ее поступления.

Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Обращения в суд граждан с жалобами на нарушение их прав и свобод

В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации в результате которых:

• нарушены права и свободы гражданина;

• созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

• незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности75.

___________________

1. См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». // Российская газета, № 89, 12.05.1993.

Граждане вправе обжаловать также бездействие органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные в той же части статьи.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

• три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;

• один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к нарушению прав и свобод граждан;

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении в соответствии с законодательством о государственной службе и другими федеральными законами.

Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если установит, что их действия (решения) были незаконными.

Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином жалоба была оставлена без ответа либо ответ дан с нарушением срока.

После признания судом незаконным действия (решения) органа власти или должностного лица гражданин вправе обратиться с иском о возмещении вреда примененного незаконным действием (решением).

Понятие и признаки административного правонарушения

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ под административным правонарушением понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред. (Ст. 2.7 КоАП).

Определение административного правонарушения позволяет выделить следующие его признаки:

1. противоправность, которая состоит в том, что физическое или юридическое лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом. Противоправность означает, что правонарушением признается только такое деяние, которое запрещается нормами административного права. Административное законодательство, устанавливая ответственность за противоправные деяния, выполняет охранительную функцию в отношении норм административного и иных отраслей права.

2. виновность. Это означает, что правонарушение должно быть совершено виновно (умышленно или неосторожно). Наличие вины является обязательным признаком административного правонарушения. Отсутствие вины исключает признание деяния правонарушением, в том числе при наличии формальной противоправности, например, совершенное невменяемым физическим лицом.

3. наказуемость означает, что только то деяние, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность, может быть признано административным правонарушением. Мерами административной ответственности являются административные наказания. Следует отметить, что административная ответственность может устанавливаться как Кодексом об административных правонарушениях, так и законами субъектов федерации.

4. общественная опасность означает, что административным правонарушением наносится вред или создается реальная угроза его причинения охраняемым общественным отношениям. Степень общественной опасности на отграничения административного правонарушения от преступления при квалификации деяния и в последующем на размер административного наказания. Степень общественной опасности зависит от наличия или отсутствие тяжких последствий; размера реально причиненного ущерба; способ и место совершения правонарушения; конкретные исторические и социально-экономические условия и пр.

Административное правонарушение это вид юридических проступков, общим объектом которого выступают в основном отношения в сфере государственного управления. Так, Кодексом предусматривается ответственность за правонарушения, посягающие на права граждан (избирательные, трудовые и др.), на здоровье населения и общественную нравственность, собственность, нарушения правил дорожного движения, пожарной безопасности, охраны окружающей природной среды, санитарных норм. В самостоятельные группы выделены правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела. Особые группы составляют правонарушения в области защиты Государственной границы РФ, против порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности и др.

Вместе с тем, в качестве объекта административного правонарушения в настоящее время выступают отношения в сфере защиты частной собственности, например, мелкое хищение, что позволяет говорить об отходе от традиционного понимания общего объекта административного правонарушения.

Виды административных правонарушений

Характеристика общего состава административного правонарушения предполагает анализ и последующую классификацию родовых составов, охватывающих виды административных правонарушений, имеющих относительно единый объект посягательства (например, административные правонарушения, посягающие на права граждан).

Классификация видов административных правонарушений представляет собой научную основу для кодификации законодательства об административной ответственности, повышения эффективности правоприменительной практики органов исполнительной власти и их должностных лиц. Ввиду огромного разнообразия и значительной распространенности административных правонарушений единого критерия их классификации не существует. Поэтому применяется комплексный критерий, объединяющий совокупность признаков, характеризуемых единством правового регулирования, относительной устойчивостью и повторяемостью возникающих при этом административных правоотношений.

Комплексный критерий классификации видов административных правонарушений включает родовой объект посягательства (например, общественный порядок, собственность, порядок управления) и отраслевую направленность проступка, т.е. конкретную область государственного управления (например, промышленность, строительство, энергетику, сельское хозяйство, транспорт, торговлю, экологию и т.д.).

На основе данного критерия все виды административных правонарушений объединены в Кодексе об административных правонарушениях в следующие классификационные группы (главы).

1. Административные правонарушения, посягающие на права граждан. К ним, в частности, относятся: нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума; проведение предвыборной агитации в период ее запрещения и в местах, где она запрещена законом; изготовление или распространение анонимных агитационных материалов; подкуп избирателей, участников референдума, использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком; нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях; нарушение законодательства о труде и об охране труда; увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки; неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетнего; нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании; отказ в предоставлении гражданину информации; принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке.

2. Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность. Это сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией, венерической болезнью и контактов, создающих опасность заражения; незаконное занятие частной медицинской практикой либо народной медициной (целительством); нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, организации питания населения; незаконный оборот либо хранение наркотических средств; потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача; вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ; занятие проституцией.

