Тема 2. Организация и функционирование государственной и муниципальной службы
Ключевые понятия: дихотомия государственной власти; гражданская
служба; система гражданской службы; административная реформа.
§ 1. Дихотомия государственной власти как социально-политическая основа гражданской службы
Государственная власть помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали внутри себя функционально делится еще на две
части — известный принцип дихотомии государственной власти
(гр. dichotomia < dicha — два + tome — сечения): на работников, осу-
ществляющих политическую власть в государственных органах, и на
работников, осуществляющих в этих же органах административную
власть или гражданскую службу (рис. 2).
В числе первых идею о раздвоении государственной власти на
политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге «Очерки об
администрации». Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г.
в работах молодого американского ученого из Принстона Вудро Вильсона. Он считал, что государство выполняет две базовые функции:
политическую, которая состоит в выработке для страны общих на-
правлений развития и общих законов, а также административную,
которая является приложением этих общих направлений и законов
к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные
функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административные вопросы — это не политические вопросы. Хотя политика устанавливает задачи для государственной службы, не должно быть терпимо положение, когда политика манипулирует административными структурами.
Наиболее правильное, на наш взгляд, определение ГГС дается в федеральных законах о государственной службе и государственной гражданской службе (2003 и 2004 гг.). Во втором из них в ст. 3 говорится:
«Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид
государственной службы, представляющий собой профессиональную
служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации
по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации». Следовательно, гражданская служба — это, во-первых, профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. И, во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов.
Следует обратить внимание на то, что профессиональная деятельность
гражданских служащих связана в своем большинстве не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий.
Чем отличается гражданская служба от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов
ответа на данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать следующие особенности гражданской службы.
1. Сервисность (от англ. service — обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается
в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов. Однако
сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том,
что обслуживаются потребности политических руководителей, но
и в том, что оказываются услуги населению — выдаются разного рода
лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изучаются его настроения и потребности.
2. Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу
в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют «выхода» на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. А имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными.
3. Субординационный характер. Любой аппарат гражданских
служащих внутри государственного органа и отрасли строится на
принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо здесь обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.
Например, в большинстве федеральных министерств низовой
организационной единицей аппарата гражданских служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно
четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним
ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником департамента (управления),
в состав которого входит данный отдел. А начальник департамента
(управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департамента перед первым заместителем министра и заместителем министра, занимающими высшие государственные должности гражданской службы в данном министерстве.
Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т.е. сорасположительный, характер. Например, государственные службы трех ветвей власти страны, различных субъектов Федерации и т.д. имеют именно координационный характер. Они не соподчиняются друг другу.
4. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен
комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные
должности гражданской службы призваны стать для гражданских
служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не
может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или
антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных
реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно
и профессионально может выполнять свои функции для населения,
когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным
корпусом гражданских служащих1.
Проведенный анализ показывает, что гражданская служба — это
деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других
видов управленческой деятельности единством четырех особенно-
стей: сервисностью, безличностью, субординационным характером
и стабильностью.