ПРОГРАММА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В

ПРОГРАММА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ЭКОНОМИКУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2000-2003 ГОДЫ

Москва 2000 г.

Содержание 1. ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ЭКОНОМИКУ РОССИИ 1.1. Роль прямых иностранных инвестиций в развитии экономики 1.2. Базовые меры по созданию благоприятного инвестиционного климата 1.3. Важнейшие принципы политики привлечения ПИИ 1.4. Приоритеты и направления политики привлечения ПИИ 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПИИ 2.1. Состояние системы законодательного регулирования ПИИ 2.2. Закон “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” 2.3. Законодательство о СРП 2.4. Законодательство об инвестиционных договорах государства 2.5. Законодательство о специальных экономических зонах 2.6. Законодательство о недрах 2.7. Лицензирование и отраслевое регулирование ПИИ 2.8. Правовые механизмы решения споров 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕЖИМ В ОТНОШЕНИИ ПИИ 3.1. Мировой опыт управления ПИИ 3.2. Совершенствование системы управления на федеральном уровне 3.3. Функции и структура Агентства по иностранным инвестициям при Министерстве экономического развития и торговли РФ 3.4. Совершенствование процедур регистрации компаний с иностранными инвестициями 3.5. Создание системы страхования иностранных инвестиций 3.6. Административное обеспечение подготовки международных соглашений 3.7. Взаимодействие с частным сектором 3.8. Взаимодействие с иностранными инвесторами 3.9. Информационные аспекты взаимодействия с инвесторами 4. КООРДИНАЦИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПИИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ 5. УЧАСТИЕ РОССИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПИИ 5.1. Двусторонние соглашения о поощрении и взаимной защите инвестиций 5.2. Вопросы присоединения к международным соглашениям 5.3. Взаимодействие с региональными экономическими группировками Приложение. ПЛАН МЕРОПРИЯТИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ЭКОНОМИКУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1. ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ЭКОНОМИКУ РОССИИ 1.1. Роль прямых иностранных инвестиций в развитии экономики В условиях продолжающегося инвестиционного кризиса в России одной из приоритетных задач правительства является привлечение российского и иностранного капитала в реальный сектор экономики. Отсутствие у государства свободных финансовых средств и невысокая эффективность таких вложений, низкий уровень внутренних сбережений делают в ближайшие годы невозможным динамичное развитие российской экономики исключительно на основе государственных капиталовложений или частных инвестиций российских экономических субъектов. Это выдвигает вопрос привлечения иностранного капитала в число приоритетных задач правительства. Принимая во внимание фактическое отсутствие доступа к международному рынку кредитных ресурсов и резкое сокращение портфельных инвестиций, особое внимание при этом должно уделяться прямым иностранным инвестициям (ПИИ). Преимущества ПИИ перед другими формами иностранного капитала (официальными кредитами, портфельными инвестициями, торговыми кредитами и др.) и их позитивная роль для развития национальной экономики обусловливаются следующими факторами: • ПИИ представляют собой долгосрочные капиталовложения, которые ориентируются в первую очередь на стратегические преимущества принимающей страны и мало подвержены влиянию краткосрочных факторов, а значит, гарантируют более стабильный источник удовлетворения спроса на инвестиции (это имеет особенно важное значение для предотвращения финансовых кризисов, а также в периоды преодоления их последствий); • в большинстве случаев ПИИ сопряжены с переносом в принимающую страну новых технологий, ноу-хау и методов управления, что содействует повышению общего уровня конкурентоспособности национальной экономики; • приток ПИИ может оказывать положительное влияние на развитие хозяйственной системы в целом, связанное - с распространением используемых иностранными инвесторами технологий, ноу-хау и т.д. на другие отрасли и производства; - с ростом спроса на продукцию национальных предприятий со стороны компаний с иностранными инвестициями; - с созданием новых рабочих мест; - с ростом доходов занятых на данных компаниях резидентов принимающей страны, обеспечивающим расширение спроса на продукцию национальной промышленности; - с увеличением налоговых и иных поступлений в центральный и местные бюджеты, что способствует решению фискальных проблем государства и созданию предпосылок оптимизации деятельности в сфере выполнения им своих функций. *** За годы реформ России не удалось привлечь ни ожидавшихся объемов, ни обеспечить надлежащее “качество” иностранного капитала. Не удалось реализовать на практике и основные принципы и положения государственной политики в сфере привлечения ПИИ, сформулированные в Программе привлечения иностранных инвестиций в экономику России (1992 г.) и в Комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику РФ (1995 г.). Во многом такие результаты объяснятся сложными политическими и макроэкономическими условиями, в которых происходило привлечение иностранного капитала. Вместе с тем в значительной мере подобные неудачи связаны с недостатками самой политики в области привлечения иностранных инвестиций. Политика в отношении ПИИ, проводившаяся в России на протяжении 1991-1999 гг., характеризовалась отсутствием комплексного подхода, непоследовательностью, несоответствием провозглашаемых намерений реальным мероприятиям. Несмотря на формальное признание приоритетности задач по стимулированию ПИИ, реальная деятельность государственных органов нередко прямо противоречила декларируемым целям, фактически создавая дополнительные барьеры на пути иностранных инвестиций. В результате иностранные инвесторы сталкиваются с множеством законодательных и административных барьеров как на федеральном, так и на региональном уровнях; многие сферы хозяйственной деятельности остаются закрытыми для ПИИ, либо в них действуют ограничения на доступ или деятельность иностранного капитала. Система правового и административного регулирования ПИИ страдает рядом существенных недостатков, не позволяющих России эффективно конкурировать в деле привлечения ПИИ с другими странами с развивающейся и переходной экономикой. Слабость конкурентных позиций России и недостатки экономической политики в сфере привлечения ПИИ проявляются в малых объемах притока ПИИ в экономику страны, их неудовлетворительной отраслевой структурой и существенной региональной и отраслевой неравномерностью их распределения. Всего за период 1992-1998 гг. в Россию поступило ПИИ на общую сумму 15,5 млрд. долл. Этот показатель соответствует объему ПИИ в экономику Венгрии за аналогичный период. Для сравнения, за 1992-1998 гг. Китай привлек ПИИ на сумму 236,5 млрд. долл., Мексика - 61,6 млрд. долл., Таиланд - 20,4 млрд. долл., Польша - 23,7 млрд. долл., Чехия - 10,0 млрд. долл. Если принять во внимание сравнительный размер российской экономики, то общие достижения в сфере привлечения ПИИ выглядят достаточно скромно не только на фоне развивающихся стран и стран Центральной и Восточной Европы, но и на фоне большинства стран бывшего СССР. Так, объем поступивших в российскую экономику в 1992-1998 гг. ПИИ на душу населения составляет лишь 106 долл. по сравнению с 1134 долл. в Эстонии, 705 долл. в Латвии, 408 долл. в Азербайджане и 325 долл. в Казахстане. Доминирующие позиции в структуре ПИИ на протяжении последних лет устойчиво занимают топливная и пищевая промышленность. На них приходится соответственно 18,3% и 19,8% совокупного объема ПИИ, накопленного на 01.07.1999 г. В отдельные периоды наблюдалось их абсолютное доминирование в структуре притока ПИИ. В частности, в 1998 г. 35,5% ПИИ пришлось на пищевую промышленность, а в I полугодии 1999 г. 41% ПИИ поступил в топливную промышленность. Значительный объем ПИИ направляется в сферу торговли и общественного питания (порядка 10% накопленной суммы ПИИ на 01.07.1999 г.). Таким образом, отраслевая структура ПИИ характеризуется выраженным уклоном в пользу добывающих отраслей и отраслей, ориентированных на внутренний рынок и обеспечивающих быстрый оборот вложенных средств. В то же время отрасли, определяющие общий технологический уровень российской промышленности и имеющие ключевое значение для развития национальной экономики, остаются сравнительно непривлекательными для иностранных инвесторов. В частности, на машиностроение и металлообработку приходится лишь 4%, на транспорт - 2,9% объема ПИИ, накопленного на 01.07.1999 г.. Значительный показатель для сектора связи (19%) объясняется разовой сделкой по продаже акций холдинговой компании “Связьинвест” (1997 г.), в то время как на протяжении 1998 г. и I полугодия 1999 г. на этот сектор приходилось менее 4% совокупного притока ПИИ. Таким образом, влияние иностранного предпринимательского капитала на развитие большинства ключевых отраслей российской экономики остается ограниченным. Наблюдается ярко выраженная дифференциация регионов Российской Федерации по объемам притока ПИИ. Наибольший приток ПИИ традиционно приходится на Москву, Санкт-Петербург и Московскую область, а также на ключевые нефтедобывающие регионы - Сахалинскую и Тюменскую область и Республику Коми. На эти регионы приходится порядка 73% суммы ПИИ, накопленной к 01.07.1999 г. Неравномерное распределение иностранных инвестиций по отраслям и регионам вполне объяснимо с учетом специфической роли наиболее преуспевающих отраслей в современной экономике или роли лидирующих в привлечении инвестиций регионов как центров притяжения финансовых потоков, концентрации квалифицированной рабочей силы и природных ресурсов. В то же время недостатки отраслевой и региональной структуры инвестиций отражают слабость политики привлечения ПИИ в экономику России, не создающей условий и стимулов для притока иностранного капитала в другие отрасли и существенно ограничивающей шансы большинства субъектов Федерации использовать ресурсы иностранных инвесторов для развития своей экономики. Иностранные инвесторы оказались по сути дела исключены из участия в процессе приватизации государственной собственности как на первом, так и на последующих этапах. Это не позволило России использовать один из наиболее эффективных механизмов стимулирования ПИИ, доказавший свою высокую эффективность в странах Центральной и Восточной Европы, а также ранее - в ряде стран Латинской Америки. Низкий уровень инвестиционного потенциала российской экономики, нестабильность правовой и политической системы, наличие в действующем российском законодательстве многочисленных ограничений на деятельность иностранных инвесторов снижают привлекательность России как страны приложения ПИИ. *** Для коренного изменения сложившейся ситуации и интенсификации притока ПИИ необходимо пересмотреть политику в области иностранных инвестиций. В этом плане для России возможны два подхода. Первый подход состоит в радикальном улучшении инвестиционного климата для осуществления всех видов капиталовложений, включая иностранные, без использования селективных мер поощрения инвестиций. Второй подход заключается в том, что наряду с действиями по улучшению инвестиционного климата использовать возможности государства по целенаправленному привлечению иностранных инвестиций с помощью специальных стимулирующих мер. При выборе того или иного подхода необходимо учитывать следующие моменты. Оба подхода используются в мировой практике, имеют свои плюсы и минусы. В первом случае создаются условия для масштабного долгосрочного роста инвестиций, и в этом смысле он предпочтительней. Однако в России радикальное улучшение инвестиционного климата связано с решением целого ряда сложных проблем, накопившихся в переходный период. В этом случае нельзя ждать быстрого эффекта. Для России же в условиях затяжного инвестиционного кризиса и острой необходимости ускоренного экономического роста вопрос времени является первоочередным. Россия должна также учитывать ограниченность мирового рынка капитала и сложившуюся к концу 90-х гг. небывало острую конкуренцию за привлечение иностранных инвестиций. Второй подход, предполагающий проведение специальной политики в отношении ПИИ, несет угрозу неправильного выбора направлений и способов стимулирования, способствует появлению неравных условий для российских и иностранных инвесторов. Вместе с тем значительным плюсом является концентрация усилий на ключевых инвестиционных направлениях, что может позволить России сэкономить время и средства на цели привлечения инвестиций. В противовес положениям экономической теории и рекомендациям международных экономических организаций второй подход используют практически все развивающиеся странами и страны с переходной экономикой. Более того, в условиях растущей конкуренции на мировых рынках капитала все большее число стран с развитой рыночной экономикой применяют меры стимулирования в отношении иностранных инвесторов. Россия не может не считаться с этими тенденциями, поскольку ее конкурентные позиции на мировых рынках капитала, несмотря на значительный потенциал, очень слабы. Кардинальные изменения в политике привлечения ПИИ предполагают использование принятых в мире принципов в отношении иностранных инвестиций, максимальное упрощение и облегчение административных процедур, пересмотр приоритетов в отношении сфер приложения инвестиций. Россия не имеет возможности осуществлять бюджетное стимулирование ПИИ в значительных масштабах. Ограниченность средств требует четкого решения таких вопросов, как методы стимулирования, на какие цели должны тратиться средства, приоритетные области привлечения ПИИ, кому, на каких условиях и кем будут предоставляться льготы. Осуществление стимулирующих мер должно происходить исключительно на законодательной основе, быть максимально транспарентным для инвесторов. Это позволит ограничить произвол чиновников, сократить масштабы коррупции. Политика стимулирования ПИИ должна быть рассчитана на среднесрочную перспективу. По мере улучшения инвестиционного климата потребность в селективном подходе к ПИИ может сократиться или вообще исчезнуть. 1.2. Базовые меры по созданию благоприятного инвестиционного климата Данные меры ориентированы на создание общих условий, благоприятных для осуществления инвестиционного процесса на территории России, и способны привести к увеличению не только притока ПИИ, но и российских капиталовложений. К числу ключевых мер относятся: • обеспечение политической стабильности в целом и стабильности системы регулирования хозяйственной деятельности в частности, исключающие возможность резких изменений в условиях деятельности хозяйствующих субъектов; • защита прав собственности, включая права акционеров на участие в управлении принадлежащими им компаниями, права кредиторов, права сторон в контрактах на поставку продукции и т.