Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfЛекция 11
Подготовка кадров для системы государственного
имуниципального управления
1.Оценка кадрового потенциала России.
2.Основные формы и методы подготовки управленческих кадров для системы государственного и муниципального управления.
3.Кадровый резерв.
1. Оценка кадрового потенциала России
Согласно показателям программы развития ООН (ПРООН, UNDP) в 1980 и в 1985 г. СССР занимал 24-е место по индексучеловеческогоразвития.Сразу
после разрушения Союза ССР Россия по индексу человеческого развития продолжала входить в группу высокоразвитых стран, хотя, справедливости ради, следует признать, что среди них наша страна не была ни в лидерах, ни даже крепким середняком. Последующее десятилетие характеризуется снижением совокупного индекса человеческого развития в России, при этом происходит в ходе миграции и старения утрата целых групп населения – носителей инновационного потенциала. С 1995 г. по 2005 г. Россия по индексу человеческого развития опустилась с 37 на 62 место среди 175 стран мира. В дальнейшем ситуация ухудшилась – с 2006 г. по 2009 г. Российская Федерация переместилась с 65 на 71 место. В 2010 г. Россия «вернулась» на 65 место.
Само слово «кадры» в отечественном массовом сознании вызывает однозначные ассоциации с известной формулой-лозунгом середины тридцатых годов. С классиком тоталитаризма
252 Лекция 11
согласятся, наверное, представители даже самого либерального из направлений современной управленческой и экономической мысли. Среди конкурентных преимуществ нашей страны на мировом рынке мы по-прежнему называем достижения России в сфере науки и культуры, высокий уровень образования и трудовой квалификации населения. Однако эти названные преимущества год от года становятся все менее и менее очевидными. Даже надеясь на преодоление демографического кризиса, позитивные результаты от реализации «национальных проектов» – эти меры призваны обеспечить простое воспроизводство населения страны, – нельзя не отметить опасные тенденции в том, что касается качества трудовых ресурсов. Причем эти опасения в полной мере относятся как к качеству подготовки политического класса – управленцев федерального и регионального уровней, так и к менеджерам в сфере бизнеса и экономики, не говоря уже о качестве подготовки трудовых ресурсов. В выступлении на расширенном заседании Государственного Совета РФ 8 февраля 2008 г. «О стратегии развития России до 2020 г.» Президент РФ В.В. Путин связал переход на инновационный путь развития прежде всего с масштабными инвестициями в человеческий капитал, признал, что развитие национальных систем образования становится ключевым элементом глобальной конкуренции.
Кадры для государственного управления. Успех реформ в значи-
тельной степени зависит от кадрового обеспечения государственного управления. Вероятно, есть высокая доля правды в убеждении, что провал реформ 1990-х во многом обусловлен тем фактом, что за редким исключением в стране не было научно взвешенных подходов в области теории современной макроэкономики, международных финансов и т. д., не было у страны профессионалов, способных на равных отстаивать интересы России в мировых финансовых и экономических учреждениях. Действительно, зав лабы того времени, уполномоченные для этих целей, в лучшем случае были более или менее способными учениками западных, зачастую не самых передовых, экономических школ.
На повестке дня – формирование политической элиты как слоя людей, понимающих цели развития страны, готовых отстаивать ее интересы, а не свои бизнес-проекты и свое место в «совете директоров планеты». Кадры, особенно стоящие во главе государственных органов, являются реальными носителями власти, ее автори-
Подготовка кадров для системы государственного и муниципального управления |
253 |
тета. Оценку политического класса эксперты зачастую проводят на основе преимущественно формализованных показателей (возраст, образование, стаж работы, пол). Необходимо соотносить эти качества с назначением кадров в реализации компетенции и полномочий государственных органов, выявлять способность работников эффективно выполнять возложенные на них функции, права и обязанности.
Если программы MBA – Master of Business Administration стали привычными, то к разработке аналогичных программ для управ-
ленцев MPA −– Master of Public Administration в России присту-
пили, как говорится, на днях. Шагом в правильном направлении стало принятие в феврале 2008 г. Министерством образования и науки России государственного стандарта программы подготовки кадров для государственного и муниципального управления –
Master of Public Administration (МРА) и формирование Совета по научно-методическому обеспечению реализации этой программы в России.