3. Административные правонарушения в области охраны собственности. Они включают: самовольное занятие земельного участка; самовольную добычу янтаря; пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией); самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии); самовольное занятие участка лесного фонда; пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии); нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав; нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны; самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа; уничтожение или повреждение чужого имущества; нарушение правил пользования жилыми помещениями; нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и жилых помещений; мелкое хищение и т.д.

4. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Это – сокрытие или искажение экологической информации; порча земель; нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов; нарушение правил охраны водных объектов; нарушение правил водопользования; нарушение правил охраны атмосферного воздуха; нарушение правил лесопользования; незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан; уничтожение мест обитания животных; нарушение требований к охране лесов; нарушение правил пожарной безопасности в лесах; нарушение правил пользования объектами животного мира; нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях; нарушение правил охраны рыбных запасов и т.д.

5. Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике. К ним относятся: нарушение требований промышленной безопасности; нарушение требований нормативных документов в области строительства; нарушение правил использования атомной энергии и учета ядерных и радиоактивных веществ; повреждение электрических сетей; повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности; непроизводительное расходование энергетических ресурсов и т.д.

6. Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель. Это, например, нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками; непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки наркосодержащих растений; нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил; сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных; нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

7. Административные правонарушения на транспорте. Они включают: действия, угрожающие безопасности движения на железнодорожном транспорте; действия, угрожающие безопасности полетов; действия, угрожающие безопасности движения на водном транспорте; нарушение правил плавания; нарушение правил эксплуатации судов, а также управление судном лицом, не имеющим права управления; управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения; нарушение правил обеспечения безопасности пассажиров на судах водного транспорта, а также на маломерных судах; нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте; нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте; безбилетный проезд; нарушение правил охраны полосы отвода автомобильной дороги, нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог и дорожных сооружений и т.д.

8. Административные правонарушения в области дорожного движения. К ним, в частности, относятся: управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке или не прошедшим государственного технического осмотра; управление транспортным средством с нарушением правил установки на нем государственных регистрационных знаков; управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения; управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена; управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления; управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения; несоблюдение требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги; нарушение правил перевозки людей; нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего; невыполнение требования об остановке транспортного средства или о предоставлении транспортного средства; невыполнение требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения; нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, участвующим в процессе дорожного движения.

9. Административные правонарушения в области связи и информации. Это, например, самовольное проектирование, строительство, изготовление, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств; изготовление в целях сбыта либо сбыт заведомо поддельных государственных знаков почтовой оплаты; незаконная деятельность в области защиты информации; разглашение информации с ограниченным доступом; нарушение правил защиты информации; нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов; нарушение порядка изготовления или распространения продукции средств массовой информации, злоупотребление свободой массовой информации; повреждение телефонов-автоматов.

10. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности. Они включают: осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии); незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограниченна; нарушение законодательства о рекламе; продажу товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил; нарушение порядка ценообразования; обман потребителей; ограничение свободы торговли; незаконное получение кредита; фиктивное или преднамеренное банкротство; нарушение правил продажи отдельных видов товаров; нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; ненадлежащее управление юридическим лицом; нарушение законодательства об экспортном контроле; нарушение установленного порядка сбора, хранения, защиты и обработки сведений, составляющих кредитную историю.

11. Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг. К ним, в частности, относятся: нарушение срока постановки на учет в налоговом органе; нарушение сроков представления налоговой декларации; непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля; незаконные сделки с ценными бумагами; неисполнение банком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента; выпуск или продажа подлежащих маркировке товаров и продукции без маркировки; грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности.

12. Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил). К ним, в частности, относятся: незаконное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ; недекларирование либо недостоверное декларирование товаров и транспортных средств; нарушение режима зоны таможенного контроля; несоблюдение правил перемещения транспортных средств через таможенную границу РФ; непринятие мер по таможенному оформлению или по выпуску находящихся на временном хранении товаров и транспортных средств; нарушение сроков уплаты налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ.

13. Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти. Это невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы; воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; неисполнение распоряжения судьи или судебного пристава; непринятие мер по частному определению суда или представлению судьи; невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении; заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод; незаконные действия по отношению к государственным символам Российской Федерации; незаконное ношение государственных наград; незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов и т.д.

14. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. К ним относятся: нарушение режима Государственной границы РФ; нарушение пограничного режима в пограничной зоне; нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ; нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации; нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином РФ правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в РФ без разрешения на работу; нарушение иммиграционных правил; нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания; незаконная деятельность по трудоустройству граждан РФ за границей; незаконный провоз лиц через Государственную границу РФ.

