Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2

Эффективность государственного и муниципального управления

61

услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями) в общем объеме доходов бюджета муниципального образования.

23. Общий объем расходов бюджета муниципального образования, в том числе:

а) на бюджетные инвестиции на увеличение стоимости основных средств;

б) на образование (общее, дошкольное), в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда;

в) на здравоохранение, в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда;

г) на культуру, в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда;

д) на физическую культуру и спорт, в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда;

е) на жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на компенсацию разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами, установленными для населения, и на покрытие убытков, возникших в связи с применением регулируемых цен на жилищно-коммунальные услуги;

ж) на содержание работников органов местного самоуправления, в том числе в расчете на одного жителя муниципального образования;

з) на развитие и поддержку малого предпринимательства, в том числе в расчете на одно малое предприятие муниципального образования и одного жителя муниципального образования;

и) на транспорт, в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств;

к) на дорожное хозяйство, в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств.

24.Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом.

25.Доля основных фондов организаций муниципальной формы собственности, находящихся в стадии банкротства, в общей

62

Лекция 7

стоимости основных фондов организаций муниципальной формы собственности (на конец года).

26.Среднегодовая численность постоянного населения.

27.Удельный вес населения, участвующего в культурнодосуговых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

28.Удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в сфере культуры (качеством культурного обслуживания).

29.Процент подписанных паспортов готовности жилищного фонда и котельных (по состоянию на 15 ноября отчетного года).

30.Удельный вес прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе (для муниципальных районов).

31.Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района.

Наряду с данными показателями также была утверждена типо-

вая форма доклада главы местной администрации городского округа (муниципального района) о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. С учетом уста-

новленных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) в докладе должны систематизироваться данные в соот-

ветствии со следующей структурой:

• экономическое развитие, в том числе дорожное хозяйство

итранспорт, развитие малого и среднего предпринимательства, улучшение инвестиционной привлекательности, сельское хо-

зяйство;

• доходы населения;

• здоровье;

• дошкольное и дополнительное образование детей;

• образование (общее);

• физическая культура и спорт;

• жилищно-коммунальное хозяйство;

• доступность и качество жилья;

• организация муниципального управления.

По каждому показателю в табличной форме приводятся фактические значения, предшествующие отчетному году, фактические значения за отчетный год, а также планируемые значения

Эффективность государственного и муниципального управления

63

на трехлетний период. Основным источником информации для заполнения таблицы является Федеральная служба государственной статистики и данные ведомственной статистики. Ряд показателей рассчитывается органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов самостоятельно.

Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных райо-

нов, утвержденная данным же распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, предусматривала прежде всего оценку эффективности расходования бюджетных средств, динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровня социально-экономического развития муниципального образования, степени внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления. В то же время его проведение должно было позволить определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, в том числе по снижению неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и другие) для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг

иувеличения заработной платы работников бюджетной сферы.

Вкачестве исходных данных для проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления используются официальные данные, представленные в докладах глав местных администраций городских округов и муниципальных районов. Целевые значения показателей, необходимые для расчета неэффективных расходов, устанавливаются нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и могут быть отдельными для городских округов и муниципальных районов. Целевые значения показателей целесообразно утверждать на среднесрочную перспективу (трехлетний период), при этом для каждого года планового периода могут быть определены промежуточные целевые значения.

Установление целевых значений показателей и нормативов

производится на основе:

• среднего уровня по субъекту Российской Федерации;

64Лекция 7

•среднего значения по группе муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

•нормативного или целевого значения показателя, установленного или рекомендованного в соответствии с нормативными правовыми и иными актами (в случае их наличия);

•значения предыдущего годового периода.

При этом возможна оценка показателя путем его сравнения со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем в качестве индикативного показателя. При проведении анализа учитывается влияние на значения показателя полномочий органов местного самоуправления.

Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления создает предпосылки для системного исследования результативности управления муниципальными образованиями, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию муниципального управления, а также поощрения муниципальных образований, достигших наилучших показателей.

Утвержденная методика дает достаточно подробный инструментарий для выявления каждого из показателей. Так, например, показателями, по которым динамика роста свидетельствует об эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства, являются:

•число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения;

•доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций.

