Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве

Ключевые слова: иностранные работники, миграция, нелегальная трудовая миграция, квалифицированные специалисты.

*В статье приводятся материалы исследований¹.

Михаил Крощенко, генеральный директор ООО «Консалтинговое бюро Михаила Крощенко»

Юлиана Алексенцева, главный специалист отдела трудовой миграции НИИ труда и социального страхования Минздравсоцразвития России

1. У России собственный путь: свои мигранты и свои законы

Согласно последним исследованиям Всемирного банка, Россия по притоку иммигрантов занимает второе место в мире, уступая только США². Общая численность иностранных граждан в нашей стране, включая находящихся нелегально, оценивается экспертами от 5 до 12 млн. человек.

Россия имеет небольшой опыт регулирования внешней иммиграции по сравнению с другими странами. Советское законодательство было ориентировано на управление человеческими ресурсами внутри страны (лимит прописки, организованный набор). Ограничения для иностранных граждан в явном виде вводились лишь на определенные периоды (например, ограничение иммиграции в период НЭПа или запрет на брак с иностранными гражданами в 1947-53 гг.).

После распада СССР экономическая ситуация в ряде бывших советских республик была существенно тяжелее, чем в России. Кроме того, «самоопределение» наций в новых суверенных государствах нередко сопровождалось негативными реакциями в отношении некоренного населения.

Россия, будучи многонациональным государством, стала центром притяжения для бывших соотечественников³. Но, несмотря на значительное число беженцев, миграционные процессы на постсоветском пространстве все же остаются преимущественно «вынужденной экономической миграцией».

Хотя Россия столкнулась с проблемами притока мигрантов более 20 лет назад, базовые основы законодательства в сфере миграции многие годы не подвергались пересмотру. Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР» действовал вплоть до 2002 года, когда был принят действующий ныне Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Другой ранее действовавший советский закон был отменен вступившим в силу Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» только в 1996 году. С 1991 по 2002 год применялись Правила пребывания иностранных граждан в СССР.

При разработке новой системы норм, регулирующих внешнюю иммиграцию, российским законотворцам приходилось ориентироваться на зарубежный опыт, адаптируя его к отечественным условиям. Некоторые положения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» явно заимствованы из действовавшего в начале века в Испании Закона 4/2000 от 11 января «О защите прав и свобод иностранцев и их социальной интеграции».

За последнее десятилетие подходы к регулированию иммиграции, в том числе привлечения иностранной рабочей силы, в западноевропейских странах существенно изменились. Российское законодательство в сфере миграции также претерпело существенные изменения в 2006 и 2010 годах. Возникли новые решения, способствующие более эффективному управлению миграционными процессами.

Хотя иммиграционный режим, введенный для граждан государств-участников безвизового пространства в рамках СНГ, является беспрецедентным по либеральности, большая часть инноваций внедряется в России только после их апробации европейскими соседями.

Страны «классической иммиграции» (к ним относят США, Канаду, Австралию и Новую Зеландию) до 1980-х годов были ориентированы на привлечение постоянных мигрантов. В то время как страны Старого Света до недавнего времени в качестве приоритета миграционной политики рассматривали временную миграцию. Однако, за последнее десятилетие привлечение временных мигрантов в страны «классической миграции», также как и привлечение постоянных мигрантов в странах Европы заметно расширилось.

Рассматривая механизмы регулирования миграционных процессов развитых стран, мы также выделим два основных направления миграционной политики: содействие постоянной иммиграции и привлечение временных трудовых мигрантов.

В каждой преимущественно принимающей мигрантов стране (country of destination), независимо от того, какие мигранты привлекаются (постоянные или временные), исторически сформировался собственный набор инструментов регулирования. Все преимущественно принимающие страны, как правило, преследуют одну и ту же цель: восполнение дефицита рабочей силы. Гуманитарная составляющая миграционной политики всегда уступала экономическим соображениям.

Изменения экономической ситуации в стране, определяющие динамику соотношения спроса и предложения на рынке труда, отражаются на иммиграционной политике. В период экономического роста она ориентирована на привлечение необходимого количества квалифицированных иностранных работников, не угрожая при этом интересам национальных кадров. В период рецессии актуальными становятся ограничительные меры.

Квотирование – один из «древнейших» механизмов регулирования иммиграции. Демографический спад и нехватка трудовых ресурсов в развитых странах в сочетании с ростом нелегальной иммиграции обусловили тенденцию к отказу от ограничительных методов регулирования миграции в пользу более «тонких» инструментов. Однако ухудшение экономической ситуации и рост безработицы в 2008-2009 гг. привели к тому, что квотирование все чаще вновь обсуждается как эффективный способ защиты национального рынка труда от наплыва иностранных работников.

Но даже в период либерализации миграционного законодательства от квот не отказывались полностью, если они ранее применялись. Квотирование сегодня используется в ряде стран, таких как: Австрия, Италия, Португалия, Швейцария, Россия, США, Германия. Однако система квотирования в каждой стране имеет свои особенности. Наиболее интересными для анализа являются попытки сочетания ограничительного механизма квот с селективными методами.

Самостоятельным направлением иммиграционной политики стало противодействие нелегальной миграции. Хотя борьба на этом «фронте» продолжается с переменным успехом со времен введения первых ограничений на въезд иностранцев, разнообразие форм и методов, применяемых на национальном и международном уровне, заслуживает отдельного рассмотрения.

Именно западноевропейские страны, столь привлекательные для мигрантов высоким уровнем жизни и социальной защиты, а также либеральными законами, первыми осознали ошибки, реализуемой прежде политики, направленной на привлечение трудовых ресурсов из-за рубежа. Сегодня Австрия, Дания, Германия, Финляндия, Нидерланды, Франция и другие государства реализуют программы социальной интеграции как для прибывающих мигрантов, так и уже находящихся в стране. Интеграционные мероприятия могут включать обучение государственному языку, изучение истории и традиций страны, содействие в профессиональной ориентации и даже профессиональную подготовку.

Весьма актуальной остается проблема защиты прав мигрантов в странах назначения. Сюда относятся как трудовые, так и социальные права, в том числе возможность доступа к социальной инфраструктуре и обеспечение жильем.

В этой статье авторы попытались сопоставить современные практики миграционного регулирования в России и других странах. Особый акцент при анализе был сделан на трудовой иммиграции и проблемах, с которыми сталкиваются разные страны в процессе привлечения трудовых мигрантов. Помимо оценки удачного и не вполне эффективного применения зарубежного опыта, авторы постарались выявить новые подходы, которым прежде не уделялось внимания, но они, по нашему мнению, могли бы быть использованы в России.