Основные полож концепции современного землеустр с-х предприятий

Основные положения концепции современного землеустройства сельскохозяйственных предприятий. В основе деятельности любого государства должна лежать земельная политика, которая направлена на создание системы общественного и государственного устройства с определенными земельными отношениями и соответствующей политической организацией общества по их регулированию. Свое концентрированное выражение земельная политика находит в земельных реформах, создающих новый земельный строй, новые отношения и формы собственности на землю, новые способы регулирования земельных отношений. Основным механизмом осуществления земельных преобразований в любом государстве является система землеустройства, включающая в себя: — государственные органы (службу) и предприятия, которые выполняют возлагаемые на них функции управления земельными ресурсами, имеют свою структуру и задачи; — установленные законом землеустроительные действия по перераспределению земель, образованию новых и упорядочению (реорганизации) существующих землевладений и землепользовании, организации рационального использования и охране земель; — четко определенный в правовом отношении землеустроительный процесс предоставления и изъятия земель, намечаемого ее использования со своей утверждаемой в установленном порядке землеустроительной документацией; — систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации землеустроительных кадров; — осуществляемые через землеустроительные органы функции информационного обеспечения земельных преобразований (земельный кадастр и мониторинг земель, топографо-геодезические съемки, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания), планирования, прогнозирования, программирования и организации рационального использования и охраны земель, государственного контроля за земельными преобразованиями и состоянием земельных ресурсов. За годы земельной реформы (1991-1998 гг.) система землеустройства в России подверглась существенному разрушению, что сказалось на сельскохозяйственном землевладении, землепользовании и плодородии земель сельскохозяйственного назначения. Перераспределение земель затронуло практически все сельскохозяйственные предприятия, в результате чего изменилось их количество, а также площади землевладений, землепользовании и состав угодий в них (табл. 1, 2). Таблица 1 ^ Динамика перераспределения земель сельскохозяйственных предприятий и организаций.

Виды организационно-правовых форм хозяйствования	1991 г.				1995 г.				1996 г.
	Кол-во	Общая площадь, млн га	%	Кол-во		Общая площадь, млн га	%	Кол-во		Общая площадь, млн га	%
Ассоциации крестьянских хозяйств	—	—	—	1967		6,4	1,0	1903		9,0	1,4
Крестьянские хозяйства	37581	7,4	1,2	257304		36,2	5,5	259947		34,3	5,1
Акционерные общества, товарищества	—	—	—	16047		181,5	27,7	16098		190,9	28,5
Сельскохозяйственные кооперативы	1290	2,6	0,4	2837		28,2	4,3	3279		36,6	5,5
Колхозы, включая рыболовецкие	13105	130,9	21,1	6072		63,1	9,6	5867		59,0	8,8
Государственные и муниципальные предприятия	17687	456,7	73,5	3892		236,6	36,1	3749		223,2	33,4
Подсобные хозяйства	70,65	15,3	2,5	4672		19,3	2,9	4335		18,3	2,7
Прочие предприятия	8798	8,1	1,3	13231		84,2	12,9	12961		97,6	14,6
Хозяйства, занимающиеся оленеводством и звероводством	4405	0,2	0	280112		12,0	1,8	278613		12,1	1,8
Всего	85526	621,0	100	306058		655,5	100	—		668,9	100

Таблица 2 Средний размер одного землевладения (землепользования) в сельском хозяйстве, га*

Виды землевладельцев и землепользователей	Общая площадь, закрепленная за хозяйством				В том числе сельхозугодий			Из них пашни
	1991	1995	1996	1995		1996	1996
1	2	3	4	5		6	7
Ассоциации крестьянских хозяйств	—	3278	4729	1625		2433	16,17
Крестьянские хозяйства	196,9	141,0	131,9	40,6		41,5	30,5
Акционерные общества, товарищества	—	11310	11859	5840		5749	3923
Сельскохозяйственные кооперативы	2033	9801	11162	4131		4005	2753
Колхозы, включая рыболовецкие	9990	10400	10056	5160		5222	3447
Государственные муниципальные предприятия	2171	4126	4221	1890		1048	708
Подсобные хозяйства	2171	4126	4221	1890		1048	708
Прочие предприятия	921	6364	7530	нет данных		512247

*Рассчитано по данным «Государственных национальных докладов о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1995 и 1996 гг. «.М.:Госкомзем, 1996, 1997. Значительно сократились объемы выполнения основных видов работ по повышению плодородия почв России, по коренному и поверхностному улучшению кормовых угодий, вводу мелиорированных земель, обводнению пастбищ, восстановлению и комплексной реконструкции орошаемых и осушенных земель, агрохимическому окультуриванию полей, проведению комплекса природоохранных и противоэрозионных мероприятий (табл. 3, 4). Таблица 3 ^ Объемы выполнения основных видов работ по повышению плодородия почв России.

