Экологическое право. Понятие, предмет, система
.doc
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
-
Понятие, предмет и система экологического права.
-
Общая часть экологического права.
-
Особенная часть экологического права.
-
Специальная часть экологического права.
Термин «экология» был введен в научный оборот немецким ученым Э. Геккелем в 1866 г. Им же было дано одно из первых определений экологии как науки. Ныне проблемы экологизации коснулись практически всех отраслей знаний, в им числе и правовой науки, что имеет вполне определенные объективные причины, состоящие главным образом в обострении отношений общества и природы, возникновении глобальных проблем охраны окружающей природной среды, разрешить которые можно лишь совместными усилиями всего мирового сообщества. Важную роль в разрешении этих проблем призвано сыграть право как одно из эффективных средств регулирования общественных отношений.
Экологическое право — это отрасль права, представляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущего поколений людей.
Предметом экологического права являются общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности.
Более четко определить предмет экологического права позволяет сравнение его с предметом смежных отраслей права — земельного, горного, водного, лесного, одной из основных задач которых также является охрана и рациональное использование окружающей природной среды. Однако предметом указанных отраслей права являются главным образом отношения по рациональному использованию и охране отдельных природных ресурсов — земли, недр, вод, лесов и др., а не окружающей природной среды в целом.
Системы экологического права как науки и учебной дисциплины совпадают. Они состоят из общей, особенной и специальной частей.
2. В общей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются предмет и метод в экологическом праве, его источники, экологические правоотношения, право собственности на природные ресурсы, право природопользования, государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды, юридическая ответственность за экологические правонарушения.
Субъектами экологических правоотношений, т.е. его участниками, являются граждане, юридические лица, государство и его органы. Степень и характер их участия в экологических правоотношениях далеко не одинаковы. Так, если граждане и юридические лица выступают в большинстве случаев как потребители природных ресурсов, что, конечно, не исключает их активного участия в охране этих ресурсов, то государственные органы осуществляют регулирование использования и охраны окружающей природной среды.
Объекты экологических правоотношений подразделяются в юридической литературе на три категории:
интегрированные — окружающая природная среда в целом;
дифференцированные — отдельные природные объекты (земля, недра, воды, леса и иная растительность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты);
особо охраняемые —государственные природные заповедники, национальные природные парки, природные заказники, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
Содержанием экологических правоотношений являются права и обязанности их участников. Права и обязанности субъектов экологических правоотношений взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому содержанию права одного участника правоотношения, как правило, корреспондирует соответствующая обязанность другой стороны. Особое значение для характеристики экологических правоотношений имеют права граждан. Права человека вообще, в том числе и в области экологических правоотношений, стали краеугольным камнем, одним из основных постулатов современной цивилизации. На их основе пытаются решать многие проблемы современности, в том числе и экологические. Не удивительно поэтому, что и по нашей Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ), Права и свободы человека и гражданина являются одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Согласно Конституции РФ (ст. 42) каждый имеет право на благоприятную окружающую природную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Конституция предусматривает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Аналогичные права и обязанности граждан предусмотрены и в Законе «Об охране окружающей природной среды»1. Так, в ст. 11 Закона говорится, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Более того, данным проблемам посвящен специальный второй раздел Закона — «Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду», чего ранее никогда не было в нашем законодательстве.
В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.2 предусмотрены права граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах. Здесь, в частности, предусмотрено, что гражданам Российской Федерации, проживающим в районах, признанных в установленном законодательном порядке экологически неблагополучными, гарантируется бесплатная медицинская помощь, медико-генетические и другие консультации и обследования при вступлении в брак, а также санаторно-курортное и восстановительное лечение, обеспечение лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г.1 предусмотрены права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе их права на благоприятную среду обитания.
В соответствии с действующим законодательством граждане имеют право:
- на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека;
- получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, местного самоуправления, учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания;
- осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил;
- создавать общественные организации по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в данной сфере, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения;
- принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;
- требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих вредное влияние на здоровье человека;
- на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здоровью или имуществу вследствие нарушения законодательства, действующего в данной сфере, юридическими и физическими лицами;
- ставить вопрос о привлечении к ответственности юридических и физических лиц, виновных в совершении экологических правонарушений.
Важным является вопрос о праве собственности на природные ресурсы. От того или иного решения его во многом зависит правовое регулирование многих вопросов рационального использования и охраны природных ресурсов. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Особо важную роль играет земля в агропромышленном комплексе. Здесь она выступает и как главное средство производства, и как пространственный базис всякой иной деятельности. С землей и другими природными ресурсами сельские жители тесно связаны и в быту, и в производстве.