15. Административные правонарушения против порядка управления. Они включают: самоуправство; неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы; неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении него судом; заведомо ложный вызов специализированных служб; проживание гражданина РФ без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации; умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата его по небрежности; незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие его в залог; нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных актов по обеспечению единства измерений; несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним; подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт.

16. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Это мелкое хулиганство; нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования; демонстрирование фашистской атрибутики или символики; нарушение требований пожарной безопасности; нарушение требований режима чрезвычайного положения; невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему; нарушение сроков регистрации (перерегистрации) оружия или сроков постановки его на учет; стрельба из оружия в неотведенных для этого местах; незаконная частная детективная или охранная деятельность; нарушение пропускного режима охраняемого объекта; блокирование транспортных коммуникаций; распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах; появление в общественных местах в состоянии опьянения.

17. Административные правонарушения в области воинского учета. К ним относятся: непредставление в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет; неоповещение граждан о вызове их по повестке военного комиссариата или иного органа, осуществляющего воинский учет; несообщение сведений о гражданах, состоящих или обязанных состоять на воинском учете; неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету; уклонение от медицинского обследования; умышленные порча или утрата документов воинского учета.

Приведенная классификация видов административных правонарушений позволяет органам исполнительной власти, должностным лицам и гражданам четко и предметно ориентироваться во всем многообразии правовых запретов и обязанностей в сфере реализации исполнительной власти, нарушение или неисполнение которых влечет административную ответственность. На этой основе обеспечивается дальнейшее улучшение работы по охране правопорядка, усиление борьбы с административными правонарушениями и укрепление законности в стране.

Состав административного правонарушения

Состав административного правонарушения – это совокупность юридических элементов, при наличии которых позволяет квалифицировать деяние как административное правонарушение.

Только при наличии юридических элементов состава административного правонарушения в деянии нарушитель будет нести административную ответственность.

Такими элементами выступают объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона административного правонарушения.

Объект административного правонарушения – это совокупность общественных отношений, охраняемых административным правом и защищаемых мерами административной ответственности.

Общим объектом административного правонарушения выступают общественные отношения, охраняемые нормами административного права

Родовой объект группа однородных общественных отношений, на которые посягает правонарушитель. КоАП РФ построен таким образом, что конкретные правонарушения объединены по родовому признаку по главам особенной части. В качестве родового объекта выступают права граждан; общественная безопасность и общественный порядок; общественные отношения в области государственного управления, в области предпринимательской деятельности, в области охраны окружающей природной среды, в области финансов, таможенного дела и др.

Непосредственный, объект конкретное общественное отношение, которому причиняется или может быть причинен вред в процессе совершения административного правонарушения. При этом одно правонарушение может посягать одновременно на несколько объектов, например, КоАП РФ устанавливает наказание за мелкое хулиганство, которое может проявляться в выражении нецензурной бранью в общественных местах. В данном случае причиняется вред общественному порядку, чести, достоинству и спокойствию граждан. Каждый из перечисленных объектов является непосредственным объектом.

Объект административного правонарушения следует отличать от предмета правонарушения. Если первым, являются общественные отношения, то вторым – вещи материального мира (предметы, деньги, ценности, товары и т. д.), которые являются предметами или орудиями административного правонарушения.

Объективная сторона административного правонарушения это совокупность указанных в административной норме признаков, которые характеризуют противоправное деяния.

Обязательными признаками объективной стороны являются деяние (в форме действия или бездействия), последствия в виде причинением вреда, либо реальной угрозы его причинения и причинно-следственная связь между деянием и наступившими последствиями.

Факультативными признаками объективной стороны выступают место, время, способ и другие обстоятельства. Эти признаки имеют значение для квалификации отдельного правонарушения.

В зависимости от характера наступивших последствий правонарушения, различают:

формальный состав, т.е. для квалификации деяния, как оконченного правонарушения, достаточно установить факт противоправного деяния, при этом обязательности наступления реального вреда (ущерба) не требуется, а достаточно только угрозы его наступления;

материальный состав для квалификации деяния, как оконченного правонарушения, необходимо установить, помимо действия или бездействия, наступление реальных вредных последствий и причинно – следственную связь между ними.

Указание на последствия в некоторых случаях может быть основанием, усиливающим административную ответственность, или основанием для привлечения к уголовной ответственности.

Большинство административных правонарушений имеют формальный состав.

В качестве дополнительных признаков объективной стороны, которые оказывают влияние на квалификацию правонарушения, выступают:

• повторность правонарушения, т.е. совершение одним лицом в течении года однородного правонарушения;

• длительность совершения правонарушения (н.р., нарушение правил пожарной безопасности является оконченным с момента выявления)

Субъект административного правонарушения – это физическое лицо или юридическое лицо, совершившие административное правонарушение.