Эти показатели рассматриваются в совокупности с показателем расходов бюджета муниципального образования на развитие

иподдержку малого предпринимательства, в том числе в расчете на одно малое предприятие муниципального образования и одного жителя муниципального образования, и характеризуют уровень развития малого предпринимательства и его роль на рынке труда, включая решение проблемы безработицы, а также позволяют дать оценку эффективности и достаточности мер, принимаемых органами местного самоуправления, по стимулированию предпринимательской активности широких слоев населения.

Эффективность государственного и муниципального управления

65

Для экспертной оценки наличия эффективности развития малого и среднего предпринимательства используется показатель расходов бюджета муниципального образования на развитие и поддержку малого предпринимательства, в том числе в расчете на одно малое предприятие муниципального образования и одного жителя муниципального образования.

Показателями, по которым динамика роста свидетельствует об эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере организации муниципального управления, являются:

а) удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью (процент числа опрошенных). Этот показатель характеризует удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, уровень его доверия к власти, в том числе и реализуемой в регионе социальной, экономической политике, а также степень открытости органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для населения;

б) доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе). Этот показатель позволяет оценить степень внедрения нового типа муниципальных учреждений – автономных учреждений, большая финансовая и организационная самостоятельность которых позволяет эффективнее управлять имеющимися ресурсами, обеспечивая при этом рост заработной платы и улучшение качества предоставляемых услуг;

в)долясобственныхдоходовместногобюджета(заисключением безвозмездных поступлений, поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений и доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями) в общем объеме доходов бюджета муниципального образования. Этот показатель характеризует усилия органов местного самоуправления по развитию собственной доходной базы;

г) удельный вес населения, участвующего в культурно-досу­ говых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Этот показатель характеризует усилия органов местного самоуправления по развитию культуры;

66

Лекция 7

д) удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в сфере культуры (качеством культурного обслуживания). Этот показатель характеризует мнение населения о работе органов местного самоуправления по развитию культуры.

Неэффективными расходами в сфере организации муниципальногоуправленияявляютсябюджетныесредства,направленные на содержание органов местного самоуправления и превышающие установленные субъектом Российской Федерации для городских округов (муниципальных районов) нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления.

И, наконец, Распоряжением Правительства РФ были утверждены Методические рекомендации о порядке выделения за счет

бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В соответствии с установленным субъектом Российской Федерации порядком гранты могут предоставляться как за достижение наилучших значений показателей в отдельных сферах деятельности органов местного самоуправления (гранты в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и других сферах), так и за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития.

Перечень сфер деятельности органов местного самоуправления, подлежащих оценке, определяется субъектом Российской Федерации. При этом рекомендуется в первоочередном порядке оценивать те сферы деятельности органов местного самоуправления, на осуществление которых затрачиваются наибольшие объемы бюджетных средств и в отношении которых осуществляется мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления. Возможно объединение и детализация сфер деятельности органов местного самоуправления, подлежащих оценке.

При предоставлении грантов следует оценивать значения показателей перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке

Эффективность государственного и муниципального управления

67

эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», перечня дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, и перечня рекомендуемых частных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, приведенного в приложении, а также дополнительных показателей, установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Гранты выделяются в форме дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации. Целесообразно предоставление грантов отдельно для городских округов и муниципальных районов, поскольку они обладают разными полномочиями. При предоставлении грантов могут быть установлены дополнительные критерии определения размера гранта в зависимости от численности населения, уровня экономического развития и других параметров.

Гранты могут выделяться на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, направленных на содействие достижению более высоких значений показателей эффективности их деятельности. Соглашения целесообразно заключать в том случае, если достижению более высоких значений показателей эффективности деятельности препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены за счет софинансирования со стороны субъекта Российской Федерации. Соглашением предусматриваются конкретные обязательства органов местного самоуправления по улучшению показателей эффективности, а также программа мер, финансируемая за счет средств гранта. Соглашения заключаются на срок до 3 лет.

Порядок выделения грантов городским округам и муниципальным районам, расположенным в границах субъекта Российской Федерации, утверждается нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. При их подготовке рекомендовалось учитывать рекомендации,

68

Лекция 7

сформулированные в Распоряжении Правительства РФ, в том числе о порядке определения размера гранта и учете частных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, данных в Приложении к методическим рекомендациям.

Сформированная на федеральном уровне нормативная правовая база оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов стала основой для аналогичного правового регулирования порядка оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений.