д.; • меры по созданию эффективно функционирующей, транспарентной системы государственного регулирования, ориентированной на снижение издержек, связанных с бюрократическими процедурами, исключение коррупции, содержащей четкие и ясные правила регулирования конкретных сфер хозяйственной деятельности; • важнейшие меры в области денежно-кредитной, валютной и налоговой политики, необходимые для создания стабильного инвестиционного климата (прежде всего подавление инфляции, обеспечение реалистичного уровня валютного курса и процентных ставок, реструктуризация и создание устойчивой банковской системы, снижение налогового бремени); • меры по обеспечению четкого разделения полномочий субъектов федерации и федерального центра в отношении экономического регулирования. Реализация этих мер представляет собой необходимую предпосылку создания условий для привлечение внутренних и иностранных инвестиций. В отличие от большинства стран Центральной и Восточной Европы, Россия еще не решила задачу создания благоприятного инвестиционного климата. Нестабильность политической системы, сложности с реализацией и защитой прав инвесторов, репрессивный характер налоговой системы и высокий уровень коррупции традиционно относятся иностранными инвесторами к числу наиболее существенных препятствий при осуществлении хозяйственной деятельности на территории России. Отсутствие серьезных мер по реструктуризации банковской системы, слабость рынка ценных бумаг серьезно осложняет перспективы привлечения инвестиций в реальный сектор. Остаются также серьезные расхождения в законодательстве РФ и субъектов федерации по поводу полномочий в сфере регулирования внешнеэкономических связей. Без решения соответствующих проблем использование более специфических инструментов привлечения ПИИ может оказаться малоэффективным. *** Базовые мероприятия по созданию благоприятного инвестиционного климата должны осуществляться в рамках комплекса мероприятий государственной экономической политики, направленного на стабилизацию экономического положения в стране и созданию общеэкономических и политических предпосылок для развития инвестиционного процесса и возобновления устойчивого экономического роста. Необходимость принятия этих мер неоднократно подчеркивалась, начиная с первых лет реформ, однако добиться кардинального перелома ситуации в указанных сферах за прошедшие годы не удалось. В будущем, даже при кардинальном повышении темпов реформ российской экономической и политической системы, достижение значимых улучшений в инвестиционном климате России потребует как минимум двух-трех лет. Осуществление политики привлечения иностранного капитала не может дожидаться наступления благоприятного инвестиционного климата, т.е. откладываться еще на 2-3 года. Напротив, она должна реализовываться уже сегодня, создавая, тем самым, предпосылки и островки благоприятного климата. 1.3. Важнейшие принципы политики привлечения ПИИ Политика России в области привлечения ПИИ должна базироваться на ряде принятых в мире базовых принципов. В настоящее время эти принципы Россией не соблюдаются, а некоторые даже и не провозглашаются, хотя бы в качестве стратегических целей. Стратегической целью политики в сфере привлечения ПИИ должно являться предоставление иностранным инвесторам национального режима, обеспечивающего благоприятные условия для притока ПИИ в экономику России. Для этого необходима длительная подготовительная работа по изменению налогового, инвестиционного и корпоративного законодательства, направленная на его адаптацию к требованиям интенсификации инвестиционного процесса. Существующий в России национальный режим хозяйственной деятельности крайне непривлекателен для иностранных компаний. Необходимость привлечения капиталовложений из-за рубежа вынуждает создавать определенную систему льгот и гарантий, устанавливаемых как в законодательном порядке, так и в рамках специальных соглашений правительства с конкретными компаниями-инвесторами. Активное использование льгот и гарантий (т.е. неприменение или изъятия из национального режима) характерно для стран с развивающейся и переходной экономикой. Ряд международных финансовых и экономических организаций и правительства большинства развитых стран критически относятся к использованию льгот странами с развивающейся и переходной экономикой. Они отмечают, во-первых, что фискальные и финансовые стимулы могут привести к серьезным диспропорциям в распределении ресурсов ПИИ, поскольку решения об инвестировании диктуются не сравнительными преимуществами стран в той или иной сфере экономики, а суммой предоставляемых правительствами льгот. Во-вторых, поощрение иностранных инвесторов может подорвать позиции национальных производителей, особенно если они лишены доступа к соответствующим льготам. В-третьих, подчеркивается опасность подрыва налоговой базы, в случае широкого предоставления таких льгот. В-четвертых, применение льгот многими странами снижает эффективность такого механизма привлечения ПИИ для отдельных стран. Вместе с тем, увеличение притока капитала в результате предоставления льгот может перекрыть потери бюджета, образовавшиеся из-за недобора налогов в тот или иной период времени. Однако эти аргументы имеют под собой серьезные основания. Это заставляет Россию принимать их в расчет при выработке политики привлечения иностранного капитала, особенно на длительную перспективу. В более краткосрочной перспективе приходится считаться с тем, что экономические условия для относительно полной реализации принципа национального режима в настоящее время имеются в основном в развитых странах с устойчиво благоприятным инвестиционным климатом и адекватной институциональной структурой.. Кроме того, несмотря на негативное отношение ряда стран и международных организаций, такие стимулы широко применяются в конкурентной борьбе за привлечение ПИИ. К ним на протяжении 90-х годов активно прибегали не только развивающиеся страны или страны с переходной экономикой, но и сами экономически развитые страны, что шло в разрез с провозглашаемой ими политикой. Т.е. даже в этих странах переход к принципу национального режима представляет собой скорее декларируемую цель, в то время как на практике существуют различного рода ограничительные и стимулирующие изъятия из национального режима. В странах с развивающейся и переходной экономикой, где общеэкономические условия, а также специфика существующей правовой и институциональной системы менее благоприятны для иностранных инвесторов, роль стимулирующих изъятий из национального режима еще более значительна. Подобная практика отражает объективные реалии конкурентной борьбы за привлечение ПИИ и является неотъемлемым элементом стратегии стран, добившихся наибольшего успеха в данной сфере. Учитывая обострение конкуренции в мире за иностранные инвестиции, сопровождающееся предоставлением странами многочисленных льгот иностранным инвесторам, а главное - несовершенство инвестиционного климата в России, не создающего условия для привлечения иностранных инвестиций, в существующих условиях принцип национального режима в России должен быть дополнен системой льгот и гарантий для иностранных инвесторов. Применение таких льгот должно явиться временной мерой и использоваться в ограниченных масштабах. В целом применение подобных льгот противоречит политике России по устранению льгот в области налогообложения и обязательствам страны ряду международных экономических организаций. В перспективе задачей должно стать поэтапное устранение подобных льгот. Наряду с применением (на современном этапе - в ограниченных масштабах) принципа национального режима политике страны нужна реализация иных принятых в международной практике принципов правового регулирования иностранных инвестиций. В первую очередь речь идет о режиме наиболее благоприятствуемой нации (РНБ), который предоставляется многими странами инвесторам, с тем, чтобы не было дискриминации по отношению к инвесторам из каких-либо стран. Российское федеральное законодательство в отношении иностранных инвестиций даже не содержит упоминаний об этом принципе. Между тем в двусторонних соглашениях о содействии и защите инвестиций, заключаемых Россией с зарубежными странами, эта правовая дыра обычно заполнена. Более того, многие такие соглашения предполагают предоставление иностранным инвестициям национального режима или режима наибольшего благоприятствования в зависимости от того, какой из них является более благоприятным для иностранного инвестора. Подобная формулировка содержится не только более чем в 30 заключенных Россией Соглашениях о поощрении и взаимной защите капиталовложений, но также в ратифицированных Россией Договоре к энергетической хартии и Соглашении о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом. С учетом того, что существующий национальный режим не благоприятен для ПИИ, необходимо внести в федеральное законодательство положение о применении режима наибольшего благоприятствования. Это может иметь существенное значение для повышению привлекательности российской экономики для иностранных инвесторов. При этом режим наибольшего благоприятствования должен предусматривать изъятия в связи с участием в зоне свободной торговли, таможенном или экономическом союзе, а также на основе заключенных соглашений об устранении двойного налогообложения или других договоренностей по вопросам налогообложения. Режим осуществления ПИИ на территории России должен характеризоваться высокой транспарентностью. Принцип транспарентности означает, что правовые нормы, регулирующие деятельность иностранных инвесторов, должны быть открытыми и не допускающими неоднозначной интерпретации, а процедуры пересмотра этих норм должны быть гласными и проходить в условиях, обеспечивающих для заинтересованных сторон (включая иностранные компании) возможность высказать свою позицию по обсуждаемым вопросам. Мировой опыт свидетельствует, что транспарентность правовой системы регулирования является одним из важнейших факторов, определяющих оценку инвесторами степени привлекательности режима инвестиционной деятельности в стране. Частые изменения в законодательстве, многочисленные противоречия между законами и подзаконными актами, неоднозначность многих их положений, отсутствие необходимых правовых' актов и нетранспарентность процедур их разработки являлись важными причинами низкого недоверия инвесторов к деятельности российского правительства в сфере привлечения ПИИ на протяжении прошедших лет. Привлечение в экономику страны значительных объемов иностранного предпринимательского капитала предполагает скорейшее решение задачи повышения транспарентности правового режима регулирования ПИИ. Наряду с обязательной публикацией всей правовых документов это предполагает расширение системы специальных центров информации по вопросам ПИИ, повышение эффективности их работы. 1.4. Приоритеты и направления политики привлечения ПИИ Фактически на протяжении 90-х годов, не реализовав задачу создания общего благоприятного инвестиционного климата, Россия проводила политику приоритетной поддержки тех или иных ПИИ. На начальном этапе стимулировался сам факт притока инвестиций в страну, развитие отдельных отраслей, регионов. В последние годы ввиду значительных финансовых проблем используемые на федеральном уровне льготы заметно сократились. Уменьшился и спектр используемых льгот. Приоритетом же в последние годы в основном пользовались крупные инвестиции, отдельные регионы. Параллельно активно развивался процесс использования приоритетной поддержки ПИИ властями регионов. Проведение государственной политики на основе выделения приоритетов не ограничивается только использованием тех или иных стимулов. Инструментами такой политики являются также ограничительные меры, мероприятия по созданию соответствующей инфраструктуры, институтов. В данном разделе речь идет преимущественно о стимулирующей составляющей такой политики, в других разделах - о ее институциональных сторонах. Стимулирование приоритетных проектов осуществляется в настоящее время как путем предоставления этим проектам более благоприятного режима законодательного регулирования, так и заключения специальных (“диагональных”) инвестиционных соглашений между правительством и компаниями и принятием “законов под проект”. В первом случае законы устанавливают каким инвесторам и по каким критериям предоставляются те или иные льготы. Во втором случае соглашения чаще всего заключаются между правительством и крупной компанией-инвестором. В ближней перспективе, учитывая ограниченность бюджетных средств и необходимость получить максимально возможный эффект от ПИИ, целесообразно более точно сформулировать приоритетные направления привлечения иностранных инвестиций. Ключевые приоритеты политики привлечения ПИИ в России должны быть рассмотрены в нескольких ипостасях. I. Приоритеты в отношении отдельных видов деятельности Наряду со стимулированием целых отраслей продуктивным подходом может оказаться стимулирование отдельных видов деятельности (независимо от отрасли или по отношению к определенному кругу отраслей), и в частности: а) стимулирование экспорта. В целях изменения структуры внешней торговли России объектом стимулирования в деятельности ПИИ должен стать экспорт продукции обрабатывающей промышленности и важнейших видов услуг. Экспорт продукции добывающей промышленности, несмотря на его значимость для бюджета страны, в будущем может сокращаться. При экспорте свыше 70% продукции предприятия с иностранным участием, занятого в сфере материального производства или в сфере услуг, могут получать освобождение от уплаты налога на прибыль, а также от импортных и экспортных пошлин. б) стимулирование импорта новой технологии. Наметившееся сегодня технологическое отставание России во многих отраслях от развитых стран делает целесообразным стимулирование притока новых технологий независимо от отраслевой принадлежности инвестиционного проекта. Объектом стимулирования должно быть и дальнейшее распространение таких технологий в России. В случае, если предприятие с иностранным участием импортирует для своей деятельности технологию, не используемую в России или качественно более высокого уровня, таким предприятиям должны предоставляться льготы в отношении импортных пошлин, снижения налога на прибыль. Низкий курс рубля после финансового кризиса 1998 года явился хорошим стимулом для притока ПИИ в отрасли, ориентированные на сбыт продукции на внутреннем рынке. Действие этого фактора уже практически исчерпало себя. Вместе с тем импортозамещающие производства, по нашему мнению, не нуждаются в специальных стимулах. Это связано, во-первых, с тем, что в ряде случаев иностранные инвесторы сами идут на осуществление ПИИ вместо импорта, поскольку им это более выгодно в силу значительного размера рынка, сокращения издержек и т.