Значимость проблем свидетельствует в пользу идеи разработки Концепции государственной кадровой политики Российской Федерации, проект которой был подготовлен в РАГС коллективом ученых под руководством д.с.н. А.И. Турчинова. Стратегическим направлением государственной кадровой политики видится усиление роли государства в реализации конституционных гарантий свободного развития и использования гражданами профессиональных способностей, в создании оптимальных условий для раскрытия возможностей человека. Успешное решение задач формирования и государственного регулирования развития кадрового потенциала, обеспечение адекватности его структуры тенденциям социально-экономического развития страны основывается на следующих необходимых условиях:
•во-первых, формирование комплекса правовых актов, призванных обозначить концептуальные направления, принципы и средства работы с персоналом, обеспечить формирование системы государственного контроля за реализацией государственной кадровой политики;
•во-вторых, эффективная система профессионального образования, включающая государственные и негосударственные учебные заведения и образовательные центры, обеспечивающие
254 Лекция 11
непрерывность подготовки, переподготовки и повышения квалификации как с отрывом, так и без отрыва от производства;
•в-третьих, создание инфраструктуры государственной кадровой политики: рекрутинговых и информационных агентств, центров оценки персонала и служб занятости, – обеспечивающих гибкую адекватность структуры профессионального образования потребностям территорий и региональным рынкам труда;
•и, в-четвертых, эффективные механизмы регулирования рынка труда, обеспечивающие равные права при найме на работу и увольнения по установленным юридическим основаниям, исключающие дискриминацию граждан, предусматривающие экономическую заинтересованность работодателя в высоких профессиональных качествах персонала.
Стратегической целью государственной кадровой политики является создание кадрового потенциала России как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества, обеспечивающего сохранение его целостности и ускорение (термин эпохи ранней перестройки не устарел) социальноэкономическогоразвитиястраны,конкурентоспособностивмеждународном разделении труда.
Кадрыдляэкономикиибизнеса.Проблемы, на которые жалова-
лись управленцы и предприниматели еще совсем недавно – слабый спрос на отечественную продукцию, нехватка инвестиционных ресурсов, недостаток оборотных средств – отошли на второй план. Оказалось, что эти проблемы, при определенном желании, все же можно решить. А вот с кадрами для экономики России, выражаясь научно, квалифицированными трудовыми ресурсами, дело обстоит значительно хуже.
Из негативных тенденций следует отметить такие как:
•существующая система подготовки кадров, не позволяющая готовить необходимых рынку специалистов;
•практически разрушенные системы подготовки квалифицированных рабочих и повышения квалификации специалистов
вобласти техники и технологии;
•неудовлетворенность кадров отношением к профессиональным способностям в обществе в целом, а также уровнем оплаты труда, отношением работодателя к личности специалиста и неспособностью государства обеспечить условия реализации конституционных гарантий граждан на свободное использова-
Подготовка кадров для системы государственного и муниципального управления |
255 |
ние и распоряжение способностями, которые в последние десятилетия повлекли за собой большой отток квалифицированных специалистов за рубеж. По отношению к кадровому потенциалу России активно выстраивается кадровая политика промышленно развитых стран;
•переход страны к рыночным отношениям не сопровождался созданием правовых и организационных основ, обеспечивающих гражданам условия для свободного использования их способностей, равных прав и равных возможностей для мужчин и женщин, а также социальных групп, имеющих ограниченные возможности к труду. В результате кадровый потенциал используется нерационально, не в полной мере отвечает задачам социальноэкономического развития общества;
•рост заработной платы и покупательной способности населения во многом опережают рост производительности и интенсивности труда.