Всех субъектов административного правонарушения можно подразделить на общий, специальный и особый субъект

Общим субъектом являются лица, которые несут административную ответственность на общих основаниях – физические и юридические лица. Административную ответственность несет вменяемое физическое лицо, которое к моменту совершения административного правонарушения достигло 16-летнего возраста. (ст.2.3 КоАП). При этом под вменяемостью понимается психическое состояние физического лица, в котором он способен отдавать отчет в своих действиях, управлять и руководить ими в момент совершения административного правонарушения.

Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений с момента государственной регистрации в реестре юридических лиц в случаях, предусмотренных Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

При слиянии нескольких юридических лиц, либо преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.

При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение (ст.2.10 КоАП).

Иностранные юридические лица, совершившие на территории РФ административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. (ст.2.6 КоАП).

Специальным субъектом – правонарушитель, обладающий специальными признаками, которые оказывают влияние на особенности квалификации и ответственности данных лиц (должностное лицо, несовершеннолетний, иностранный гражданин или лицо без гражданства).

Должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях. Лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственных функции в негосударственных организациях, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Несовершеннолетние, т.е. лица совершившее административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Иностранные граждане, лица без гражданства, совершившие на территории РФ административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. На специальное положение данных лиц указывает то, что, например, к ним может применяться наказание в виде административного выдворения за пределы РФ.

Особым субъектом выступает лицо, совершившее административный проступок, но которое, в установленных случаях, несет не административную, а дисциплинарную ответственность, в соответствии с дисциплинарными уставами.

В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ к такому роду субъектов можно отнести военнослужащих, граждан, призванные на военные сборы, и имеющих специальные звания сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

За административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.1 – 5.26, 5.45 – 5.52, 5.56, 6.3, 7.29 – 7.32, главой 8, статьей 11.16 (в части нарушения правил пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), главами 12, 15 и 16, статьей 17.7, статьями 18.1 – 18.4, 19.5.7, 19.7.2 и статьей 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов) КоАП, данные лица, несут административную ответственность на общих основаниях.

Также к числу особых субъектов следует относить депутатов судей, прокуроров и иных лиц в соответствии с действующим законодательством.

Субъективная сторона административного правонарушения – это внутренняя сторона противоправного посягательства, основными характеристиками которой выступают вина, мотив и цель.

Вина – это психическое отношение лица к совершаемому им деянию и его последствиям. Формы вины – умысел и неосторожность.

Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий (прямой умысел) или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (косвенный умысел).

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий (самонадеянность), либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (небрежность). (Ст. 2.2. КоАП).

Кроме вины, как основного признака, в субъективную сторону правонарушения включаются также:

мотив – внутреннее побуждение к совершению правонарушения (то, что «толкает» совершить правонарушение);

цель – конечный результат, которого хочет достичь правонарушитель (то, к чему он стремится, совершая правонарушение).

Таким образом, если в деянии лица усматривается совокупность четырех юридических элементов, то оно подвергается административному наказанию. Отсутствие хотя бы одного из указанных элементов не дает основания для привлечения нарушителя к административной ответственности.

Знание вопросов юридического состава административного правонарушения имеет практическое значение, поскольку, с одной стороны, оно позволяет отличить и правильно квалифицировать административный проступок, приводит к реализации принципа неотвратимости наказания и, с другой стороны, позволяет избежать необоснованного привлечения лица к административной ответственности.

Законодательство об административных правонарушениях

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Законодательство об административных правонарушениях основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются:

1) защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина;

2) охрана здоровья граждан;

3) охрана окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

4) защита общественной нравственности;

5) охрана установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности;

6) защита собственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений;

7) предупреждение административных правонарушений. (Ст. 1.2 КоАП).

Действие законодательства об административных правонарушениях во времени, в пространстве:

1. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу. (Ст. 1.7. КоАП);

2. Лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, действующим по месту совершения правонарушения.

Граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии Кодексом РФ об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации. (Ст. 1.8 КоАП).

Принципы законодательства об административных правонарушениях

Принцип равенства перед законом означает, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом.

Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. (Ст. 1.4 КоАП)

Презумпция невиновности означает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина и считается невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном порядке, вступившим в законную силу постановлением по делу.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Данный принцип не распространяется на административные правонарушения, в области нарушения правил дорожного движения, в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. (Ст. 1.5, 2.6.1 КоАП). В этом случае лицом, совершившим административное правонарушение, будет считаться собственник транспортного средства, если не докажет, что в момент совершение правонарушения оно находилось под управлением иного лица.

Принцип законности означает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. При этом административное преследование должно осуществляться только уполномоченными органами и лицами, в пределах их компетенции. Не допускаются принятие решения и совершения действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. (Ст. 1.6 КоАП).