В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных его видов, которое в соответствии с законом не может принадлежать им (ст. 213 ГК РФ). Право граждан иметь землю в частной собственности закреплено в Конституции РФ (ст. 36). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Все земли и другие природные ресурсы, не состоящие в частной, муниципальной собственности, являются государственной собственностью. Она выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, что нашло прямое закрепление в действующем законодательстве. Так, согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Муниципальной собственностью является имущество, в том числе природные ресурсы, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Важную роль в обеспечении рационального использования и охраны окружающей природной среды играют государственные органы. Несмотря на усиление и переход в условиях рыночной экономики на преимущественно экономические методы управления, роль административно-правового механизма в данной сфере остается значительной и во многом определяющей, что обусловлено спецификой складывающихся здесь отношений.
Основными функциями управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются:
- нормотворческая деятельность по рациональному использованию и охране окружающей природной среды;
- организаторская деятельность в данной сфере, в том числе планирование, финансирование, лицензирование;
- мониторинг окружающей природной среды, контроль и надзор за соблюдением природоохранного законодательства.
Обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды — задача всего государственного механизма, всех органов государственной власти. Вместе с тем в системе государственных органов выделяются специально уполномоченные органы, главной функцией которых является обеспечение рационального использования и охраны окружающей природной среды.
Как предусмотрено Конституцией РФ (ст. 72), природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов — республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с данным и другими конституционными положениями, а также положениями, предусмотренными другими нормативными правовыми актами, определяется компетенция соответствующих природоохранных органов.
Согласно Указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, осуществлявший ранее на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, ныне упразднен, а его функции переданы Министерству природных ресурсов РФ.
Значительную роль в обеспечении рационального использования и охраны окружающей природной среды играет государственная и общественная экологическая экспертиза. Ее основными принципами являются:
презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;
обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу;
независимость экспертов и др. (ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»1).
К общей части относятся также такие институты экологического права, как экономический механизм природопользования и охраны окружающей природной среды, экологический контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения.
3. Особенная часть экологического права охватывает нормы права, посвященные рациональному использованию и охране отдельных природных ресурсов. Земля и другие природные ресурсы согласно ст. 9 Конституции являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Ведущее место среди природных ресурсов, несомненно, занимает земля. Она — пространственный базис всякой деятельности, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Кроме того, земля обладает и такими особенностями, также оказывающими влияние на ее правовой режим, как ограниченность, неперемещаемость, незаменимость, а также таким уникальным свойством, как плодородие, которое при научно обоснованном использовании земли делает ее практически неисчерпаемым природным ресурсом.
Особо важную роль играет земля в сельском хозяйстве, где заняты огромные земельные площади, от рационального использования и охраны которых зависит обеспечение и продовольственной, и экологической безопасности страны. Сельские жители наиболее тесно связаны с природой и в быту, и в производстве. От них в немалой степени зависят рациональное использование и охрана не только земли, но и других природных ресурсов. Именно этим обусловлено следующее положение, содержащееся в Законе «Об охране окружающей природной среды» (ст. 46): предприятия, объединения, организации и граждане, ведущие сельское хозяйство, обязаны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, лесов и иной растительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние окружающей природной среды, причиняющих вред здоровью человека.
Особо «жесткие» экологические требования установлены в действующем законодательстве для животноводческих ферм и комплексов, предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию, которые должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, причинение вреда окружающей природной среде, водосборов водоемов и атмосферного воздуха. Нарушение указанных требований, причинение вреда окружающей природной среде и здоровью человека влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение вредной деятельности сельскохозяйственных и иных объектов по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.
Существенное влияние на состояние окружающей природной среды и экологической обстановки в целом оказывает проведение мелиоративных работ. Как предусмотрено Федеральным законом «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г.1, мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рыночной инфраструктуры земельных угодий. Определен Законом порядок проведения мелиоративных работ, а также предусмотрено, что строительство на мелиорируемых землях объектов и проведение других работ, не связанных с мелиорацией земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режима почв на мелиорируемых землях, или препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Перевод мелиорированных земель в иные, изъятие их осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.