д. (проекты в пищевой, строительной, легкой промышленности). Во-вторых, ПИИ могут формально выглядеть как субститут импорта, тогда как на практике нередко происходит рост импорта со стороны компаний с иностранным участием. В-третьих, стимулирование импортозамещения ущемляет права и возможности потребителей в стране и других инвесторов. Поэтому при выборе объектов стимулирования надо учитывать наметившиеся тенденции. Так, целесообразно стимулирование импортозамещения в сельском хозяйстве, куда в настоящее время иностранный капитал направляется в крайне малых объемах, тогда как стимулирование импортозамещения в пищевой промышленности не имеет в настоящее время смысла. II. Отраслевые приоритеты Россия, как и многие страны мира, может стимулировать привлечение ПИИ в отрасли, имеющие особо важное значение для роста ее экономики. Правильный выбор "точек" приложения усилий крайне трудно сделать в условиях отсутствия сложившейся структурной и промышленной политики, не завершившегося формирования новой всеобъемлющей экономической программы. В настоящее время иностранные инвесторы в России ориентируются на вложения в отрасли, обеспечивающие гарантированный экспорт или быстрый оборот вложенных средств (нефтедобыча, добыча других природных ресурсов, торговля и общественное питание, пищевая промышленность). Эти отрасли безусловно важны для экономики России, но не все из них определяют экономический рост на перспективу. Необходимо предпринять усилия по изменению структуры притока ПИИ. ПИИ, направляемые в следующие отрасли, могут увеличиться за счет использования специальных льгот: а) высокотехнологичные отрасли, а именно, информационные технологии, аэрокосмическая и атомная промышленность. От развития этих отраслей зависит будущее российской экономики, в них есть хороший задел, и соответственно, база для привлечения ПИИ. Мировой опыт показывает, что стимулирование таких отраслей является первоочередной задачей многих развитых и некоторых развивающихся стран. б) отрасли, имеющие характер “бутылочного горлышка” (их недостаточное развитие не дает развиваться всей экономике). К их числу относятся такие инфраструктурные отрасли как энергетика, дорожное строительство, порты, оптовые базы. в) отрасли, обусловливающие развитие несырьевого экспорта - машино- и станкостроение для лесной, нефтяной, газовой промышленности, энергетики, металлургии. Инвестиции в эти отрасли позволят обновить стареющую базу этих отраслей, традиционно являющихся основой российского экспорта, создаст временной запас для перестройки структуры российского экспорта в перспективе. Для коренного изменения ситуации с притоком ПИИ в эти отрасли можно использовать “налоговые каникулы” и устранение или снижение ставок налога на прибыль. При этом снижение ставок налога может варьироваться по периодам. Скажем, на протяжении первых 5 лет с момента начала их деятельности налог на прибыль для предприятий с иностранным участием, создаваемых в этих отраслях, может не взиматься, а на последующие 5 лет - величина налога может быть снижена на 50%. В государственных инвестициях необходимо предусмотреть расходы на развитие инфраструктуры этих отраслей, создание зон экспортного производства, технологических парков в целях комплексного стимулирования инвестиций. Другим условием повышения притока ПИИ в указанные отрасли является необходимость одновременного применения как мер общего характера, так и специальных льгот. К примеру, иностранный капитал не пойдет в информационные технологии даже при наличии специальных льгот при сохранении в стране высокого уровня "пиратства", незащищенности прав интеллектуальной собственности. Задачей государства является разработка правовой базы и проведение мероприятий по обеспечению защиты прав собственности инвесторов, в первую очередь в области интеллектуальной собственности и защиты результатов приватизации. Перспективным направлением стимулирования ПИИ является снятие различного рода ограничений на их приток и деятельность в стране предприятий с иностранным участием. Так, особое значение для развития экономики имеют финансовые услуги. Коренным направлением привлечения ПИИ в эти отрасли является поэтапное снятие ограничений, в первую очередь в области страхования и банковских услуг. Необходимо отказаться и от различного рода квот в отношении российского труда и поставок продукции, в частности в рамках соглашений о разделе продукции. III. Приоритеты в отношении компаний В современных условиях в России стимулирование крупных компаний происходит по двум линиям. Во-первых законодательно стимулируются крупные инвестиции, а соответственно, и крупные компании. Во-вторых, с крупнейшими компаниями-инвесторами заключаются индивидуальные соглашения (“Марс”, “Кэдбери”, совместное российско-французское предприятие “Автофрамос”). Тем самым формируется определенная группа иностранных инвесторов, действующих в значительной степени “над законом”, пользующихся привилегированным статусом в сфере правового регулирования их деятельности. Нецелесообразно отказываться от подобного стимулирования в принципе, поскольку Россия заинтересована в увеличении притока иностранных инвестиций. Вряд ли возможно в ближайшие годы изменить и способы подобного стимулирования. Это связано, в первую очередь, с тем, что Закон об иностранных инвестициях в Российской Федерации только недавно (в конце 1999 г.) установил количественные параметры приоритетных проектов, влекущие стимулирование инвестиций. Их устранение или сокращение вызовет крайне негативную реакцию со стороны иностранных инвесторов, повысит нестабильность ситуации в экономике. В более длительной перспективе необходимо будет пойти на максимальное сокращение финансовых льгот для крупных иностранных гигантов, компенсировав эти действия улучшением инвестиционного климата. Более того, в современных условиях целесообразно установить новый критерий стимулирования - за осуществление реинвестиций. К примеру, осуществление реинвестиций в размере не менее 50% полученной прибыли обусловливает снижение ставки налога на прибыль в размере 50%. Другой способ стимулирования - через использование индивидуальных соглашений - отличает не только российскую практику, а используется многими странами. Вместе с тем нужно в перспективе изменить нагрузку подобных соглашений. Крупным инвестициям должен большей степени даваться “зеленый свет” в административном, а не в финансовом плане. Мелкие и средние иностранные компании, заинтересованные в осуществлении инвестиционных проектов на территории России, не получают льгот, предусматриваемых подобными инвестиционными соглашениями, вынуждены действовать в рамках общих законов и не защищены специальными соглашениями с правительством. Эти группы инвесторов (как и российские инвесторы) в гораздо большей степени нуждаются в совершенствовании общей законодательной базы стимулирования ПИИ и предоставления гарантий стабильности условий инвестиционной деятельности на федеральном уровне. Важность привлечения данной группы инвесторов диктует необходимость переноса усилий с создания для узкого крута компаний условий более благоприятных, чем предусмотренные законодательством, на совершенствование самого законодательства и административного режима с целью сделать его более привлекательным для большинства инвесторов. Поскольку мелкие и средние фирмы имеют свои преимущества для развития российской экономики по сравнению с крупными фирмами, им могут предоставляться и определенные льготы. На федеральном уровне компании с иностранным участием в настоящее время пользуются теми же льготами, что и российские предприятия, т.е. имеют национальный режим. Поэтому задача здесь заключается в дальнейшем совершенствовании условий и поддержки мелкого бизнеса в целом. Специфические льготы для иностранного мелкого бизнеса должны являться уделом региональных и местных властей, лучше знающих возможности и области применения такого бизнеса в своих регионах. IV. Приоритеты регионального развития. Целевое привлечение ПИИ в интересах выравнивания уровней экономического развития регионов является общераспространенной практикой, в том числе и в странах с рыночной экономикой (в частности, ее активно реализуют страны ЕС в рамках программ регионального развития). Проводившаяся в России на протяжении 90-х гг. политика создания искусственно благоприятных условий инвестиционной деятельности в отдельных субъектах РФ путем предоставления им статуса свободных экономических зон показала свою неэффективность. Необходима новая стратегия, направленная на использование ресурсного потенциала регионов с учетом задачи развития инфраструктуры и административных институтов, необходимых для целевого привлечения перспективных инвесторов. Реализация этой стратегии должна явиться задачей самих регионов и закрепляться в их законодательстве. Задачей федерального правительства является координация политики отдельных регионов по привлечению ПИИ с целью создания условий для выравнивания их конкурентных позиций, использования накопленного опыта. Должна получить дальнейшее развитие практика создания СЭЗ в целях регионального развития. При этом сами СЭЗ и используемые в них методы привлечения иностранного капитала должны быть коренным образом изменены (см. соответствующий раздел). V. Страновые приоритеты Активизация процесса привлечения ПИИ в экономику России требует диверсификации страновых источников притока инвестиций. В настоящее время в пятерку крупнейших стран-инвесторов входят США (35,1% накопленного объема ПИИ по состоянию на 1.07.1999), Кипр (22,6%), Германия (8,1%), Великобритания (6%) и Нидерланды (3,8%)1. В среднесрочном периоде следует исходить из того, что ключевыми странами-инвесторами останутся США и Германия, имеющие наиболее прочные интересы в российской экономике и большие инвестиционные возможности. Успешная работа с компаниями этих стран, обеспечивающая активизацию притока их инвестиций, может служить важным сигналом для инвесторов из других стран, убеждающим их в привлекательности российского инвестиционного климата и побуждающим их рассматривать возможности осуществления капиталовложений в экономику России. ' Тот факт, что более 1/5 совокупного объема ПИИ приходится на Кипр, объясняется главным образом несовершенствами российской статистики, благодаря которым значительная часть инвестиций, фактически имеющих портфельный характер, учитывается как прямые инвестиции (по данным платежного баланса Кипра, совокупный отток ПИИ из страны составляет лишь порядка 15 млн. долл. ежегодно). Подавляющая часть средств, поступающих с Кипра, представляет собой репатриированный российский капитал. В свою очередь, доминирующая доля США в совокупном объеме ПИИ связана в первую очередь с тем, что компании данной страны наиболее интенсивно инвестируют в разработку проектов добычи полезных ископаемых на территории России. Задача стимулирования инвестиций компаний - технологических лидеров, а также мелких и средних компаний, занимающих передовые позиции в производстве отдельных видов продукции, требует активизации усилий по привлечению инвестиций из таких стран, как Япония и страны-члены ЕС, в первую очередь Франции, Италии и Швейцарии (сейчас на долю каждой из этих стран приходится менее 2% накопленного объема ПИИ). В ближайшие 4-5 лет перспективными странами-инвесторами могут стать также Австралия, Израиль. Расширение инвестиционного потенциала ряда развивающихся стран выдвигает в число перспективных инвесторов в Россию Южную Корею, Сингапур, Малайзию, Бразилию. Расширение круга страновых инвесторов может происходить только в рамках соблюдения принципа РНБ, т.е. использование индивидуальных льгот для инвесторов из отдельных стран категорически исключено. Общее улучшение инвестиционного климата или расширение регионального сотрудничества являются перспективными инструментами увеличения притока ПИИ из тех или иных стран. *** Реализации данных приоритетов можно добиться с помощью специфических стимулов, являющихся инструментами активной международной конкуренции за привлечение ПИИ. При этом произошло заметное расслоение теории и практики. Теоретически подобные льготы отрицаются многими, но на практике используются для привлечения инвесторов все более активно. Роль этих инструментов в 90-х годах в мире существенно возросла. В 60-70 гг. назад многие страны достаточно широко использовали т.н. рестриктивные инструменты привлечения ПИИ. Такие инструменты включали в себя использование импортных барьеров для стимулирования импортозамещающих ПИИ, предоставление монопольных прав и привилегированного доступа к получению государственных заказов, ограничение числа участников рынка с целью обеспечить инвесторам доходы рентного характера. Следует отметить, что за последние два десятилетия использование рестриктивных инструментов направления ПИИ в нужное стране русло в мире существенно снизилась, прежде всего в связи с их нелиберальным характером и высоким уровнем диспропорций, вносимых ими в национальную экономику. России также имеет смысл не сосредотачивать свои усилия на таких мерах и по возможности максимально их сократить. В современных условиях наиболее важными видами льгот являются. • Фискальные стимулы: налоговые каникулы, льготы по налогу на прибыль, льготы в отношении средств, используемых на инвестиции и реинвестиции, ускоренный режим амортизационных списаний, льготы по подоходному налогу для иностранных сотрудников предприятий с иностранным участием, льготы при осуществлении деятельности, связанной с НИОКР, льготы при осуществлении внешнеторговых операций и другие. • Финансовые стимулы: выплата правительственных субсидий на покрытие части стартовых издержек, предоставление льготных кредитов или гарантий по кредитам, обеспечение льготных условий государственного страхования, государственное участие в акционерном капитале. • Иные стимулы: государственные расходы на создание инвестиционной инфраструктуры, создание зон со специальным экономическим статусом и другие. При этом страны с рыночной экономикой в своей практике больше опираются на финансовые стимулы и вложения в инвестиционную инфраструктуру, а развивающиеся страны и страны с переходной экономикой - на фискальные меры. Это обусловлено, в первую очередь, наличием (или, напротив, отсутствием) свободных средств на указанные цели, а также тем, что фискальные меры ведут к недополучению потенциальных доходов в бюджет в перспективе, тогда как финансовые льготы требуют отвлечения средств из текущего бюджета. Россия в настоящее время не использует многие инвестиционные льготы, широко применяемые другими развивающимися странами целью привлечения ПИИ. Не предусмотрен вычет из налогооблагаемых сумм расходов на обучение персонала и рекламу. Отсутствуют льготы по укоренному списанию оборудования (в частности, существующими правилами списание компьютерной техники предусмотрено лишь после 10 лет эксплуатации). Это препятствует привлечению ПИИ в высокотехнологичные отрасли промышленности, требующие большой суммы капиталовложений, постоянного обновления и совершенствования оборудования, а также подготовки квалифицированного персонала. Не применяются и налоговые каникулы, призванные способствовать созданию новых предприятий с иностранным капиталом. Использование таких льгот способствовало бы привлечению ПИИ в Россию. Поэтому в ближайшей перспективе стоит задача расширения и одновременно оптимизации стимулирующих изъятий из национального режима хозяйственной деятельности. При этом, как и другим странам с переходной экономикой, России придется в большей степени опираться на фискальные (налоговые и таможенные льготы), нежели на финансовые льготы. Льготы должны предоставляться исключительно транспарентно, на основе закона, а не на индивидуальной основе, правительственными решениями, что открывает дорогу лоббизму. Существующая практика предоставления льгот отрывает широкие возможности для коррупции, создает неравные условия для разных иностранных инвесторов. В законе должны быть четко прописаны сроки, размер и условия предоставления льгот. Целесообразно, чтобы льготы предоставлялись на достаточно длительный срок (для развития указанных выше приоритетных направлений потребуется не менее 5-10 лет) и не менялись в течение этого времени. В то же время, с учетом ограниченных возможностей предоставления всех видов льгот иностранным инвесторам ввиду существующих бюджетных проблем, ключевое место приобретает решение следующих задач: • последовательное снятие формальных ограничений и административных барьеров на пути проникновения иностранного капитала в национальную экономику (в форме различного рода ограничений, лицензирования, регистрации, запретов на использование иностранной рабочей силы и т.д.); • активное использование системы гарантий, ориентированных на учет специфики иностранного инвестирования и призванных компенсировать влияние тех проблем, с которыми сталкиваются инвесторы-нерезиденты. Основными направлениями политики привлечения ПИИ в экономику России должна стать мероприятия по: (1) совершенствованию правовой базы для деятельности иностранных инвесторов; (2) улучшению организационной структуры управления ПИИ; (3) развитию политики привлечения ПИИ в регионах, включая вопросы координации регулирования ПИИ на федеральном и региональном уровне; (4) растущему участию в международном регулировании ПИИ. 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПИИ Международная практика показывает, что обеспечение благоприятных условий для притока ПИИ основано на законодательном закреплении и неукоснительном соблюдении следующих принципов, фиксирующих обязательства правительства перед иностранными инвесторами: • Предоставление иностранным инвесторам национального режима, т.е. уравнивание их в правах с национальными хозяйствующими субъектами. При этом признается право стран использовать как ограничительные, так и поощрительные изъятия из национального режима. • Создание гарантий не ухудшения условий хозяйствования иностранных инвесторов при изменении нормативной базы регулирования хозяйственной деятельности (т.