Понятие и основные черты административной ответственности

В общетеоретическом смысле юридическая ответственность – это обязанность лица претерпевать определенные лишения государственно-властного характера за совершенное правонарушение. Она неразрывно связана с государственным принуждением, ее фактическим основанием является правонарушение, сочетается с государственным осуждением правонарушителя, и применением к нему мер наказания.

Административная ответственность выступает как разновидность юридической ответственности и административного принуждения.

Административная ответственность – это вид юридической ответственности, которая определяет обязанности лица претерпевать определенные лишения государственно-властного характера за совершенное административное правонарушение.

Законодательство Российской Федерации об административной ответственности состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Кодекс РФ об административных правонарушениях принят 30 декабря 2001 г. и введен в действие Федеральным законом М196-Ф3 с 1 июля 2002 г.76

__________________-

1. Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001г. № 196ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1.4. 1. Ст. 2.

В Общей части Кодекса установлены задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, определены субъекты административной ответственности, предусмотрены условия привлечения к административной ответственности, виды административных наказаний и правила их назначения и т. д. Особенная часть Кодекса содержит конкретные составы административных правонарушений применительно к объектам посягательства и к сферам деятельности государства.

Статьями Особенной части определены санкции за каждый из составов правонарушений, установлен перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, урегулировано производство по делам об административных правонарушениях.

Наряду с общими признаками юридической ответственности административная ответственность характеризуется следующими особенностями:

1) основанием административной ответственности является административное правонарушение;

2) субъектами административной ответственности могут быть физические и юридические лица;

3) к административной ответственности может привлекать широкий круг полномочных органов и должностных лиц (гл. 23 КоАП РФ);

4) административные наказания являются внешним проявлением административной ответственности и применяются полномочными субъектами к неподчиненным им правонарушителям;

5) привлечение к административной ответственности не влечет судимости и увольнения с работы;

6) привлечение к административной ответственности возможно на основании закона субъекта Федерации, предусматривающим такую ответственность;

6) привлечение к административной ответственности осуществляется в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, если соотносить такие понятия как: «административное правонарушение», «административная ответственность» и «административное наказание», то административное правонарушение является основанием привлечения к административной ответственности, которая выражается в применении мер административного наказания.

Понятие и виды административных наказаний

К лицам, совершившим административное правонарушение, применяются меры принуждения, именуемые административными наказаниями. Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Перечень видов административных наказаний, закрепленный в КоАП РФ, является исчерпывающим.

Согласно ст. 3.2 КоАП РФ за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:

1) Предупреждение (Ст. 3.4). Суть его заключается в официально выраженной отрицательной оценке поведения нарушителя (физического или юридического лица) со стороны государства. Одновременно оно служит предостережением о недопустимости совершения противоправных действий в будущем. Обычно предупреждению подвергаются лица, впервые совершившие малозначительные правонарушения (их не следует путать с часто встречающимися устными замечаниями, сделанными на месте нарушения сотрудником милиции в адрес лиц, нарушивших, к примеру, правила дорожного движения).

Предупреждение тогда является административным наказанием, когда зафиксировано в постановлении по делу об административном правонарушении. Предупреждение применяется в случаях, когда оно прямо предусмотрено в качестве меры принуждения, и не может применяться вместо другого административного наказания;

2) Административный штраф (Ст. 3.5), является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц – пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц – одного миллиона рублей, или может выражаться в величине, кратной:

• стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения, сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию. При этом максимальный размер штрафа не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости;

• сумме неуплаченного административного штрафа;

• сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году. При этом максимальный размер штрафа не может превышать одну двадцать пятую совокупного размера суммы за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товаров (работ, услуг) в предшествующем календарном году.

Минимальный размер административного штрафа – сто рублей.

Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

3) Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (Ст. 3.6). Содержание этого вида административного наказания состоит в принудительном изъятии орудия или предмета административного правонарушения у правонарушителя, последующей его реализации; и передаче вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета (комиссионных расходов).

Возмездное изъятие как вид административного наказания распространяется только на предметы, которые явились орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Данное наказание является мерой административной ответственности имущественного характера и может применяться лишь в отношении собственника названных предметов.

При этом под орудием административного правонарушения следует понимать вещь, с помощью которой совершается правонарушение, например, орудием такого правонарушения, как «стрельба из охотничьего оружия в населенном пункте», будет являться охотничье ружье.

Под предметом административного правонарушения следует понимать вещь по поводу, которой совершается правонарушение (нарушение правил хранения или транспортировки охотничьего оружия), либо которая появилась в результате противоправных действий (предметы незаконной рыбной ловли).

В этой связи следует отметить, что изъятие предметов административного правонарушения, находящихся у правонарушителя в незаконном владении, не является административным наказанием. Так, предметы незаконной охоты (например, панты оленя, мясо лося) или незаконной рыбной ловли (например, осетр, лосось, икра осетровых рыб) принадлежат государству и подлежат изъятию у правонарушителя. И эта акция выступает в качестве меры административно-процессуального обеспечения, о чем составляется административный протокол. Изъятые предметы в зависимости от их доброкачественности соответствующими должностными лицами сдаются в торговую сеть, предприятия общественного питания либо уничтожаются.