Под строгий государственный и общественный контроль должно быть поставлено применение в сельском хозяйстве пестицидов, гербицидов, дефолиантов и других химических веществ, в противном случае применение химии может повлечь немалые беды, в том числе и необратимые негативные последствия для самого сельского хозяйства. Правовое регулирование применения в сельском хозяйстве химических веществ осуществляется на основе Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»1.
Исходя из большого социального, политического и экономического значения рационального использования и охраны земель в сельском хозяйстве, в особой правовой регламентации нуждается обеспечение плодородия этих земель. Основополагающим нормативным актом в данной сфере является Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июня 1998 г.2
Важное место в экологическом праве занимает правовое регулирование отношений по рациональному использованию и охране недр. Недра согласно действующему законодательству — это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Земля России богата разнообразными полезными ископаемыми, обеспечивающими материально-сырьевую базу для эффективного функционирования отечественной экономики. По оценкам специалистов, подземные богатства России оцениваются в 30, США — в 8, Китая — 6,5, Европы — 0,5 трлн. долларов. Однако эти богатства не беспредельны. Многие из них относятся к так называемым невозобновимым природным ресурсам и рано или поздно они иссякнут. Поэтому рациональное, бережное использование и надлежащая их охрана являются одной из первоочередных задач. Этим, очевидно, и должны определяться основные направления развития нашего законодательства о недрах.
Согласно действующему законодательству собственность на недра может быть только государственной. В отличие от права собственности на землю здесь право частной собственности полностью исключается. Согласно Закону Российской Федерации «О недрах»3 государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометрические блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее территориального шельфа. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Одним из основных компонентов окружающей природной среды является вода, которая хотя и является возобновимым, но ограниченным и весьма уязвимым природным ресурсом, играющим первостепенную роль в становлении и развитии человеческого общества, удовлетворении его экологических и иных потребностей.
В нашем законодательстве употребляются термины «вода» и «воды». Под «водой» понимается химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состоянии, а под «водами» — вся вода, находящаяся в водных объектах, которыми являются сосредоточение вод на поверхности суши в формах . ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима (ст. 1 Водного кодекса РФ).
Основными принципами государственного управления использованием и охраной водных объектов Российской Федерации являются:
- устойчивое развитие (сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды);
- сочетание использования и охраны всего бассейна водного объекта или части его в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов);
- разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.
Лесным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов урегулированы отношения по использованию лесов, их охрана, защита и воспроизводство, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного многоцелевого лесопользования.
Животный мир также является неотъемлемым компонентом окружающей природной среды,"подлежащим строгой правовой охране. Под животным миром согласно ст. 1 Федерального закона «О животном мире» понимается совокупность населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Представляется, что данное определение животного мира носит в известной мере условный характер и в основном пригодно для целей данного Закона, поскольку оно охватывает далеко не весь животный мир, а лишь его объекты, находящиеся, во-первых, в указанных в Законе границах и, во-вторых, в состоянии естественной свободы. Правда, в Законе содержится оговорка (ст. 3), что отношения в области использования и охраны объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурсов и генетического фонда объектов животного мира и иных научных и воспитательных целях, также регулируются данным Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федераций, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Особый правовой режим установлен для участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты по решениям органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. К таким особо охраняемым природным территориям относятся: государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки, лечебно-оздоровительные местности и курорты.
4.Специальная часть экологического права включает право окружающей природной среды в зарубежных странах и международное право окружающей среды. Значение и необходимость их изучения обусловливается спецификой самих регулируемых отношений, состоящей в данном контексте в том, что многие проблемы охраны окружающей природной среды не могут быть успешно разрешены в границах одного государства, в том числе и такого обширного по территории, как наша страна, а также необходимостью ознакомления и использования всего мирового опыта охраны окружающей природной среды. Осознание необходимости согласованных действий всего мирового сообщества в области охраны окружающей природной среды — характерная черта современности с ее глобализацией не только экономики, но и экологических проблем. Их успешное решение — непременное условие существования и развития нашей цивилизации.
Основные принципы международного сотрудничества в области охраны природной среды нашли отражение и нормативное закрепление прежде всего в основополагающем в данной сфере законодательном акте — Законе «Об охране окружающей природной среды», а также в других нормативных правовых актах. Этими принципами "являются:
- право каждого человека на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях;
- каждое государство имеет право на использование окружающей природной среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан;,
- экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;
- хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб окружающей природной среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;
- недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы;
- должен быть установлен контроль на глобальном, региональном и национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей природной среды и природных ресурсов на основе международно признанных критериев и параметров;