Эти и другие факторы ослабляют позиции России в мировом сообществе, способствуют углублению кризисных явлений, отставанию страны от требований постиндустриального общества XXI века. И все же современная Россия пока еще обладает кадровым потенциалом, способным решать масштабные задачи социально-экономического развития страны. Переход к рыночным отношениям в 1990-е гг. сопровождался разгосударствлением кадрового потенциала. Сегодня почти половина занятых в экономике работает на частных предприятиях. Формирование и развитие кадрового потенциала в основе своей обеспечивается созданной в предшествующие годы системой профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки кадров. В высших и средних учебных заведениях обучается около 7 млн студентов. Сохраняется высокий образовательный уровень кадров предприятий и организаций. В ряде отраслей почти две трети занятых в экономике имеют специальное образование. Наблюдается рост численности в сферах, связанных с обслуживанием населения (торговля, общественное питание, индивидуальные услуги, защита граждан и собственности), в экономике (финансы, банковское дело), в управлении, а также в отдельных отраслях промышленности (энергетика, цветная металлургия).
Вэтих отраслях сократилось количество неквалифицированных рабочих. Возросла численность специалистов с высшим обра-
256 Лекция 11
зованием в ряде ведущих отраслей, растет численность студентов по профилю промышленности, транспорта, связи, сельского хозяйства, экономики, права, образования. Возник ряд новых факторов, влияющих на улучшение кадрового потенциала: развитие частнособственнической инициативы и предпринимательства, вовлечение в этот процесс многих талантливых молодых людей, раскрепощение труда и конкуренция рабочей силы на рынке труда, подготовка для рыночной экономики многочисленных кадров предпринимателей, финансистов, менеджеров, государственных служащих.
Ценой лишений и напряжения сил созданы условия для перелома в развитии: от борьбы с призраками прошлого к гражданскому партнерству. В первом десятилетии нового века России предстоит построить новую экономику, способную стать фундаментом ее общественного благосостояния и мирового авторитета. Наличиепередовойнауки,иневпоследнююочередьэкономической,– первоочередное условие решения этой задачи.
Кадры для системы образования. У нас осталось достойное на-
следство из прошлого, которое мы не должны потерять: это хорошая базовая подготовка в точных науках. Именно эта основа позволяет молодежи легко воспринимать самые передовые информационные технологии. Но есть и наследство, которое надо проинвентаризировать и с немалой частью которого безжалостно расстаться. Особенно важно это сделать в области экономической и управленческой мысли. Между тем «классические теории» (если можно так выразиться, из прошлой жизни) без всяких оговорок перекочевывают в учебники по управлению, праву и экономике. В результате чего последние все более становятся похожими на ритуальные пособия, чем на источник творческого осмысления и анализа сложных вызовов современности. А ведь на этих учебниках воспитывается и, видимо, если не принять нужных мер, еще долго будет воспитываться не одно поколение интеллигенции.
Система подготовки кадров для управления и экономики, несмотря на значительное число работающих в этой сфере в стране вузов (редкий вуз не выдает сегодня экономических, юридических дипломов), не справляется, да и не может в нынешнем ее виде справиться с этой задачей. Сами современные кузницы кадров в еще большей мере, чем предприятия, нуждаются в притоке квалифицированных преподавательских ресурсов. Достаточно хоть раз послушать выступления многих уважаемых профессоров, не
Подготовка кадров для системы государственного и муниципального управления |
257 |
способных сгенерировать ни одной мало-мальски свежей идеи, на всевозможных семинарах и собраниях, чтобы понять, что этим людям нельзя доверить будущее страны. Не случайно предложение о введении в оценку работы вузов денежной составляющей встретило такое мощное сопротивление. Было бы наивно думать, что та зарплата, которую платят в наших высших учебных заведениях, способна обеспечить приток в них людей, способных воспитывать квалифицированных специалистов, да еще и обладающих незашоренным взглядом на мир. Так что кадровый голод нашей экономике обеспечен.
Хотя есть и положительные тенденции. Анализ показывает, что по крайней мере дважды за последние годы высшая школа получала хорошие кадры: это банковский кризис, вошедший в историю как «черный вторник», и легендарный август 1998 г. Лопнувшие банки и компании «направили» свои имеющие практический опыт кадры в науку и высшую школу.