Кодекс об административных правонарушениях предусматривает ограничение в применении данной меры: возмездное изъятие охотничьего оружия, боеприпасов и других дозволенных орудий охоты и рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию. Возмездное изъятие назначается только судьей.

4) Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (Ст. 3.7) Эта мера административного наказания состоит в принудительном безвозмездном обращении не изъятых из оборота вещей в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ. При этом конфисковано может быть лишь имущество, находящееся в собственности правонарушителя.

Кодекс устанавливает конфискацию лишь тех предметов, которые являются орудиями, средствами или непосредственными предметами административных правонарушений. Так, могут быть конфискованы изготовленная продукция, орудия производства и сырье за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если их наличие является обязательным; товары, свободная реализация которых запрещена или ограниченна; радиоэлектронные средства или высокочастотные устройства, средства связи, если на них отсутствует разрешение (лицензия); продукция средств массовой информации в случае злоупотребления свободой этой информации.

Конфискация может быть назначена только судьей.

От конфискации как вида административного наказания за совершенное административное правонарушение, приводящего к лишению собственника права на определенное имущество, отличается изъятие (арест) материальных объектов собственности из незаконного владения виновного лица как мера пресечения или процессуальная мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемая в том числе для обеспечения возможной последующей конфискации. Такое изъятие (арест) имущества, осуществляемое органами исполнительной власти, в определенной степени ограничивает право собственника пользоваться и распоряжаться им, но не порождает перехода права собственности к государству. Поэтому оно производится без судебного решения, что не препятствует обжалованию такого изъятия (ареста) в суде.

До судебного решения должностные лица органов исполнительной власти, реализующие установленные законом полномочия, вправе изымать у нарушителя вещи, документы, арестовывать имущество, задерживать транспортные средства и т.д. именно потому, что все эти меры, не являясь санкцией за совершенное правонарушение, не влекут лишения имущества (автомашины, моторной лодки, охотничьего ружья и т.д.). В момент такого изъятия не могут считаться установленными ни само деяние, ни вина в его совершении. Эти обстоятельства требуют последующего рассмотрения и доказывания в ходе надлежащей процедуры, особенности которой зависят от характера возможной санкции, поскольку ею определяется существо ограничений прав, свобод и законных интересов. Изъятое имущество хранится до рассмотрения дела, затем, в зависимости от исхода дела, в установленном порядке конфискуется или возвращается владельцу либо уничтожается.

Конфискация охотничьего оружия, боевых припасов, других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

5) Лишение специального права, предоставленного физическому лицу (Ст. 3.8). Лишение специального права, ранее предоставленного данному гражданину, применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части Кодекса об административных правонарушениях. Срок лишения такого права не может быть менее одного месяца и более двух лет. Данный вид административных наказаний распространяется исключительно на специальные права граждан (право управления транспортными средствами, право охоты, право на эксплуатацию радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств). Лица, которые злоупотребляют предоставленными специальными правами, могут быть их лишены только судьей на срок от 1 месяца до 3 лет. В настоящее время данное наказание распространяется на такие правонарушения как, управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения, отказ от прохождения медицинского освидетельствования, нарушение правил движения через железнодорожные пути, нарушение водителями правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего, управление судном судоводителем в состоянии опьянения. Лишение права охоты применяется за нарушение правил охоты и др. правонарушения.

Ограничения применения этого вида административного наказания установлены п. 3, 4 ст. 3.8 КоАП РФ, так, лишение специального права не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления транспортным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления места дорожно-транспортного происшествия. Лишение специального права в виде права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию.

6) Административный арест (Ст. 3.9), является наиболее суровой мерой административной ответственности. Суть его заключается в кратковременной изоляции от общества на срок не более 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции – до 30 суток.

Данное административное наказание применяется в исключительных случаях за совершение административных правонарушений, близких к преступлениям. Решение о назначении административного ареста принимается судьей. Срок административного задержания входит в срок отбытия административного ареста. Административный арест предусмотрен, в частности, за следующие административные правонарушения: потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача; мелкое хулиганство; оставление водителем места дорожно-транспортного происшествия, управление транспортным средством водителем, лишенным права управления, либо не имеющим права управления, но находящимся в состоянии опьянения; неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника уголовно-исполнительной системы; демонстрирование фашистской атрибутики или символики; неисполнение законного распоряжения судьи о прекращении действий, нарушающих установленные в суде правила, и др.

Административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

7) Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (Ст. 3.10) заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством, – в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения ими административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – соответствующими должностными лицами пограничной службы.