Наименование мероприятий	1986-1990 гг. в среднем за год	1991 г.	1992 г.	1993 г.	1996 г.
Объемы работ по повышению плодородия почв
Внесение органических удобрений, млн. т	481,9	347,2	284,0	229,4	88,1
Поставка минеральных удобрений, млн. т	12,4	10,1	5,5	3,7	1,6
Внесено минеральных удобрений, к/га пашни	83,4	79,7	43,4	29,2	12,0
Известкование кислых почв, млн. га	5,4	4,4	3,8	3,0	0,6
Фосфоритование почв, млн. га	1,9	2,0	1,5	1,0	0,16
Гипсование почв, тыс. га	153,0	170,0	98,5	34,2	0,0
Мелиоративная обработка солонцовых почв, тыс. га	261,0	312,0	130.3	46,1	0,0
Комплекс работ по добыче и использованию торфа и сапропелей, млн. га	91,2	86,0	76,0	66,4	9,6
Коренное улучшение с.-х. угодий, включая культуротехнические работы, тыс. га	1002,1	392,9	293,2	206,0	21,8
Комплексная реконструкция орошаемых земель, тыс. га	150,5	115,7	44,8	25,5	6,3
Ввод орошаемых земель, тыс. га	195,5	85,2	21,3	15,7	1,8
Реконструкция и восстановление осушительных систем, твс. га	72,2	51,9	25,5	18,7	1,0
Ввод осушенных земель, тыс. га	158,9	83,7	52,9	30,7	2,1
Обводнение пастбищ, тыс. га	580,4	380,1	139,2	185,7	0,0
Закладка полезащитнызх лесных полос, тыс. га	18,9	14,1	10,0	11,0	2,2
Закладка пастбищезащитных фитомелиоративных насаждений, тыс. га	18,4	22,7	35,0	29,0	4,2
Закладка противоэрозионных овражно-балочных насаждений, тыс. га	45,4	33,7	30,0	28,0	12,4
Рекультивация земель, тыс. га	103,6	69,6	65,0	51,0	79,9
Посевные площади, млн. га	118,41	117,33	115,2	113,72	102,5*
Освоение севооборотов, млн. га	66,7	60,1	38,4	32,5	23,4
Площади плодово-ягодных насаждений, млн. га	0,91	0,90	0,898	0,87	0,6
Землеустроенность хозяйств, %	81,7	70,5	36,1	25,8	25,0

*Данные за 1995 г. ^ Таблица 4 Изменение качественного состояния земель в сельскохозяйственных предприятиях России, млн га

Виды сельхозугодий	1975 г.	1980 г	1985 г.	1990 г.	1996 г.
1	2	3	4	5	6
Пашня
С кислыми почвами	41,76	43,16	43,35	40,43	37,00
С солонцеватыми комплексами	9,10	9,44	10,41	10,41	7,71
Засоленная	1,81	1,94	2,34	2,50	4,50
Подверженная водной и ветровой эрозии,	33,91	36,08	37,46	36,30	37,81
в т.ч. водной эрозии	22,51	24,21	26,42	28,32	25,36*
Каменистая	2,83	3,49	3,97	4,20	4,12*
Переувлажненная	3,76	4,07	4,19	5,67	6,80
Заболоченная	1,16	0,74	1,66	2,31	2,20
Сенокосы
С солонцовыми комплексами	2,00	1,96	2,68	2,66	2,66
Засоленные	1,59	1,76	2,50	2,47	2,50
Подверженные водной и ветровой эрозии	2,00	2,14	1,65	2,04	1,59
в т.ч. водной эрозии	1,37	1,59	1,16	1,61	0,77*
Коренного улучшения	2,79	3,39	3,86	3,13	2,98*
Пастбища
С солонцовыми комплексами	6,05	7,14	12,55	12,57	12,53
Засоленные	3,32	4,85	7,73	7,78	9,69
Подверженные водной и ветровой эрозии,	13,58	15,85	17,40	16,81	14,38
в т.ч. водной эрозии	8,08	10,08	10,41	12,69	8,71*
Культурные (включая коренного улучшения	3,49	4,02	4,20	3,45	3,22*
^ Кормовые угодья
Заросшие кустарником и мелколесьем	10,44	10,36	10,28	13,94	10,14*
Заболоченные	5,02	4,91	4,79	7,29	5,90