н. принцип стабилизационной, или “дедушкиной” оговорки, обеспечивающий сохранение первоначальных условий реализации инвестиционных проектов). • Обеспечение гарантий беспрепятственной репатриации прибыли и капитала, с возможными оговорками для случаев, когда принимающая страна испытывает проблемы с состоянием платежного баланса. • Создание гарантий против отчуждения собственности иностранных инвесторов. При этом, в международной практике признается право государства на национализацию собственности при соблюдении заранее оговоренных условий; при этом акцент делается на четком определении данных условий, механизма установления и выплаты компенсации за национализируемую собственность. • Определение правовых механизмов разрешения споров, связанных с осуществлением ПИИ, отвечающих интересам иностранных инвесторов. • Исключение двойного налогообложения доходов от ПИИ путем заключения двусторонних договоров между странами. У России, в отличие от многих стран, успешно привлекающих иностранный капитал, эти принципы применяются не в полном объеме. Кроме того, в этой области имеется ряд специфических проблем. К ним относятся не только несовершенство законодательства в отношении инвестиций, но и общая слабость судебной системы, отсутствие действенных механизмов по практической реализации судебных решений. Без решения этих вопросов невозможно создать благоприятные условия для притока иностранных инвестиций в страну. 2.1. Состояние системы законодательного регулирования ПИИ За годы реформ в России практически с нуля создана законодательная база рыночной экономики, в том числе в отношении ПИИ. Приняты Гражданский кодекс, законы об иностранных инвестициях, об инвестиционной деятельности, о приватизации, об акционерных обществах с ограниченной ответственностью, о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, о соглашениях о разделе продукции (СРП), о континентальном шельфе и др. Вместе с тем, не завершена работа над Налоговым и Земельным кодексом, законом о концессионных договорах государства и рядом других законов. Сохраняется существенное количество неурегулированных вопросов в законодательстве о свободных экономических зонах, о недрах и т.д. В законах отсутствуют гарантии транспарентности хозяйственной среды, обеспечение прав собственности на хозяйственные активы и финансовые потоки, защита инвесторов от рисков политического характера и произвола или бездействия сотрудников государственных органов. Законы, регулирующие ПИИ, страдают значительными недостатками, плохо увязаны друг с другом, не отражают международную практику инвестирования, создают разночтения с действующими нормами двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений, не отвечают требованиям международных экономических организаций. Это делает необходимым активизацию работы по совершенствованию российского законодательства как для создания более благоприятной правовой основы для привлечения отечественных и иностранных инвестиций, так и для более интенсивного участия России в международном инвестиционном сотрудничестве. Задача обеспечения нормативной базы привлечения ПИИ в экономику России должна решаться по следующим взаимосвязанным направлениям: 1) подготовка и принятие отсутствующих законодательных актов, призванных заполнить существующий вакуум в правовом механизме привлечения ПИИ в экономику России (закон “Об инвестиционных договорах государства”, “О регистрации коммерческих организаций”, Налоговый и Земельный кодексы); 2) внесение дополнений и уточнений в законодательные акты, принятые в предшествующие годы, с целью устранения содержащихся в них недостатков, дальнейшего совершенствования, и адаптации к нормам подписанных Российской Федерацией международных соглашений (в первую очередь это касается законов “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации”, “О СРП”, “О недрах”, “О свободных экономических зонах”); 3) принятие подзаконных актов (постановлений Правительства РФ, ведомственных инструкций и т.д.), направленных на реализацию положений законодательства, регулирующего условия входа на рынок и деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации. 2.2. Закон “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” В 1999 г. был принят базовый закон, призванный заложить фундамент правового регулирования процесса привлечения ПИИ на ближайшую перспективу. Закон “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” №160-ФЗ от 9.07.1999 пришел на смену принятому в 1991 г. закону “Об иностранных инвестициях в РСФСР”, многие положения которого устарели и более не соответствовали сложившимся реалиям. Новый закон, несмотря на ряд вводимых им существенных правовых инноваций, страдает существенными недостатками и по отдельным позициям представляет собой шаг назад по сравнению с существовавшей ранее нормативной базой регулирования иностранных инвестиций. В связи с этим в ближайшее время необходимо принять закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации”, призванный скорректировать имеющиеся в действующем законе недостатки, существенно снижающие его эффективность в качестве базового правового акта, призванного обеспечить благоприятные условия для притока ПИИ в национальную экономику. Совершенствование Закона должно происходить путем внесения в него изменений и дополнений и осуществляться по следующим направлениям. • В ст. 4 п. 1 закона зафиксирован принцип предоставления иностранным инвесторам национального режима деятельности и использования полученной от инвестиций прибыли (за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами). В соответствии со сложившейся международной практикой, в законе должен быть также закреплен принцип режима наибольшего благоприятствования, а может быть и право выбора между национальным режимом и режимом наибольшего благоприятствования в зависимости от того, какой из них является для инвестора наиболее привлекательным. • Закон содержит большое число отсылок (иногда по очень важным для инвестора вопросам) к иным правовым актам, в т.ч. еще не принятым. Указывается, в частности, что правовой режим деятельности иностранных инвесторов на территории РФ не может быть менее благоприятным, чем режим деятельности российских инвесторов, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами (ст. 4 пп. 1, 2). Это положение сохраняет возможность продолжения распространенной в предшествующие годы практики введения новых изъятий из национального режима хозяйственной деятельности. Ст. 9 п.5 содержит ссылку на устанавливаемые Правительством РФ критерии ухудшения условий хозяйственной деятельности, иностранного инвестора, служащие основанием для применения стабилизационной оговорки, которые еще не выработаны и т.д. Эффективность данного закона может быть обеспечена лишь в том случае, если он будет законом прямого действия; в нем должны быть оговорены все вопросы, существенные с точки зрения как инвестора, так и его применения органами государственной власти. • В законе неудовлетворительным образом сформулирована стабилизационная оговорка, которая в мировой практике является ключевым инструментом обеспечения стабильности условий хозяйственной деятельности иностранных инвесторов на территории принимающей страны. В соответствии со ст. 9 Закона, ее применение ограничено следующими критериями: 1) стабилизационная оговорка распространяется только на изменения - ввозных таможенных пошлин (за исключением введенных в целях защиты экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами в соответствии с федеральным законодательством); - федеральных налогов (за исключением акцизов и НДС на товары, производимые на территории РФ); - взносов в государственные внебюджетные фонды (за исключением взносов в Пенсионный фонд); - иных изменений в законодательстве, ведущих к увеличению совокупной налоговой нагрузки либо устанавливающих режим дополнительных запретов на осуществление ПИИ по сравнению с теми, которые действовали в момент начала инвестиционного проекта (за исключением случаев, когда соответствующие изменения в законодательстве приняты в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны страны и безопасности государства). 2) Стабилизационной оговоркой могут воспользоваться только следующие категории организаций с иностранными инвестициями: - организации, осуществляющие приоритетные инвестиционные проекты, под которыми согласно ст. 2 понимаются внесенные в утверждаемый Правительством РФ перечень проекты, сумма инвестиций в которые эквивалентна не менее 1 млрд. руб., либо применительно к которым минимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале предприятия с иностранными инвестициями эквивалентна сумме не менее 100 млн. руб.; - организации, в которых доля, доли (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале превышает 25%. 3) Стабилизационная оговорка действует на протяжении всего срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более 7 лет с начала его финансирования. В исключительных случаях (при осуществлении приоритетных проектов - в сфере производства или создания транспортной или иной инфраструктуры с суммарным объемом ПИИ не менее 1 млрд. руб.) срок действия стабилизационной оговорки может быть продлен на основании решения Правительства РФ. Данная формулировка стабилизационной оговорки является неадекватной как с точки зрения объективных потребностей в создании гарантий деятельности иностранных инвесторов, так и с учетом отечественного опыта последнего десятилетия. В первую очередь, вызывает сомнения принцип распространения данной оговорки исключительно на определенные группы инвесторов. Ранее, в соответствии с “Основами законодательства СССР об иностранных инвестициях” и законом “Об иностранных инвестициях в РСФСР” эта оговорка действовала в отношении всех иностранных инвесторов. Кроме того, произошел отказ от закрепленного в ранее действовавших законодательных актах принципа неизменности условий инвестиционной деятельности в течение определенного срока принципом отсрочки вступления в силу отдельных изменений в законодательстве. В частности, действие стабилизационной оговорки не распространяется на случаи введения экспортных пошлин, внешнеторговых квот, пересмотра ставок одного из важнейших налогов - НДС, внесения изменений в законодательство субъектов Федерации. Условно положительным моментом можно считать продление максимального срока действия оговорки до 7 лет (нормально оговорка должна действовать даже не на период окупаемости, а на весь срок действия проекта), однако указанные выше ограничения не позволят воспользоваться данной гарантией подавляющему большинству инвесторов. При формулировке стабилизационной оговорки необходимо отказаться от принципа перечисления условий, при которых она вступает в силу, взамен должен быть зафиксирован принцип неизменности таких условий. Данная оговорка должна распространяться на все инвестиционные проекты и относиться ко всем изменениям в законодательстве, негативно сказывающимся на деятельности инвесторов (кроме специально оговоренных). Должен быть экономически разумно определен срок действия оговорки, поскольку даже 7 лет могут явиться малым сроком для важных инвестиционных проектов, к примеру при добыче сырья или в космической промышленности, а определение сроков окупаемости инвестиционных проектов не по каждому проекту, а правительством “в зависимости от их видов” (ст. 9 п. 2), является чистым экономическим нонсенсом. Аналогичная оговорка должна распространяться и на отечественных инвесторов. В начале сентября 1999 г. Правительство одобрило проект поправки соответствующего содержания к закону “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений”. Содержание данной поправки должно быть приведено в соответствие с текстом аналогичной поправки к закону “Об иностранных инвестициях в РФ”. • В законе отсутствуют гарантии компенсации потерь иностранных инвесторов, связанных с некоторыми видами политических рисков (в частности, с такими событиями, как военные действия, массовые беспорядки и акты терроризма), которые характерны для развивающихся экономик. Включение таких гарантий в текст закона представляется насущно необходимым, особенно с учетом опасений иностранных инвесторов, вызванных социально-политической нестабильностью и последствиями вооруженного конфликта в Чечне. Кроме того, необходима гарантия компенсации потерь, связанных с риском пересмотра итогов приватизации хозяйственных объектов, в которые вкладываются средства иностранных инвесторов. • Оценка вложения капитала, согласно ст. 6 Закона, осуществляется в валюте РФ. Это положение распространяется также на вложения в основные фонды филиала иностранного юридического лица, причем в данном случае присутствует дополнительная неопределенность, связанная с тем, что эта оценка проводится “на основе внутренних или мировых цен” (ст. 22 п. 3). Именно эта оценка в российских рублях будет использоваться при определении размера компенсации иностранным инвесторам в случае реквизиции или национализации, а также в случае прекращения иностранных инвестиций. С учетом нестабильности валютного курса рубля обеспечить уверенность иностранных инвесторов в справедливости компенсации можно лишь в том случае, если оценку объема инвестиций производить не только в российских рублях, но и в согласованной иностранной валюте (либо в валюте осуществления капиталовложений). • Согласно ст. 8 Закона, компенсации подлежит лишь стоимость имущества и - в случае национализации - “другие убытки”, причем отсутствует указание на то, в какой валюте будет осуществляться компенсация. Представляется необходимым вернуться к формулировке закона 1991 г., где говорилось о выплате компенсации в валюте, в которой первоначально были осуществлены инвестиции, с учетом размера упущенной выгоды. Кроме того, необходимо определить, какой конкретно орган будет нести ответственность за определение размера компенсации и ее выплату. • В отличие от ранее действовавшего “Закона об иностранных инвестициях в РСФСР”, принятый в 1999 г. Закон не предусматривает возможность предоставления статуса иностранного инвестора российским гражданам, имеющим постоянное место жительства за границей и зарегистрированным для ведения хозяйственной деятельности в стране проживания (ст. 2). Тем самым круг потенциальных инвесторов искусственно ограничивается. Кроме того, не оговорен случай осуществления иностранных инвестиций лицами с двойным гражданством; как следствие, возникает неопределенность относительно того, законодательство какой страны должно определять гражданскую право- и дееспособность этих лиц, а также их право осуществлять инвестиции на территории России. • Необходимо уточнение терминологических вопросов, поскольку неопределенность в терминологии законодательных актов создает предпосылки для разночтений и возникновения спорных ситуаций. Так, приведенное в ст. 2 определение “прямой иностранной инвестиции” далее в тексте не используется, в связи с чем возникают вопрос о том, распространяются ли указанные в законе гарантии и льготы только на ПИИ или также на портфельные инвестиции. В ст. 9, формулирующей стабилизационную оговорку, в пп. 1, 3, 5 речь идет о ее распространении на иностранного инвестора и коммерческую организацию с иностранными инвестициями, а в п.2 - только на иностранного инвестора. С учетом той роли, которую играет закон “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” в системе законодательных актов, направленных на создание благоприятного климата для притока ПИИ в национальную экономику, разработка и принятие необходимых изменений и дополнений к нему является наиболее приоритетной задачей, решение которой следует обеспечить до конца 2000 г. 2.3. Законодательство о СРП Совершенствование правовой базы заключения соглашений о разделе продукции (СРП) является ключевым направлением стимулирования ПИИ в добывающие отрасли национальной экономики. В 1999 г. России удалось обеспечить качественный прорыв в деле развития нормативной базы реализации закона “О соглашениях о разделе продукции” (“О СРП”), вступившего в силу 11 января 1996 г. Вступили в силу законы №19-ФЗ от 7.01.1999 г. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О СРП” и №32-ФЗ от 10.02.1999 г. “О внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона “О СРП”. Кроме того, был значительно расширен перечень месторождений, разработка которых может вестись на условиях СРП. Фактически лишь в 1999 г. законодательство о СРП приняло вид, в котором оно реально может служить интересам привлечения в страну иностранных инвесторов. Подобное законодательство в настоящее время в том или ином виде действует более чем в 60 странах мира, и опыт его применения в развивающихся и переходных экономиках свидетельствует о его высокой эффективности в деле привлечения ПИИ в добывающие отрасли хозяйства. В то же время в России после принятия закона о СРП не было заключено ни одного соглашения (для сравнения, за тот же период в Азербайджане 18 проектов в сфере нефтедобычи, причем 17 из них носили разведочный характер). Это явилось следствием как недостатков самого закона, так и общей слабости правовой базы его реализации, которая в немалой степени была обусловлена оппозицией со стороны идеологически ангажированной части российского политического спектра и активным лоббированием российских добывающих компаний, не заинтересованных в появлении на российском рынке инвесторов-конкурентов. Закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О СРП” принят в более либеральной редакции по сравнению с той, которая была предложена Государственной Думой осенью 1998 г. Он фиксирует перечень оснований для включения месторождений в перечни, дающие право разрабатывать их на условиях СРП, дает полномочия Правительству РФ предоставлять право на разработку некоторых типов “малых” месторождений в режиме СРП без утверждения соответствующих решений федеральными законами, устанавливает институциональные механизмы выработки условий пользования недрами и текста соглашений. В то же время установлен ряд существенных оговорок, представляющих собой реальные ограничения на деятельность инвесторов. Задача привлечения ПИИ в добывающие отрасли российской экономики диктует необходимость отмены этих ограничений. Кроме того, сохраняется потребность в принятии подзаконных актов (постановлений Правительства), направленных на дальнейшее совершенствование порядка реализации инвестиционных проектов в режиме СРП. Дальнейшая работа в данной сфере должна быть сконцентрирована на следующих направлениях. • В настоящее время Законом установлена квота на разработку в режиме СРП не более 30% разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. Уже в ближайшие 1-2 года Правительству и законодателям придется столкнуться с принципиальной проблемой исчерпания данной 30% квоты по нефтяным ресурсам. С учетом этого целесообразно поставить вопрос об увеличении данной квоты или ее полной отмене (в зависимости от того, какое из предложений будет иметь наибольшие шансы получить одобрение в парламенте). В любом случае увеличение объемов добычи природных ресурсов за счет разработки иностранными инвесторами новых месторождений в большей степени соответствует национальным интересам страны, чем удержание доли разрабатываемых на условиях СРП проектов на уровне 30% от разведанных запасов полезных ископаемых при искусственном ограничении темпов роста объемов их добычи. • В Законе “О СРП” установлены и иные квоты, ограничивающие выбор методов реализации инвестиционных проектов. Не менее 80% работников, задействованных при реализации проектов, должны быть российскими гражданами; на российских предприятиях должно быть размещено не менее 70% общей суммы заказов на оборудование, технические средства и материалы, необходимые для осуществления проектов. Предусмотрен также приоритет российских поставщиков при приобретении на конкурсной основе новой техники и внедрении прогрессивных технологий. Предъявление к иностранному инвестору дополнительных требований на практике может привести к снижению эффективности проектов, осуществляемых на условиях СРП. Оно также противоречит самой цели применения режима СРП, которая заключается в создании стимулов к более интенсивному притоку капиталов в добывающие отрасли российской экономики. Кроме того, аннулирование этих требований является условием присоединения страны к ВТО в соответствии с Соглашением об инвестиционных мерах, связанных с торговлей (TRIMS). С учетом данных обстоятельств сохранение этих квот и требований является нежелательным. • В Законе сохранен порядок утверждения парламентом как перечней месторождений, которые могут разрабатываться на условиях СРП, так и самих заключенных соглашений. Эти требования создают дополнительные проблемы на пути реализации инвестиционных проектов. В отношении крупных инвестиционных проектов и, как следствие, изменение экономических параметров функционирования целых регионов Российской Федерации, процедура утверждения соответствующих соглашений парламентом выглядит вполне резонно. В отношении “малых” проектов ст. 5 закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О СРП” предусматривает процедуру утверждения проектов без необходимости получать согласие парламента. В краткосрочной перспективе это решение представляет собой адекватный паллиатив, обеспечивающий привлечение инвестиций в развитие сырьевой базы регионов. В то же время для упрощения процедуры утверждения проектов, разрабатываемых на условиях СРП, целесообразно увеличить верхний предел запасов месторождений, позволяющий разрабатывать их без утверждения соответствующих проектов парламентом. • Необходимо уточнение принципов разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти в сфере регулирования СРП. На практике противоречия между центром и субъектом федерации могут приобретать достаточно острый характер. Об этом свидетельствует спор по поводу раздела будущих доходов от эксплуатации в режиме СРП Ромашкинского месторождения в Татарстане, связанный с тем, что правительство Татарстана потребовало распространить на эти доходы принципы ранее заключенного межбюджетного соглашения. Решение данных проблем требует внесения дальнейших изменений и дополнений в Федеральный закон “О СРП”. Кроме того. Правительство РФ в рамках своих полномочий уже в течение ближайшего года способно решить следующие важные задачи по совершенствованию правовой базы реализации СРП: • Принятие постановления, направленного на совершенствование процедур разработки и утверждения соглашений. В настоящее время их подписание может растянуться на годы. Вначале работу над текстом соглашения должна вести специально созданная комиссия Министерства топлива и энергетики либо Министерства природных ресурсов. Затем оно должно получить одобрение 12 федеральных ведомств (по проектам, предусматривающим разработку месторождений на континентальном шельфе, число ведомств увеличивается до 17). Указанные согласования, формально вполне целесообразные, сопряжены с такими затратами усилий и времени со стороны инвесторов, что на практике являются весьма действенным барьером на пути притока ПИИ в добывающие отрасли. С целью снижения издержек и времени инвесторов координацию решения всех вопросов, связанных с разработкой условий соглашений, целесообразно возложить на специализированный орган в структуре правительства (см. раздел 3). Ему должны быть переданы полномочия по составлению первоначального проекта соглашения (ныне принадлежащие Министерству энергетики и Министерству природных ресурсов), а также полномочия по обеспечению его межведомственного согласования. • Уточнение порядка перевода в эксплуатацию в режиме СРП ранее эксплуатировавшихся, но ставших нерентабельными месторождений. Существующее законодательство о СРП ориентировано в основном на стартовые проекты, в то время как перевод в режим СРП действующих месторождений предусматривает решение ряда существенных вопросов, связанных с их прежней разработкой (в первую очередь вопросов компенсации экологического ущерба и возмещения ранее вложенных средств). • Внесение изменений и дополнений в постановления Правительства РФ о перечне возмещаемых затрат и о ликвидационном фонде (№740 от 3.07.1999 г. и №741 от 8.07.1999 г., соответственно), касающиеся: - уточнения порядка возмещения управленческих расходов и затрат, понесенных компаниями - юридическими предшественниками инвестора; - изменения формы создаваемого ликвидационного фонда (в настоящее время он должен создаваться в виде внебюджетного фонда при уполномоченных государственных органах - Министерстве энергетики и Министерстве природных ресурсов РФ, что связано с риском консолидации средств фонда в бюджет). • Принятие постановления о порядке аудита проектов, осуществляемых в режиме СРП. Данное постановление призвано определять специфику: - организации ежегодных проверок хода работ по выполнению соглашений, включая правила проведения тендеров на выполнение подряда на осуществление аудита и организационные механизмы проведения аудита; - процедур пересмотра и расторжения соглашений при выявлении отклонений в реализации проектов от условий, предусмотренных соглашениями; - подготовки соответствующей части ежегодного доклада Правительства РФ о ходе реализации СРП. С целью подготовки решения указанных вопросов в структуре правительственных органов должно быть выделено специализированное подразделение, курирующее проблематику СРП (см. разделы 3.2). 2.4. Законодательство об инвестиционных договорах государства Должен быть принят специальный закон “Об инвестиционных договорах государства”, регулирующий доступ инвесторов (в том числе и иностранных) к объектам государственной собственности. Аналогичные законы действуют во многих странах, в том числе в некоторых странах с переходной экономикой (Венгрия, Болгария, Казахстан, Кыргызстан, Молдова). С учетом объема хозяйственных активов, находящихся ныне в государственной собственности, включая недра, подобный закон может обеспечить существенный прирост инвестиций в экономику России. Становление полноценной правовой базы привлечения ПИИ в сферу управления активами, находящимися в собственности государства, требует принятия комплекса законодательных актов, в который должны входить Земельный кодекс, закон о государственных имуществах, закон об аренде земли и закон о природных ресурсах. В то же время отсутствие данных законодательных актов не является поводом для отказа от принятия закона “Об инвестиционных договорах государства”. Напротив, поскольку этот закон является ключевым элементом правовой системы регулирования отношений между государством - собственником активов и инвестором, его принятие само по себе может оказаться важным фактором, содействующим интенсификации работы по разработке законов, необходимых для повышения эффективности его реализации (как это ранее произошло с законом “О СРП”), Основой для разработки соответствующего закона может служить принятый Государственной Думой в первом чтении 2.04.1996 г. проект закона “О договорах концессии, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами”. В процессе подготовки ко второму чтению в него были внесены поправки, значительно ограничивающие сферу его применения и снижающие его привлекательность для отечественных и иностранных инвесторов. В этой связи представляется целесообразным вернуться к проекту закона “О договорах концессии...”, принятому в первом чтении, и разработать на его основе полноценный закон “Об инвестиционных договорах государства”, позволяющий создать эффективную систему заключения контрактов между государством и частным инвестором, выполняющим роль управляющего государственным имуществом. В данном законе должны быть сформулированы: • перечень государственных имуществ, которые могут быть переданы в пользование инвесторам без перехода в собственность последних; • порядок заключения договоров, включая принципы организации конкурсов на заключение инвестиционных договоров; • типы инвестиционных договоров и их рамочные условия применительно к различным отраслям хозяйства; • перечень налоговых и иных льгот, которые могут предоставляться при заключении договоров, и критерии предоставления соответствующих льгот; • механизмы контроля за исполнением соответствующих договоров; • обязательства государства по поддержанию стабильности условий договоров и обеспечению установленных ими прав инвесторов, а также принцип определения государственных органов, ответственных за заключение договоров и контроль за их исполнением; • обязательства инвесторов и условия, при наступлении которых заключенные соглашения теряют силу. Ключевая цель, которая должна быть достигнута благодаря принятию закона “Об инвестиционных договорах государства”, состоит в переходе от лицензионного принципа регулирования отношений по поводу пользования объектами государственной собственности (зафиксированного в законе “О недрах”, “О континентальном шельфе”, “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации”, в Водном кодексе и т.д.) к договорному принципу, обеспечивающему более благоприятные условия разработки и реализации экономически эффективных инвестиционных проектов. В случае принятия и реализации данного закона он может привести к существенному притоку инвестиций в экономику страны, вовлечению в хозяйственный оборот значительных хозяйственных ресурсов, не находящих в настоящее время производительного применения ввиду недостатка средств у государства, и к существенному оздоровлению государственного сектора экономики. Наиболее важных результатов можно ожидать в таких отраслях, как добывающая промышленность, сельское хозяйство, транспорт и жилищно-коммунальное хозяйство. Это диктует задачу ускорения работы над текстом закона “Об инвестиционных договорах государства”. В случае успешного решения этой задачи закон может быть подготовлен и одобрен Государственной Думой в начале 2001 г. Оптимальная стратегия создания законодательной базы реализации инвестиционных договоров заключается в том, чтобы параллельно с подготовкой данного закона вести работу над законами о государственных имуществах, об аренде земли и о природных ресурсах, с тем чтобы обеспечить согласование их базовых позиций еще на этапе их разработки и уже к 3 кварталу 2001 г. создать комплекс правовых условий для осуществления проектов ПИИ, ориентированных на использование находящихся в собственности государства производственных активов. 2.5. Законодательство о специальных экономических зонах Одним из распространенных в мировой практике инструментов привлечения ПИИ является создание специальных экономических зон, характерных комплексным набором льгот для иностранных инвесторов. Наибольшее распространение получили свободные экономические зоны и зоны экспортного производства. В настоящее время в мире существует более 2500 подобных зон, причем только в США их создано более 200. В странах с развивающейся и переходной экономикой (особенно в КНР, Бразилии и Мексике) специальные экономические зоны зарекомендовали себя как центры развития высокотехнологичных экспортных отраслей, опирающиеся на интенсивный приток ПИИ. Действующие в России свободные экономические зоны (СЭЗ) и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), пользующиеся широким набором налоговых, таможенных и иных льгот, превратились за прошедшие годы не в центры высокотехнологичных ПИИ, ориентированных на обслуживание внутреннего и внешних рынков, а фактически во “внутренние оффшоры”, обеспечивающие идеальные условия для уклонения компаний от налогообложения. Практика же предоставления статуса СЭЗ целым субъектам РФ (таким, как Кабардино-Балкария, Ингушетия, Калмыкия, Республика Алтай, Магаданская область и т.