Учитывая то, что в настоящее время в Вооруженных Силах РФ проходить военную службу по контракту могут иностранные граждане, данный вид наказания к такой категории лиц не применяется.

8) Дисквалификация (Ст. 3.11) как мера административного наказания заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Дисквалификация может применяться к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Статьями Особенной части Кодекса об административных правонарушениях дисквалификация предусмотрена за нарушение законодательства о труде и об охране труда, за фиктивное или преднамеренное банкротство, неправомерные действия при банкротстве, ненадлежащее управление юридическим лицом и др.

Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

9) Административное приостановление деятельности (Ст. 3.12) заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Можно выделить два основания применения данного наказания:

• Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды;

• в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток. Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.

Назначение административных наказаний

Наказание за совершение административного правонарушения налагается в пределах и в точном соответствии с законом, предусматривающим ответственность за данное правонарушение, т. е. не допускается применение наказания ниже низшего предела.

Административные наказания должны налагаться полномочным органом (должностным лицом) с учетом характера совершенного правонарушения (объекта посягательства, последствий, распространенности деяния и состояния борьбы с ним) и обстоятельств, смягчающих (отягчающих) ответственность. Кроме того, если субъектом правонарушения выступает физическое лицо, учитывается также личность виновного, его имущественного положение, для юридических лиц – имущественное и финансовое положение.

К обстоятельствам, смягчающим ответственность за административные правонарушения, ст. 4.2 КоАП РФ относит:

1) раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;

2) предотвращение виновным вредных последствий правонарушения;

3) добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;

4) совершение правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

5) совершение правонарушения несовершеннолетним;

6) совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Законодатель не исчерпывает всех обстоятельств, которые могут быть признаны смягчающими административную ответственность. Орган (должностное лицо), решающий дело, вправе признать смягчающими и другие обстоятельства. Ими могут являться возраст, состояние здоровья и др.

В ст. 4.3 КоАП РФ указан исчерпывающий перечень обстоятельств, отягчающих административную ответственность. К данным обстоятельствам относятся:

1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

2) повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию и не истек один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания;

3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;

4) совершение правонарушения группой лиц;

5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

6) совершение правонарушения в состоянии опьянения (в зависимости от характера административного правонарушения данное обстоятельство может быть и не признано отягчающим).

Следует иметь в виду, что данные отягчающие обстоятельства не могут учитываться как таковые в случае, если они являются квалифицирующими признаками административных правонарушений в соответствии с нормами КоАП РФ.

При нескольких административных правонарушениях, совершенных одним и тем же лицом, административное наказание налагается за каждое правонарушение в отдельности. Однако если при этом дела одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом), то взыскание налагается в пределах только одной, наиболее строгой санкции.

Если в результате административного правонарушения нанесен имущественный вред, то судья, рассматривая дело, вправе, при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. В случае если наличия такого спора, либо если дело рассматривается иным уполномоченным органом (должностным лицом), спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом по правилам гражданского судопроизводства. Споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются также в судебном порядке.

Административные наказания могут быть назначены:

1) не позднее 2 месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении – 2 месяцев со дня его обнаружения;

2) не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении, со дня обнаружения – за нарушение законодательства РФ об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, патентного, антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, законодательства РФ об охране окружающей природной среды, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о государственном регулировании цен (тарифов), о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках;

3) не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении, со дня его обнаружения – при применении дисквалификации;

4) в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения наказание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении.

Данные сроки могут быть приостановлены до передачи материалов дела уполномоченному органу (должностному лицу) при удовлетворении ходатайства гражданина о рассмотрении дела по месту жительства.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрено правило, согласно которому лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Указанный срок (один год) учитывается при квалификации правонарушения как повторного, что служит обстоятельством, отягчающим административную ответственность.

Основания освобождения от административной ответственности

Кодекс об административных правонарушениях устанавливает следующие основания, освобождения от административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения:

1) При малозначительности правонарушения (ст. 2.9). При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

2) Освобождение от административной ответственности путем замены ее дисциплинарной ответственностью. Несовершеннолетние лица, совершившие административное правонарушение, могут быть освобождены от административной ответственности решением комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, с применением к ним мер воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних лицо (ч.2 ст. 2.3). Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, несут ответственность за административные правонарушения, как правило, по дисциплинарным уставам (положениям), кроме правонарушений, за совершение которых ответственность наступает на общих основаниях (ст. 2.5 КоАП).

3) Пропуск уполномоченным органом и его должностными лицами срока давности назначения административного наказания, предусмотренных статьей 4.5 КоАП, так, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения правонарушения, а если правонарушение было длящимся (нарушение правил воинского учета, проживание без регистрации, уклонение от перерегистрации охотничьего ружья и т.д.), то не позднее двух месяцев со дня его обнаружения. За отдельные правонарушения срок установлен в 1 год.