*Данные за 1995 г. Проведенные нами расчеты показали, что убытки сельскохозяйственных предприятий, понесенные по вышеназванным причинам, только в пересчете на зерно составляют 46 млн т ежегодно, что равно почти половине объемов производства зерна по России в целом. К этой величине необходимо добавить сумму затраченных ранее капиталовложений (в пересчете на ежегодные величины), не окупаемых продукцией с мелиорированных площадей, выбывших из оборота; со сведенных площадей плодово-ягодных насаждений; с заброшенных участков улучшенных кормовых угодий и др. Основные причины такого положения рассмотрены ниже. 1. До начала земельной реформы отсутствовали научно обоснованные прогнозы (сценарии) развития землевладения и землепользования на перспективу под влиянием проводимых земельных преобразований, которые могли быть выполнены землеустроительными проектными и научно-исследовательскими предприятиями и организациями. В основу земельной политики были положены не научные принципы и требования, а определенные политические установки, разрушающие существующий земельный строй в интересах нарождающегося частного капитала. Например, последствия постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и других законодательных актов, следующих в развитие данного постановления, прогнозировалось довольно легко. В действительности они привели к сплошному нарушению сельскохозяйственного землепользования и созданию вследствие этого критической ситуации в агропромышленном комплексе страны. 2. Намеченные в 1991-1997 гг. мероприятия по осуществлению земельной реформы велись при крайне недостаточном финансировании со стороны федерального правительства и органов власти субъектов федерации. Так, среднегодовая стоимость проектно-изыскательских работ по землеустройству по всем источникам финансирования в России в период 1986-1990 гг. составляла 80,5 млн руб. (50,3 млн усл. ед.), а в период 1991-1996 гг. - 34,5 млн. Наметилась тенденция снижения финансирования землеустройства за счет средств федерального бюджета (табл .5). Таблица 5

Распределение объемов проектно-изыскательских работ по землеустройству по источникам финансирования и подрядным организациям.

Источники финансирования	1988 г.			1993 г.			1994 г.			1995 г.			1996 г.
	млн. руб	%	млн. руб.		%	млн. руб.		%	млн. руб.		%	млн. руб.		%
Общая стоимость проектно-изыскательских работ по землеустройству	84,0	100,0	24202,8		100,0	114663,0		100,0	173111,7		100,0	250,538,5		100,0
^ В том числе
- федеральный бюджет	39,3	46,8	202,95,4		83,9	93754,0		81,8	109963,7		63,6	154373,0		61,6
- местный бюджет	31,3	37,1	2467,3		10,2	11106,0		9,7	28305,3		16,3	47467,0		18,9
- средства других заказчиков	13,5	16,1	1440,1		5,9	9803,0		8,5	34842,7		20,1	48698,5		19,5
^ Структура затрат средств по организациям:
РосНИИземпроект	63,1	75,1	17904,8		74,0	96378,0		84,0	145099,6		83,8	213088,1		85,1
ВИСХАГИ (Кадастр-съемка)	11,6	13,8	2777,9		11,5	5818,0		5,1	5083,9		2,9	11244,1		4,5
ГУГК	2,2	2,6	81,9		0,3	320,0		0,3	—		—	72,9		0,03
Университеты, институты	2,2	2,6	243,9		1,0	1862,0		1,6	1967,1		1,Ю1	3666,2		1,5
Агрохимслужба	0,3	0,4	380,1		1,6	600,0		0,5	394,2		0,2	932,1		0,3
Вычислительные центры	1,2	1,4	16,4		0,1	842,0		0,7	552,0		0,3	1028,0		0,4
Гипроводхозы	0,4	0,5	223,7		0,9	262,0		0,2	731,6		0,4	1140,0		0,5
ТИСИЗЫ	0,2	0,3	205,8		0,8	35,0		0,03	415,0		0,2	226,3		0,1
Прочие исполнители	2,8	3,3	2368,3		9,8	8546,0		7,4	18868,3		10,9	19140,8		7,6