д.) означала превращение СЭЗ не в инструмент стимулирования инвестиций, а в способ предоставления преференций отдельным субъектам РФ. Широкие права администраций этих СЭЗ в области предоставления таможенных и налоговых льгот и распределения централизованно выделяемых ресурсов создавали условия для коррупции и отодвигали на второй план политику стимулирования инвестиций. Данный фактор подрывал также эффективность функционирования “малых СЭЗ”, которые ввиду своего географического положения призваны были служить центрами притяжения ПИИ (Выборгская, Калининградская и Находкинская СЭЗ). Аналогичные проблемы связаны и с системой ЗАТО, которых в стране насчитывается около 40. Коренной пересмотр нынешней системы создания и функционирования СЭЗ и ЗАТО является необходимым условием их превращения в эффективные механизмы развития национальной экономики. В июле 2000 г. Президент РФ отклонил согласованный Думой и Советом Федерации закон “О свободных экономических зонах” (закон “О СЭЗ”) по причине возможности предоставления на его основе статуса СЭЗ целым регионам. Это практически возможно, хотя Закон и признает принципиальное различие между особыми экономическими зонами (ОЭЗ), цель создания которых сводится к предоставлению оговоренного круга льгот отдельным (преимущественно экономически отсталым) регионам с целью стимулировать их развитие, и собственно свободными экономическими зонами, которые подразделяются на зоны экспортного производства и свободные таможенные зоны производственного и торгового типа. Данный закон представляет собой значительный шаг вперед в создании правового климата, благоприятного для притока ПИИ, поскольку в принципе нужен подобный рамочный закон. Вместе с тем закон не лишен существенных недостатков. С учетом данного обстоятельства в настоящее время необходимо продолжить работу по его совершенствованию, а также подготовит изменения и дополнения к закону “О закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)”. При этом Правительству следует руководствоваться следующими принципами. • Необходимо признать нецелесообразность сохранения практики предоставления статуса ОЭЗ крупным территориальным образованиям. Подобная практика, представляющая собой косвенный метод перераспределения экономических ресурсов между регионами, должна быть запрещена. Как показывает опыт 90-х гг., предоставление статуса ОЭЗ является крайне неэффективным методом стимулирования регионального развития. Их инвестиционный эффект крайне незначителен и намного перевешивается масштабом злоупотреблений и диспропорций, связанных с фактическим превращением ОЭЗ во внутренние оффшоры. • В законе должно быть четко зафиксировано положение о том, что статус СЭЗ должен предоставляться исключительно локальным территориям площадью несколько квадратных километров, имеющим необходимую инфраструктуру (или благоприятные условия для ее создания) и удобный доступ к обслуживанию внешнего или внутреннего рынков. Лишь в этом случае будет обеспечена возможность достижения целей привлечения в СЭЗ значительного объема инвестиций (в том числе иностранных) и создания на их основе эффективно функционирующих центров концентрации высокотехнологичных отраслей промышленности, которые будут играть роль локомотивов экономического развития соответствующих регионов, в которых они расположены. • Закон “О СЭЗ” содержит требование определять сроки функционирования создаваемых СЭЗ, т.е. рассматривает предоставление соответствующим территориальным образованиям особого режима хозяйственной деятельности на временной основе. Подобный подход противоречит цели создания СЭЗ как локомотивов регионального экономического развития. Мировая практика показывает, что основной эффект функционирования СЭЗ связан не столько с развитием производства на их территории, сколько с теми импульсами к экономическому развитию сопредельных территорий, которые создаются работающими в СЭЗ компаниями. Принимая во внимание необходимость привлечения долгосрочных ПИИ, ориентированных на реализацию стратегических проектов на территории России, целесообразно отказаться от фиксации сроков функционирования создаваемых СЭЗ. • Должен быть расширен объем льгот, предоставляемых в рамках СЭЗ и ЗАТО. Закон “О СЭЗ” предусматривает фактическое ограничение льгот сферой внешнеторговых операций и не содержит указаний на возможность использования налоговых льгот, выходящих за рамки налогового законодательства Российской Федерации. Это существенно сужает возможности использования режима льгот для привлечения ПИИ и находится в очевидном противоречии с мировой практикой. Прецедент с неудачными попытками Правительства РФ сократить круг предоставляемых ЗАТО налоговых льгот в процессе подготовки бюджета на 2000 г. делает также актуальным решение в законодательном порядке вопроса об объеме предоставляемых льгот, с сохранением и расширением лишь тех из них, которые реально содействуют привлечению инвестиций в хозяйственные комплексы ЗАТО. Для идентификации круга данных льгот необходимо провести независимую экспертизу деятельности ЗАТО с оценкой экономической эффективности применяемых в них льгот. • Закон “О СЭЗ” не содержит дополнительных гарантий стабильности условий предпринимательской деятельности в СЭЗ для отечественных и иностранных инвесторов. Фактически речь идет не о придании СЭЗ статуса “безопасных гаваней” для производственных инвестиций, а об ориентации уже работающих на их территории хозяйственных субъектов на решение специфических задач, связанных в первую очередь с развитием экспортного производства. При этом акцент делается на создание СЭЗ на Территориях, где уже имеются развитая производственная и транспортная инфраструктура и конкурентоспособной высокотехнологичное производство. В то же время опыт зарубежных стран (прежде всего КНР) свидетельствует, что одним из наиболее значительных преимуществ СЭЗ является возможность создания на основе ПИИ предприятий высокотехнологичных отраслей, ранее отсутствовавших в данном регионе. Для достижения данной цели в российских условиях необходимо предоставление дополнительных гарантий инвестиционной деятельности в СЭЗ, чтобы обеспечивающих стабильность инвестиционной деятельности (например, увеличение срока действия стабилизационной оговорки, отказ от принципа от суверенных иммунитетов по искам иностранных компаний, осуществляющих инвестиции на территории СЭЗ, и т.д.). • Статус резидентов СЭЗ должен предоставляться только тем хозяйствующим субъектам, которые на территории СЭЗ осуществляют основную часть своей деятельности либо реализуют целевые инвестиционные проекты. Сохранение существующей формулировки о том, что статусом резидентов СЭЗ пользуются субъекты предпринимательской деятельности, в них зарегистрированные (аккредитованные), может привести к продолжению сложившейся практики использования СЭЗ как механизмов уклонения от фискальных платежей. Ориентиром для разработки соответствующих поправок может служить принятый в апреле 1999 г. закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)”, регулирующий вопросы статуса резидентов ЗАТО. • Необходимо превратить режим ЗАТО из механизма финансовой помощи территориям с режимным статусом в механизм стимулирования инвестиционной активности. В настоящее время на территории ЗАТО допускается создание организаций с иностранными инвестициями по решению органов местного самоуправления, согласованному с Правительством РФ. С учетом особого статуса данных территорий, на которых находятся объекты Министерства атомной промышленности РФ и Министерства обороны РФ, необходимо подготовить методический документ, определяющий приоритеты привлечения ПИИ на территории ЗАТО и перечень действующих в данной сфере ограничений. 2.6. Законодательство о недрах Стимулированию притока ПИИ в добывающие отрасли должно способствовать дальнейшее совершенствование закона “О недрах” и принятие закона “О порядке лицензирования пользования недрами”, который находится в настоящее время на стадии рассмотрения в Государственной Думе. Проект закона о внесении изменений и дополнений в закон “О недрах”, внесенный Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы в 1999 г., содержал ряд важных новшеств, касающихся расширения перечня недропользователей, увеличения сроков пользования недрами при осуществлении деятельности, связанной с разведкой и добычей полезных ископаемых, порядка передачи прав на пользование недрами при реорганизации предприятия или организации - пользователя недр или изменении их организационно-правовой формы. Законопроект предусматривал также предоставление ряда важных налоговых льгот, связанных порядком взимания акцизов и платежей за проведение поисковых и разведочных работ, а также платежей за право пользование недрами. Эти льготы призваны сделать более привлекательным осуществление высокозатратных проектов по разработке полезных ископаемых. Закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О недрах” был утвержден Государственной Думой 1.12.1999 г., однако из него были исключены важные положения, фигурировавшие в законопроекте правительства. В частности, не были учтены предложения о залоге прав пользования недрами, о введении системы горного аудита (вместо нее предусмотрена процедура стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр). Не нашел также адекватного отражения комплекс налоговых поправок, предложенных правительством. Принятые изменения и дополнения к закону “О недрах” оставляют нерешенными ряд проблем, кардинально важных для привлечения отечественных и иностранных инвестиций в добывающие отрасли экономики: • в настоящее время недостаточно четко изложены принципы договорного регулирования отношений между государством и недропользователем, фактически отсутствует указание на обязательства государства как собственника недр; • нуждаются в законодательном разрешении вопросы залога прав пользования недрами; • вызывает сомнения целесообразность сохранения отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, эффективность которых в существующих условиях крайне низка; • при сохранении принципа пользования недрами на условиях получения лицензии в законопроекте предусмотрена возможность заключения договора между владельцем лицензии и уполномоченным органом государственной власти; в то же время остается открытым вопрос о содержании и рамочных условиях этого договора; • необходимо интегрировать в текст закона “О недрах” отклоненные Государственной Думой положения, детально регулирующие вопросы горного аудита с целью установления промышленной ценности месторождений, определения наиболее эффективных методов их разработки, контроля за выполнением лицензионных условий и обеспечения адекватной охраны недр. Данные проблемы должны найти разрешение путем внесения дополнительных поправок в закону “О недрах”, а также подготовки закона о “О порядке лицензирования пользования недрами”. Эти правовые акты должны быть приняты пакетным способом с целью исключения несогласованности между ними. Кроме того, текст данных законопроектов должен быть приведен в соответствие с логикой разрабатываемого проекта закона “Об инвестиционных договорах государства”, чтобы после принятия последнего не возникла необходимость вносить изменения и дополнения в законы “О недрах” и о “О порядке лицензирования пользования недрами”. 2.7. Лицензирование и отраслевое регулирование ПИИ В соответствии с законом “О лицензировании отдельных видов деятельности” №158-ФЗ от 25.09.1998 г. в редакции от 26.11.1998 г., лицензированию подлежат более 200 видов деятельности, и среди них - практически все, которые могут представлять интерес для иностранных инвесторов. Для сравнения, в Индии режим промышленного лицензирования сохранен лишь для 18 “чувствительных” отраслей, а в Объединенных Арабских Эмиратах лицензированию подлежат лишь 4 вида деятельности. Фактически процедура лицензирования представляет собой дополнительный барьер на пути притока ПИИ в Россию, требуя от иностранных инвесторов не только расходов на прохождение соответствующих процедур в установленном законом порядке (предельный срок рассмотрения заявок на получение лицензии составляет 30 дней), но и решения проблем, связанных с коррумпированностью государственных чиновников. Необходимо подготовить поправки к закону “О лицензировании отдельных видов деятельности”, существенно сокращающие перечень лицензируемых видов хозяйственной деятельности. В нем должны остаться лишь те отрасли, которые непосредственно затрагивают вопросы безопасности государства. В добывающих отраслях единственным видом лицензирования должно быть требование получения лицензии на пользование недрами, поскольку на этой стадии неизбежно принимаются во внимание все факторы, учет которых необходим для допуска инвестора в соответствующие отрасли. Применительно к большинству отраслей обрабатывающей промышленности лицензирование компаний с иностранными инвестициями должно быть отменено. В качестве паллиативного решения возможна процедура автоматического предоставления лицензий в том случае, если компания - иностранный инвестор (или ее юридический предшественник) имеет опыт деятельности на соответствующем рынке в течение определенного срока (5 лет). Особую важность имеет совершенствование режима регулирования ПИИ в отраслях сферы услуг. Ограничения на проникновение и деятельность иностранного капитала в этих отраслях существуют как в экономически развитых, так и в развивающихся странах, хотя на протяжении 1990-х гг. наблюдалась тенденция к снижению их масштаба в рамках общего процесса либерализации торговли услугами. В России правовое регулирование торговли услугами практически отсутствует; исключениями являются лишь банковский и страховой сектор. На эти сектора, кстати, не распространяется действие закона “Об иностранных инвестициях”; как следствие, действующие в них компании с иностранными инвестициями не могут пользоваться гарантиями (включая гарантию неизменности условий деятельности, предоставляемую стабилизационной оговоркой). С учетом того, что создание эффективной финансовой системы, предоставляющей широкий спектр современных услуг, является важным условием успешного проведения хозяйственных преобразований, целесообразно обеспечить благоприятные условия для притока ПИИ в банковский и страховой сектор, распространив на них действие соответствующих гарантий. Параллельно с этим необходимо вести работу по приведению национальных стандартов регулирования ПИИ в отраслях сферы услуг в соответствие с нормами ГАТС, имея в виду цель присоединения России к ВТО. В странах с нестабильным правовым или экономическим режимом в ряде случаев целесообразным является законодательное выделение группы отраслей, в которых действуют ограничения на деятельность иностранных инвесторов. Такая практика существует, к примеру, в Мексике, Индии и Китае. Фиксация закрытого (т.е. не подлежащего расширению) перечня отраслей, где ограничены либо запрещены ПИИ, является дополнительным фактором, обеспечивающим уверенность инвесторов в устойчивости существующего режима регулирования ПИИ. В Государственной Думе России уже в течение ряда лет ведется обсуждение закона “О перечне отраслей, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов”. Представляется, однако, что принятие данного закона в ближайшие 1 -2 года не является целесообразным. С одной стороны, рассматриваемый в настоящее время проект данного закона носит выраженный протекционистский характер, вводя ограничения на приток ПИИ более чем в 40 отраслей российской экономики. Поэтому принятие закона в одной из предлагаемых редакций могло бы оказать эффект, прямо противоположный ожидаемому, а именно - усиление автаркии. С другой стороны, крайне низки шансы на то, что в условиях не вполне сложившейся системы законодательного регулирования ПИИ он окажется эффективным инструментом борьбы с тенденцией к введению дополнительных ограничений в режим деятельности иностранных инвесторов на федеральном и региональном уровне. Едва ли не единственным результатом поспешного принятия подобного закона оказалась бы повсеместная практика его несоблюдения, что объективно не содействует формированию благоприятного имиджа России в глазах международного инвестиционного сообщества. Поэтому вопрос о целесообразности принятия данного закона целесообразно отложить на 2-3 года. К тому времени должны быть решены принципиальные вопросы регулирования ПИИ на федеральном уровне и законодательно решены проблемы разделения полномочий в данной сфере между федеральными и региональными властями. Не исключено, что к тому времени уже будет сформирован благоприятный для притока ПИИ правовой климат и потребность в разработке и принятии данного закона отпадет. Однако в случае, если на фоне позитивных изменений в законодательстве сохранится угроза нестабильности режимов отраслевого регулирования ПИИ, принятие данного закона в может оказаться важным фактором улучшения инвестиционного климата. 