4) Крайняя необходимость (Ст. 2.7). Не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред. Лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимости, административной ответственности не подлежит.

5). Невменяемость (Ст. 2.8). Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.

6) Освобождение от административной ответственности в связи с ограничением применения административных наказаний. Эти ограничения связаны, прежде всего, с особенностями субъектов административных правонарушений, предусмотренными административным законодательством. В частности административный арест (ст. 3.9 КоАП) не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим 18 лет, инвалидам I и II групп и др. Лишение права управления средствами транспорта не может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления транспортными средствами в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого они являются (ст. 3.8 КоАП). Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию; они не могут быть подвергнуты конфискации или возмездному изъятию огнестрельного оружия и боевых припасов.

В законодательном порядке предусматривается ограничение применения административных наказаний в отношении военнослужащих, сотрудников правоохранительный органов и некоторых других лиц: судей, прокуроров, лиц, пользующихся депутатской неприкосновенностью, иностранных граждан, обладающих иммунитетом и привилегиями от административной юрисдикции на территории Российской Федерации.

Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях

Для привлечения лица к административной ответственности необходимым условием является не только, совершение им административного правонарушения, но и совершение, уполномоченными органами и должностными лицами, определенных процессуальных действий, направленных на фиксацию факта правонарушения и установление фактических обстоятельств дела, установления вины нарушителя и др.

Иными словами привлечение нарушителя к административной ответственности имеет определенный порядок, который устанавливается процессуальными нормами административного права. Данная последовательность определяет прохождение конкретного административного дела по самостоятельным этапам, права и обязанности участников такого производства, а также исполнение административных наказаний, и называется производством по делам об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях (далее производство) – это основанная на законе деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по рассмотрению конкретного административного дела и принятию по нему решения.

Производство ведется на русском языке – государственном языке РФ. Оно может вестись также на государственном языке республики, на территории которой находятся уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях органы и должностные лица. Лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном (или другом) языке, а также пользоваться услугами переводчика (Ст. 24.2 КоАП).

Задачи производства (ст. 24.1 КоАП):

1) всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

2) разрешение дела в соответствии с действующим законодательством;

3) обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления;

4) выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Производство имеет ряд особенностей:

1) производство регулируется процессуальными нормами административного права, т. е. отдельными его институтами, а не отраслью права, как гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное право;

2) сроки производства намного меньше, чем сроки производства по уголовным делам, что делает рассмотрение административных дел достаточно быстрым;

3) круг субъектов, уполномоченных рассматривать данные дела, очень широк (судьи, должностные лица органов исполнительной власти, комиссии по делам несовершеннолетних и т.д.).

Производство базируется на следующих принципах:

1) законности, т.е применение норм материального права должно производиться в строгом соответствии с порядком, предписанным нормами процессуального права (ст. 1.6. КоАП);

2) объективности, т.е. требует всестороннего, полного и объективного выяснения конкретных фактов и обстоятельств дела (исключает предвзятый, односторонний подход к оценке фактов) (ст. 24.1 КоАП);

3) равенства перед законом, т.е. равенство всех граждан независимо от их происхождения, социального и имущественного положения, расы, пола, национальности и т. п. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и других обстоятельств (ст. 1.4 КоАП );

4) гласности производства, т.е. дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а также в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу, членов из семей, их близких, защиты чести и достоинства указанных лиц (ст. 24.3 КоАП);

5) ответственности за нарушение правил производства и за принятый акт, т.е. органы и должностные лица, осуществляющие производство несут ответственность за нарушение законодательства в данной сфере. В соответствии со ст.4.6 КоАП Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и действующего законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Производство по делам об административных правонарушениях имеет свою организационную структуру, состоящую из самостоятельных взаимосвязанных процессуальных стадий.

Стадия производстваэто этап, через который проходит каждое рассматриваемое административное дело. Каждой стадии присущи: назначение, сроки, участники, моменты начала и окончания, а также совокупность определенных законом действий.

На основании действующего административного законодательства можно выделить следующие стадии производства по делу об административном правонарушении:

1) Возбуждение дела об административном правонарушении и установление фактических обстоятельств;

2) Рассмотрение дела и вынесение постановления по делу об административном правонарушении по делу;

3) Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении;

4) Исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Рассмотрим каждую из стадий производства по делу об административном правонарушении.

Участники производства по делам об административных правонарушениях

Участников, производства по делам об административных правонарушениях, условно можно подразделить на следующие группы:

1) лица, имеющие личный интерес в производстве. К ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического лица; законные представители юридического лица; защитник и представитель;

2) лица, способствующие расследованию, рассмотрению конкретного административного дела: свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик;

3) органы и должностные лица, расследующие, рассматривающие и принимающие решения по делу. Они не имеют личной заинтересованности в исходе дела и не способствуют производству.