Болезнь запущенна. С одной стороны, система подготовки трудовых ресурсов не справляется с подготовкой кадров для новой России, а с другой, экономика страны в лице как государства, так и частных бизнес-агентов не может ни четко сформулировать свои потребности к специалисту новой формации, ни сберечь выращенные методом проб и ошибок производственные кадры. Выходит, мы в замкнутом круге? Пора разомкнуть эту геометрическую фигуру и приступить к решению проблемы кадровой недостаточностинациональнойэкономики.Аэтомогутсделатьтолько объединившие свои усилия Государство и Бизнес. Государству и Бизнесу в любом случае придется договориться о распределении функций по восполнению трудового ресурса. Подготовка кадров для экономики страны – дело не только Государства, но и Бизнеса, причем не только с точки зрения дофинансирования наиболее продвинутых учебных заведений и обеспечения их кадрами, но и
вделе послевузовской подготовки и переподготовки.
2.Основные формы и методы подготовки управленческих кадров для системы государственного и муниципального управления
Всовершенствовании системы государственного и муниципального управления в последние годы особое внимание уделяется качеству кадрового потенциала, его квалификации и ценност-
258 Лекция 11
ной ориентации. Это предъявляет дополнительные требования к подготовке таких кадров, а также формированию нормативной базы профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров.
Конституционно-правовую базу подготовки управленческих кадров создает прежде всего Конституция Российской Федерации, которая устанавливает право каждого на образование. Это формирует необходимые основы для формирования законодательства не только об общем, но и профессиональном и послевузовском образовании, а также дополнительном профессиональном образовании. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» гарантирует свободу выбора формы получения высшего и послевузовского профессионального образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности). В качестве таких направлений подготовки в настоящее время, которые
вприоритетном порядке обеспечивают подготовку кадров для системы органов государственной власти и органов местного самоуправления – «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция» и др.
Особое значение в правовом обеспечении подготовки управленческих кадров для органов публичной власти в настоящее время имеет федеральное законодательство о государственной и муниципальной службе, в соответствии с которым:
•профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования
всоответствии с федеральным законом;
•заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном соответственно указом Президента Российской Федерации, нормативным правовым актом уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти и законодательством субъекта Российской Федерации. В рамках указанного договора, а также по согласованию образовательного учреждения профессионального
Подготовка кадров для системы государственного и муниципального управления |
259 |
образования с государственным органом в этом государственном органе осуществляются практика и стажировка обучающихся;
•координация подготовки кадров для гражданской службы осуществляется соответствующим органом по управлению государственной службой;
•дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, которая является как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданского служащего, так и частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации;
•профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего осуществляются
втечение всего периода прохождения им гражданской службы. Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются:
1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;
2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;
3) результаты аттестации гражданского служащего;
•повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года;
•профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего осуществляются в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального, среднего профессионального и дополнительного профессионального образования в соответствии с федеральными государственными требованиями. Стажировка гражданского служащего осуществляется непосредственно в государственных органах и иных организациях;
•гражданский служащий может получать дополнительное профессиональное образование за пределами территории Российской Федерации;
•профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего осуществляются
260 Лекция 11
сотрывом, с частичным отрывом или без отрыва от гражданской службы;
•вид, форма и продолжительность получения дополнительного профессионального образования устанавливаются представителем нанимателя в зависимости от группы и категории должности гражданской службы, замещаемой гражданским служащим, в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации;
•прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы;
•гражданскому служащему, проходящему профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, представителем нанимателя, образовательным учреждением профессионального образования, государственным органом или иной организацией обеспечиваются условия для освоения образовательной программы дополнительного профессионального образования;
•государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих на очередной год включает в себя:
1) государственный заказ на профессиональную переподготовку гражданских служащих;
2) государственный заказ на повышение квалификации и стажировку гражданских служащих.
Размещение указанного государственного заказа осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих и государственную аккредитацию;
•формирование указанного государственного заказа осуществляетсягосударственнымиорганамипосогласованиюссоответствующим органом по управлению государственной службой
сучетом функций государственных органов и их специализации,