2.8. Правовые механизмы решения споров К необходимым условиям привлечения в национальную экономику значительных объемов ПИИ относится не только создание развернутой системы правового регулирования вопросов деятельности иностранных инвесторов на территории России, но и обеспечение эффективной реализации соответствующих правовых норм. Решение этой задачи требует предоставления иностранным инвесторам адекватных гарантий использования судебных процедур для защиты своих прав и интересов в случае возникновения споров как с партнерами по осуществлению хозяйственных операций, так и с органами государственной власти и управления. Законодательство РФ предусматривает указывает на широкий спектр возможностей защиты прав иностранных инвесторов. Ст. 10 закона “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” предусматривает, что споры с участием иностранного инвестора разрешаются в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами в суде или арбитражном суде либо в международном арбитраже (третейском суде). Вопросы разрешения споров затрагиваются и в других базовых законах, регулирующих деятельность иностранных инвесторов (“О СРП”, “О СЭЗ” и др.). В то же время неэффективность существующей системы разрешения споров, с которой сталкиваются работающие в России иностранные инвесторы, требует принятия шагов по дальнейшему совершенствованию правовой базы разрешения споров с участием иностранных инвесторов в следующих направлениях: • Целесообразно отказаться от части суверенного иммунитета государства в судебно-процессуальной области, т.е. осуществить переход от принципа неподсудности государства иностранным судам по искам со стороны компаний - иностранных инвесторов к принципу ограниченного, или функционального иммунитета. Данный принцип уже зафиксирован в законе “О СРП” применительно к случаям, когда государство выступает одной из сторон договора. Аналогичный принцип должен быть внесен в закон “Об инвестиционных договорах государства” и “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации”. Возможность решения спорных вопросов в зарубежных судах рассматривается иностранными инвесторами в качестве важной гарантии соблюдения их прав в случае конфликта с органами государственной власти и управления на федеральном и региональном уровнях. Для начала отказ от суверенного иммунитета целесообразно распространить на иски иностранных компаний, осуществляющих инвестиции на территории СЭЗ. Это позволит повысить статус СЭЗ как центров привлечения ПИИ, а также будет содействовать накоплению опыта для принятия будущих решений относительно целесообразности распространения отказа от суверенного иммунитета на иные сферы инвестиционной деятельности. • В закон “Об иностранных инвестициях” должны быть внесены поправки, касающиеся возможности использования при решении споров с участием иностранных инвесторов иностранного и международного законодательства, а также положения о коллизионных оговорках и третейских процедурах. Отсутствие детального освещения этих вопросов является существенным недостатком действующего законодательства, ограничивающим круг механизмов, к которым могут прибегать инвесторы для защиты своих прав. • Перегруженность российских арбитражных судов, их низкая обеспеченность кадрами и финансовыми средствами крайне затрудняет для иностранных инвесторов возможности эффективного использования данного механизма решения споров. В этой связи представляется необходимым создание специализированных арбитражных судов, в компетенцию которых входили бы исключительно рассмотрение споров с участием иностранных инвесторов. Эти суды должны быть обеспечены адекватными условиями функционирования (рабочими площадями, финансовыми ресурсами, квалифицированными кадрами), что позволит существенно снизить судебные издержки иностранных инвесторов и повысить уровень доверия международного инвестиционного сообщества к степени защиты прав инвесторов в России. • Целесообразно учредить в России пост специального уполномоченного для рассмотрения жалоб, которые иностранные инвесторы могут подавать на действия органов государственной власти и управления. Предложения такого рода неоднократно высказывались иностранными участниками Консультативного совета по иностранным инвестициям и форумов в рамках Мюнстерского переговорного процесса министров экономики, промышленности и торговли “Восток - Запад”. Представляется целесообразным введение независимой должности уполномоченного по инвестиционным спорам, назначаемого Советом Федерации, к которому могли бы обращаться иностранные инвесторы по возникающим у них вопросам. Этот уполномоченный контролировал бы соблюдение их законных прав и интересов органами исполнителей власти и должностными лицами. Это способствовало бы решению спорных ситуаций и сокращению страховых выплат из Российского фонда страхования иностранных инвестиций. 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕЖИМ В ОТНОШЕНИИ ПИИ 3.1. Мировой опыт у правления ПИИ Опыт разных стран показывает, что для привлечения иностранных инвестиций могут использоваться различные организационные механизмы. В одних странах эту задачу с успехом выполняют существующие министерства или ведомства, в других для этих целей создаются специальные учреждения. Анализ международного опыта позволяет выделить несколько типов организации процессов привлечения и управления ПИИ: (1) децентрализованная система принятия решений с более или менее выраженной ролью координирующего органа, в качестве которого выступает одно из министерств или ведомств; (2) децентрализованная система, в которой координирующим органом является комитет представителей министерств (министры и их заместители), занимающихся деятельностью в сфере регулирования ПИИ; (3) создание независимого органа в структуре правительства, организационно не подчиненного другим министерствам и ведомствам и несущего всю полноту ответственности за разработку и осуществление политики в отношении ПИИ; (4) передача ключевых функций выработки и реализации политики в отношении ПИИ специализированному подразделению в структуре одного из действующих министерств, с одновременным возложением на данное министерство задачи координации тех функций регулирования ПИИ, которые находятся в ведении других министерств и ведомств. Во многом способ организации привлечения иностранных инвестиций обусловлен исторически сложившейся в стране системой управления экономикой. Оказывают воздействие и многие другие экономические, политические и институциональные факторы, специфичные для конкретных стран. В современном мире широкое распространение получила практика создания специализированных государственных и полугосударственных агентств, ответственных за привлечение и управление иностранных инвестиций. В настоящее время подобные агентства имеют порядка 100 стран. Такие агентства существуют в Канаде, Чили, Польше, Вьетнаме, на Филиппинах. В ряде стран агентства по иностранным инвестициям находятся в подчинении базовых экономических министерств, либо в рамках этих министерств созданы подразделения соответствующей специализации. Такое положение дел характерно, в частности, для Австралии, Японии, Китая. Широко используется и практика сочетания различных вариантов. В частности, для Ирана и Мексики характерно сочетание вариантов 4 и 2, когда полномочия по решению основных вопросов регулирования ПИИ передаются специализированным подразделениям экономических министерств, а основные функции межведомственной координации возлагаются на комитеты правительства, состоящие из представителей руководства министерств и ведомств, имеющих дело с ПИИ. На данные агентства возлагается выполнение трех основных функций: (1) создание благоприятного имиджа страны в глазах потенциальных инвесторов; (2) осуществление целевого привлечения ПИИ путем идентификации перспективных иностранных компаний и целенаправленной работы по привлечению их инвестиций в национальную экономику; (3) оказание инвесторам услуг, связанных с осуществлением ПИИ. Следует отметить, что создание специализированных агентств (как, впрочем, и других учреждений) само по себе не гарантирует эффективность их работы. Известны случаи, когда подобные организации не справлялись с поставленными перед ними задачами. Это свидетельствует о том, что независимо от способа организации управления процессом привлечения иностранного капитала, работа ответственных за этот процесс учреждений должна отвечать определенным требованиям, которые будут рассмотрены ниже. 3.2. Совершенствование системы управления на федеральном уровне При выборе оптимального для России варианта необходимо исходить не только из мирового опыта, который предоставляет широкий выбор, но из объективных условий, сформировавшихся в стране за прошедшие годы в сфере регулирования ПИИ. В начале 90-х годов в России были предприняты попытки создания специализированных подразделений правительства, ответственных за выработку политики привлечения ПИИ (вариант 3). Однако опыт функционирования Комитета по иностранным инвестициям (КИИ) и Российского агентства международного сотрудничества и развития (РАМСиР) показал, что предпосылки их эффективной деятельности в тот период не были созданы. Это было связано прежде всего с низким статусом данных органов в структуре правительства, с ограничением круга их полномочий, с борьбой профильных экономических министерств за расширение круга своих полномочий, а также с отсутствием финансовых средств и кадров, необходимых для организации их эффективной работы. Наконец, на развертывание деятельности этих учреждений было отпущено крайне мало времени, чтобы можно было ожидать серьезных результатов. После упразднения РАМСиР в сентябре 1994 г. система управления привлечением ПИИ в России стала соответствовать варианту (1). Роль координирующего органа была закреплена за Министерством экономики, которое выполняет эти функции и в настоящее время. Наряду с этим другие министерства и ведомства имеют значительный простор для реализации собственных инициатив, не всегда согласующихся между собой. Кроме того, в соответствии с существующей практикой, регулирование ПИИ может осуществляться на уровне государственных целевых программ, руководство выполнения которых осуществляют конкретные отраслевые министерства. В результате складывается ситуация, когда нескоординированная деятельность министерств и ведомств в сфере регулирования ПИИ ведет к нарастанию хаотичности функционирования системы в целом, отсутствию единой стратегии и столкновению ведомственных интересов. Реформа существующей децентрализованной системы управления ПИИ является необходимым шагом, который должен повысить эффективность государственной политики в сфере привлечения ПИИ. Формально возможным является вариант создания независимого правительственного агентства, как это было на начальном этапе привлечения ПИИ. Реализация этого варианта, однако, связана с существенными трудностями. С одной стороны, формирование такого агентства повлекло бы радикальное перераспределение полномочий внутри правительства и федеральных органов власти, что потребовало бы длительного периода организационных преобразований и заметно осложнило бы дальнейшие отношения вновь организованного агентства с министерствами и ведомствами, полномочия которых окажутся урезанными в результате его создания (прежде всего с Министерством экономического развития и торговли). С другой стороны, по-прежнему не существует гарантий, что данное агентство будет обеспечено необходимыми полномочиями и финансовыми средствами, без которых его работа вряд ли будет эффективной. В этой ситуации наиболее перспективным направлением модификации действующей системы является сочетание вариантов (2) и (4), предполагающее: - создание специализированного агентства при Министерстве экономического развития и торговли РФ (далее - Агентство по иностранным инвестициям), к компетенции которого относились бы вопросы разработки и реализации предложений по совершенствованию системы привлечения ПИИ; - учреждение постоянно действующей Комиссии Правительства РФ по вопросам иностранных инвестиций, в функции которой входило бы обеспечение координации деятельности министерств и ведомств в сфере привлечения ПИИ на основе предложений, подготовленным Агентством по иностранным инвестициям. С одной стороны, создание при Министерстве экономического развития и торговли РФ специализированного Агентства, ответственного за разработку ключевых направлений политики регулирования ПИИ, позволило бы наконец сформировать реально действующий центр принятия решений в данной области. До настоящего времени данные вопросы входили в компетенцию Департамента международного сотрудничества Министерства экономики, который наряду с ПИИ занимался также многими другими вопросами, что обусловливало распыление усилий и нередко вело к тому, что проблемам привлечения ПИИ не уделялось должного внимания. С другой стороны, принимая во внимание трудности, с которыми сталкивалось в свое время Министерство экономики в сфере межведомственной координации вопросов привлечения ПИИ, решение наиболее важных вопросов координации целесообразно передать на более высокий уровень. Для этого следует рассмотреть вопрос о создании постоянно действующей Комиссии Правительства РФ по вопросам иностранных инвестиций под руководством заместителя Председателя правительства, курирующего внешнеэкономическую сферу. В состав ее членов должны входить представители (на уровне руководителей и их заместителей) основных министерств и ведомств, ответственных за разработку политики в отношении ПИИ, а также региональных администраций. Это позволит обеспечить качественно новый уровень координации усилий как между органами федеральной власти, так и между органами федеральной и региональной власти в деле привлечения ПИИ. 3.3. Функции и структура Агентства по иностранным инвестициям при Министерстве экономического развития и торговли РФ В компетенцию создаваемого Агентства по иностранным инвестициям должны быть отнесены следующие функции: • в области политики привлечения ПИИ - разработка и проведение государственной политики в отношении ПИИ; - разработка нормативно-правовой базы в области привлечения ПИИ, экспертиза законодательных предложений других органов власти; - разработка предложений по координации стратегических аспектов деятельности министерств и ведомств, территориальных органов управления и других государственных организаций в области привлечения ПИИ, утверждение которых может относиться к сфере компетенции Комиссии Правительства РФ по вопросам иностранных инвестиций; - координация инициатив министерств и ведомств, территориальных органов управления и других государственных организаций в области политики привлечения ПИИ; - разработка и реализация эффективного механизма межотраслевых, межведомственных и межтерриториальных согласований, необходимых для реализации инвестиционных проектов. • функции взаимодействия с инвесторами - разработка административных процедур по открытию и ведению хозяйственной деятельности с участием иностранных инвесторов, обеспечение единства принципов и подходов в работе с инвесторами; - разработка мер по развитию инвестиционной инфраструктуры на федеральном и региональном уровнях, в том числе форм и методов гарантирования и страхования инвестиций; - открытие и координация деятельности представительств Агентства на территории субъектов РФ; - открытие и координация деятельности иностранных представительств Агентства, действующих самостоятельно либо при посольствах и торговых представительствах России (в зависимости от ранга соответствующей страны в списке инвестиционных приоритетов России); - проведение рекламных кампаний по созданию позитивного инвестиционного имиджа России; - сотрудничество с международными организациями, иностранными торгово-промышленными палатами, ассоциациями и союзами в области инвестиционной деятельности; - проведение переговоров с потенциальными инвесторами от лица государства; - консультирование