Однако, отмечая безусловную перспективность принятых решений для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, нельзя не признать, что порядок оценки деятельности органов местного самоуправления в целом вызывает столь же большие сомнения, как показатели и методика оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

4. Показатели эффективности деятельности государственного служащего

Всовременной России утверждается представление о государственном управлении как о профессиональной деятельности, которая требует не только общей и специальной эрудиции, чиновной лояльности и социалистического (капиталистического) мировоззрения, жизненного опыта и личного обаяния, но и профессиональных знаний. Сегодня нередки сетования на рост численности чиновников в современной России. Но представляется, что дело не в количестве государственных служащих, не

впроцентном соотношении их к общему числу занятых в экономике, а в том, в какой мере этот управленческий класс выполняет возложенные на него функции, довольно ли население качеством предоставляемых им услуг. Поэтому среди ценностей административной реформы в России заявлен переход к планированию, оценке и финансированию деятельности государственных органов непосредственно на основе количества и качества оказываемых государственных услуг.

Вконцепции реформы в рамках внедрения механизмов управления по результатам предусмотрена разработка ключевых изме-

Эффективность государственного и муниципального управления

69

римых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. В качестве методологической базы выбрана технология Perfomance Budgeting – бюджетирования, ориентированного на результат. Зафиксированы основные направления деятельности министерств и достигнутые и ожидаемые результаты, определены стратегические цели, задачи и показатели деятельности, достижение целей оценивается на основе разработанных критериев оценки конечных результатов. Выделяются конкретные показатели деятельности, соотнесенные с целями и задачами, с учетом прошедшего отчетного периода и планового (на трехлетний период). Хотя следует признать, что сами показатели носят преимущественно количественный характер: например, для Минрегионразвития России это количество подготовленных программных документов, доля субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, валовый региональный продукт и ряд других.

Признавая незавершенность работы по разработке критериев эффективности органов управления, система управления и экспертное сообщество подошли к возможно куда более трудной для анализа проблеме – к разработке критериев эффективности деятельности государственного служащего. Разработка подобных критериев продекларирована одним из приоритетов Федеральной программы «Реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на 2009–2013 гг.». Сама постановка в Программе задач по разработке объективных критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности, отражения целей и задач государственных органов в показателях результативности деятельности государственных служащих ставит проблему поиска оптимальных критериев оценки управленческой деятельности. Проект изменений в ФЗ-79 «О государственной гражданской службе РФ» определяет механизм установки показателей эффективности и результативности гражданских служащих и предполагает прямую зависимость показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности от должностных обязанностей конкретного гражданского служащего.

Во всех странах кадры государственного управления – это опора государства. Причина провала многих государственных реформ в России в 1990-е гг. во многом заключается в том, что

70

Лекция 7

государственные служащие не идентифицировали себя с государством, а само государство не разработало механизмы по их поддержке и мотивации эффективной деятельности.

Всоответствии с основным направлением реформы системы государственной службы следует разработать систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности, которые позволяют в виде конкретных целевых значений качественных и количественных параметров зафиксировать особенности и степень достижения целей, выполнения задач, возложенных на государственные органы, их структурные подразделения и государственных служащих. В этом контексте большое значение имеет повышение эффективности деятельности конкретных государственных служащих и конкретного государственного органа, что можно объединить понятием «организационная эффективность». В этом случае обоснование критериев эффективности связано с внедрением механизма единой системы планирования и контроля и разработкой стандартов государственнослужебной деятельности, на основании которых происходит оценка эффективности работы каждого государственного служащего и государственного органа в целом.

Вкруг обязанностей государственного аппарата входит не только решение общих задач упорядочения, совершенствования

иразвития общества, но и выполнение функции оказания конкретных услуг физическим и юридическим лицам, необходимых для полноценной реализации их прав и обязанностей. Эффективность государственной службы – это не только хорошо работающие социальные институты, это результат не изолированной от общества деятельности чиновников, а совместный труд общества. В этом случае речь идет об общей социальной эффективности, которую не всегда можно измерить с помощью количественных показателей. В этом смысле можно говорить о таких показателях, как повышение уровня производительности труда, темпов прироста национального богатства, благосостояния людей, надежности

ибезопасности общественных отношений.

Способы оценки эффективности управления первоначально были использованы при оценке эффективности деятельности бизнес-структур. Отметим, что в настоящее время в зарубежных странах критерии оценки деятельности как государственного органа, так и государственных служащих формулируются по едино-