Недостаточное финансирование землеустроительных работ привело к тому, что оправдавшая себя ранее система землеустройства нарушилась. При перераспределении земель часто отсутствовали предпроектные проработки, технико-экономические обоснования и расчеты, специальные проекты. Работы велись не на единой технической и информационной базах, без соблюдения единой технологии, технических условий и правил. Вследствие этого возникли недостатки землевладения и землепользования: дальноземелье, чересполосица, вклинивание, вкрапливание, изломанность и неправильное расположение границ. Так, в процессе проведенного обследования территории 164 реформированных крупных коллективных хозяйств Центрального экономического района, занимающих площадь около 1 млн га, 31,1% имело сильно удаленные и раздробленные земли, 39,6% -вклинивания и вкрапливания (без учета земель населенных пунктов), 8,5% - чересполосицу, 29,9% - другие недостатки землепользования. Из 3645 км обследованных межевых границ новых хозяйств только 41,6% поворотных точек было закреплено сохранившимися или новыми межевыми знаками. Примерно 3,0% земель межевых хозяйств не использовалось, находилось под залежью или в лучшем случае под многолетними травами 4-6-го годов пользования. Освоенные севообороты занимали только около четверти площади по сравнению с 85% в 1991 г. Площадь под дорогами, межами, клиньями возросла с 1% до 5% и была исключена из сельскохозяйственного оборота. Для сравнения: в период "столыпинской" земельной реформы за 7 лет с 1906 по 1913 гг. включительно на содержание землеустроительных организаций правительством было отпущено 63 млн. руб. (9 млн. руб. ежегодно, или в пересчете через хлебный эквивалент на 1997 г. -100 млн. усл. ед.). Кроме трго, на выдачу крестьянам ссуд и пособий при землеустройстве было израсходовано свыше 22 млн. руб. Если прибавить к этому расходы на мелиоративные работы и на агрономическую помощь, а также ассигнования из средств казенного крестьянского банка, то общая сумма затрат правительства значительно превысит 100 млн руб. Если удельные затраты на землеустройство в 1986-1990 гг. составляли 0,22 усл. ед. на 1 га сельскохозяйственных угодий, то в 1991-1993 гг. они возросли до 0,28, а в 1994-1996 гг. сократились до 0,15 усл. ед. В период 1909-1912 гг. средняя стоимость землеустроительных работ на одну десятину равнялась 3,03 руб. (2,77 руб./га, или в хлебном эквиваленте 30 усл. ед. на 1 га), из которых в среднем 1 руб. (11 усл. ед.) - на административные и 2 руб. - на межевые расходы. По нашим данным, в зависимости от сложности объектов землеустройства, необходимости проведения комплекса обследовательских и проектно-изыскательских работ, природно-экономической зоны удельные затраты на землеустройство должны находиться в пределах от 5 до 20 усл. ед. на 1 га землеустраиваемой площади, что примерно на два порядка выше, чем существующие расходы. Только в этом случае можно говорить о качественном выполнении землеустроительных работ, научно обоснованном перераспределении земель и эффективном осуществлении земельной реформы. 3. Земельные преобразования, реформирование сельскохозяйственных предприятий, предоставление и изъятие земель в ходе земельной реформы осуществлялись в очень короткие сроки, авральными методами и, несмотря на предупреждение ученых и общественности, приобрели характер политической кампании, плохо обоснованной с социальной, экономической и экологической сторон. Землеустроительные предприятия ввиду недостаточного финансирования плохо привлекались к этой работе. Вследствие этого создавались нежизнеспособные хозяйства, разрушалась инфраструктура сельскохозяйственных предприятий, нарушались структура землевладений и землепользовании, межхозяйственные связи. По данным проведенного нами социологического опроса руководителей 146 реформированных коллективных сельскохозяйственных предприятий и 136 глав крестьянских хозяйств, 66,3% указывают на неудовлетворительное состояние инфраструктуры (плохое качество или отсутствие дорог, недостаточное водоснабжение, ухудшение социально-бытовых или культурных условий), 92,6% отмечают, что на их землях произошли значительные организационно-территориальные изменения и 87,6% считают, что проведение мероприятий по повышению плодородия почв и мелиорации земель за годы реформы резко сократилось. В результате анализа итогов производственной деятельности сельскохозяйственных предприятий установлено, что, например, в Московской области, размер перераспределенной в ходе земельной реформы площади сильно повлиял на экономическую эффективность производства. Так, в тех хозяйствах, где размер перераспределенных и изъятых земель составлял до 10% территории, урожайность озимых зерновых в 1991-1996 гг. равнялась 34,2 ц/га, картофеля -154 ц/га, многолетних трав на сено - 39,5 ц/га. В сельскохозяйственных предприятиях с размером перераспределенных земель более 30% урожайность указанных культур равнялась соответственно 14,3; 90,0; 20,6 ц/га, то есть была практически в 2 раза ниже (табл. 6). Выделение земель крестьянским хозяйствам в большинстве случаев осуществлялось площадями неоптимальных размеров, значительно меньше тех, которые позволяют вести эффективное производство, не на конкурсной основе, на значительном удалении от хозяйственных центров и на землях низкого качества. Разделение земель на земельные доли (паи) по существу носило формальный характер, без выделения земель в натуре (табл. 7). 4. В ходе осуществления земельной реформы правительством была утеряна функция ее сопровождения и контроля со стороны государственных органов и землеустроительной службы. Законом "О земельной реформе" (1990 г.) ее проведение возлагалось на местные советы народных депутатов, специально созданный для этих целей Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Госкомзем) совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия, Министерством лесного хозяйства с участием других заинтересованных министерств и ведомств. Землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции возлагались на Госкомзем. Таблица 6 ^ Влияние стабильности (устойчивости) землепользования на экономические показатели сельскохозяйственных предприятий с коллективными формами собственности Центрального района (1991-1996 гг.)