потенциальных и фактических инвесторов по вопросам инвестирования; - осуществление процедур регистрации предприятий с иностранными инвестициями; - мониторинг ПИИ; - сбор и распространение информации по инвестиционным возможностям - регионов России (базы данных инвестиционных проектов, условия осуществления предпринимательской деятельности); - организация системы обучения специалистов в области ПИИ. Выполнение этих функций диктует следующую организационную структуру Агентства по иностранным инвестициям. • Департамент по вопросам политики привлечения ПИИ, в сферу деятельности которого входит выполнение всех функций в области политики привлечения ПИИ. • Информационный департамент, задачами которого является - обеспечение руководства Агентства и других его структурных подразделений необходимой для их деятельности информацией; - изучение глобальных тенденций в области ПИИ, а также тенденций на секторальных и региональных рынках; - сбор информации об отраслевых и региональных инвестиционных возможностей России и формирование банка данных о перспективных предприятиях и проектах, которые могут представлять интерес для потенциальных инвесторов; - проведение информационных компаний, направленных на улучшение общественного мнения в отношении ПИИ и преодоление негативных стереотипов, связанных с хозяйственной деятельностью иностранных инвесторов на территории РФ. Данный департамент может быть организован на базе ныне функционирующего Российского центра содействия иностранным инвестициям при Министерстве экономики РФ. • Департамент инвестиционного промоутинга - подразделение, несущее ответственность за - осуществление PR-деятельности по улучшению инвестиционного имиджа страны и проведение кампаний по привлечению внимания потенциальных инвесторов к инвестиционным возможностям на территории России путем использования каналов СМИ, специализированных инвестиционных выставок, и др.; - селекцию иностранных компаний с целью установления контактов и зондирования возможностей осуществления ими ПИИ на территории России; - установление прямых контактов с потенциальными инвесторами на стадии разработки планов реализации инвестиционных проектов; - координацию деятельности зарубежных отделений Агентства и сети посредников, оказывающих консультационные услуги в рамках подготовки инвестиционных проектов. • Административный департамент, отвечающий за решение комплекса вопросов, связанных с регистрацией компаний с иностранными инвестициями компаний и обеспечение консультационного обслуживания инвесторов на стадии реализации инвестиционных проектов. Важнейшей составляющей деятельности данного подразделения этого департамента является межведомственное согласование вопросов, связанных с осуществлением конкретных проектов. В рамках административного департамента целесообразно создание протокольного отдела, предоставляющего инвесторам соответствующие услуги. • Департамент регионального сотрудничества, осуществляющий координацию политики привлечения ПИИ в субъектах РФ и вырабатывающих рекомендации по совершенствованию и унификации регионального законодательства, включая вопросы предоставления льгот и гарантий иностранным инвесторам. Данное подразделение должно заниматься также анализом законодательства субъектов РФ на предмет оценки возможностей использования наиболее удачных его положений для совершенствования правовой базы привлечения ПИИ на федеральном уровне. Это касается, в частности, положений о льготах и гарантиях иностранным инвесторам (включая формулировку стабилизационной оговорки), которые в региональном законодательстве зачастую сформулированы более удачно, чем федеральном. С целью создания условий для эффективного выполнения Департаментом своих задач необходимо законодательное закрепление требования об обязательном направлении ему текстов всех принимаемых на региональном уровне правовых актов, имеющих отношение к регулированию ПИИ. • Департамент по управлению проектами, призванный разрабатывать и сопровождать инвестиционные проекты, признанные приоритетными для экономического развития страны и создания ее благоприятного имиджа в глазах инвесторов. • Департамент по инвестиционным договорам государства, в компетенцию которого должны входить функции подготовки предложений по совершенствованию правового режима соглашений о разделе продукции, концессий и других инвестиционных договоров государства, а также сопровождение соответствующих инвестиционных проектов. Важнейшим условием эффективного функционирования Агентства является действенный механизм финансирования его деятельности. Ввиду необходимости привлечения к работе с Агентством квалифицированных специалистов частного сектора, обладающих опытом работы по проведению PR-кампаний, правового взаимодействия с иностранными инвесторами и т.д., деятельность Агентства, несмотря на его правительственный статус, должна финансироваться по особому регламенту, включая организацию эффективной системы бонификации сотрудников в зависимости от достижения поставленных целей. Учитывая лимитированность бюджетных ресурсов, направляемых на содержание управленческого аппарата, возможна первоначальная ориентация на такой источник, как целевые кредиты международных финансовых организаций. Следует учитывать тот факт, что в случае интенсификации потоков прямых иностранных инвестиций и одновременной организации полноценного сервиса инвесторов и сопровождения инвестиционных проектов у Агентства может появиться существенный коммерческий источник финансирования его деятельности. 3.4. Совершенствование процедур регистрации компаний с иностранными инвестициями Обеспечение благоприятных условий для притока ПИИ требует радикального упрощения процедур регистрации предприятий и организаций с иностранными инвестициями. Прогресс в данной области в современных условиях может быть обеспечен по двум основным направлениям: • организация системы регистрации по принципу “одного окна”, когда иностранный инвестор контактирует только с одним государственным ведомством, в функции которого входит согласование всех вопросов, связанных с началом деятельности компаний с иностранными инвестициями; • расширение прав региональных органов власти в сфере регистрации компаний с иностранными инвестициями. Нынешняя система регистрации компаний с иностранными инвестициями требует от инвестора предоставления значительного количества документов и взаимодействия с различными государственными органами. В целом процедура создания компании с иностранными инвестициями (включая полное прохождение процедур экологической и строительной экспертизы и регистрации на федеральном и региональном уровне, включая регистрацию товарного знака, регистрацию как участника внешнеэкономической деятельности и т.д.) требует сбора от 50 до 90 разрешительных документов с резолюциями порядка 30 государственных инстанций и занимает не менее 9 месяцев. Практически прохождение процедуры регистрации невозможно без привлечения профессиональных посредников, в роли которых выступают консалтинговые фирмы. В результате иностранные инвесторы вынуждены нести дополнительные финансовые и временные издержки. Действующая система регистрации открывает также широкие возможности для коррупции. В компетенцию создаваемого Агентства по иностранным инвестициям должны быть отнесены все функции, связанные с взаимодействием с иностранным инвестором в процессе прохождения процедуры регистрации. Это позволило бы исключить дублирование в деятельности государственных органов и создать эффективно действующий институт работы с иностранными инвесторами, действующий по принципу “одного окна”, т.е. выступающий в качестве единственной государственной инстанции, с которой взаимодействует иностранный инвестор, и тем самым радикально сократить издержки инвестора, связанные с решением относящихся к компетенции органов государственного управления вопросов. При этом принцип “одного окна” не означает, что все вопросы, связанные с осуществлением ПИИ, решаются в рамках одного государственного органа. Напротив, данный принцип предполагает, что иностранный инвестор взаимодействует только с одним государственным органом, в то время как сам этот орган при решении проблем, связанных с регулированием иностранных инвестиций, взаимодействует с широким кругом других государственных органов, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов. В интересах более эффективной координации процесса регистрации компаний с иностранными инвестициями целесообразно вернуть Государственную регистрационную палату из подчинения Министерству юстиции РФ в подчинение Министерства экономического развития и торговли РФ, т.е. восстановить положение, существовавшее до 1998 г. Тем самым будут минимизированы условия для несогласованных действий Агентства по иностранным инвестициям и Государственной регистрационной палаты (связанные, в частности, с комплектностью и адекватностью подготовки документов, представляемых для прохождения процедуры регистрации) и обеспечено сокращение времени регистрации. Наряду с совершенствованием федеральной системы регистрации компаний с иностранными инвестициями необходимо расширение прав региональных администраций в соответствующей сфере. Данная задача является тем более важной с учетом той роли, которую призваны играть в ближайшие годы региональные механизмы привлечения ПИИ. После вступления в силу закона “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” Министерство юстиции своими письмами от 26.06.1999 г. и 24.09.1999 г. подтвердило ранее действовавший порядок регистрации компаний с иностранными инвестициями. Он предусматривает, что все предприятия и организации с иностранными инвестициями в нефтегазодобывающей, нефтегазоперерабатывающей и угледобывающей промышленности, а также компании в остальных отраслях экономики с иностранными инвестициями на сумму свыше 100 тыс. руб. (менее $3500 по текущему курсу) должны проходить регистрацию на федеральном уровне. Сумма 100 млн. руб. (после деноминации - 100 тыс. руб.) была установлена еще в 1991 г., и с учетом девальвации рубля применение соответствующей нормы означает, что на федеральном уровне должны регистрироваться практически все проекты, связанные с ПИИ. В интересах упрощения порядка регистрации компаний с иностранными инвестициями следует значительно поднять нижний предел требований (по крайней мере до $50.000), чтобы большинство мелких и средних инвесторов проходило регистрацию на региональном уровне. В перспективе разработка и принятие федерального закона “О регистрации коммерческих организаций” призваны радикально упростить процедуру открытия хозяйственной деятельности на территории РФ, в том числе и компаниями с иностранными инвестициями. В основу будущей системы регистрации компаний, в том числе с иностранным участием, должен быть заложен уведомительный, а не разрешительный принцип регистрации, как это имеет место в настоящее время в подавляющем большинстве случаев. 3.5. Создание системы страхования иностранных инвестиций Одним из существенных препятствий на пути притока ПИИ в экономику России является высокий страновой риск. Вкладывая капитал в российские активы, инвесторы требуют дополнительной премии в размере 20-45% годовых по сравнению с инвестициями в аналогичные активы в странах с развитой рыночной экономикой. Среди важнейших составляющих российского странового риска - социальная и политическая нестабильность, неадекватная защита прав собственности, низкая платежная дисциплина, слабость банковской системы, значительное распространение коррупции и преступности. Высокий страновой риск препятствует осуществлению проектов, которые в стабильных условиях были бы привлекательными для иностранных инвесторов. Поэтому государственная политика в области привлечения ПИИ должна быть ориентирована на минимизацию действия факторов, формирующих страновой риск России. Реальная возможность достижения данной цели заключается в создании механизма страхования отдельных рисков, входящих в группу российских страновых рисков. Для обеспечения максимального доверия к данному механизму, и, соответственно, для привлечения возможно большего объема ПИИ, этот механизм сам по себе не должен быть подвержен действию странового риска. В связи с этим целесообразно создание за рубежом, вне юрисдикции России, Российского фонда страхования иностранных инвестиций (далее - Фонд), за счет капитала которого будет осуществляться предоставление гарантий по ПИИ. С российской стороны управление Фондом должно осуществлять создаваемое Российское агентство по страхованию кредитных и инвестиционных рисков. Для повышения доверия иностранных инвесторов и обеспечения надлежащего уровня выполнения функций Фонда к его управлению целесообразно привлечь также иностранного управляющего (роль которого может выполнять один из ведущих транснациональных инвестиционных банков или компаний). Функции российского и иностранного управляющего гарантийным фондом и страховой программой должны быть разделены. В обязанности иностранного управляющего должно входить непосредственное управление активами фонда и выплата страхового возмещения инвесторам за счет этих активов на основании решения международного арбитража. В свою очередь. Российский управляющий - Агентство страхования прямых инвестиций - должно выполнять следующие функции: • определение политики России в области страхования ПИИ; • рассмотрение инвестиционных проектов и предоставление гарантий; • участие в урегулировании споров (в том числе и в досудебном порядке) при наступлении страховых случаев; • возмещение ущерба, нанесенного капиталу гарантийного фонда в результате выплаты страховых сумм. Агентство страхования прямых инвестиций должно иметь высокий статус в иерархии государственной власти. Целесообразно, чтобы Председателем совета директоров Агентства являлся чиновник высокого ранга, а Директором Агентства был квалифицированный специалист в области страхования. Источниками формирования капитала гарантийного фонда могут быть активы России за рубежом, отчисления средств из государственного бюджета и привлечение заемных ресурсов международных финансовых организаций. Целесообразно разделить бремя формирования капитала гарантийного фонда между федеральным и региональными бюджетами, с условием, что гарантии будут предоставляться проектам, реализуемым только на территории регионов, принявших участие в формировании гарантийного фонда. Гарантии Фонда должны предоставляться исключительно по некоммерческим рискам. Невозможно защитить инвестора от влияния всех факторов, входящих в понятие странового риска. Поэтому целесообразно ограничиться следующим набором страхуемых рисков: • социальные беспорядки, военные действия и акты терроризма; • пересмотр итогов приватизации хозяйственных объектов, в которые вкладываются средства иностранных инвесторов; • принятие законодательных актов, ухудшающих условия ведения бизнеса; • не соответствующие законодательству РФ действия или бездействие представителей органов государственной власти, повлекшие полную или частичную потерю капитала или прибыли; • потеря капитала и прибыли в результате нарушения органами государственной власти взятых на себя контрактных обязательств; • национализация и конфискация капитала; • введение ограничений на конвертацию рубля и репатриацию прибыли и капитала. Гарантии по всем рискам должны предоставляться инвесторам на платной основе. Размер ежегодной страховой премии должен составлять от 0,5% до 2% от объема застрахованного капитала в зависимости от вида риска, отрасли, региона инвестирования. При наступлении страхового случая и невозможности достижения взаимоприемлемого решения в досудебном порядке или в российском суде, инвестор должен подать иск о возмещении ущерба в международный арбитраж. Принятие международным арбитражем решения в пользу инвестора должно автоматически служить основанием для выплаты ему страхового возмещения за счет капитала гарантийного фонда. При этом права требования и активы, стоимость которых возмещается инвестору, переходят в собственность российского государственного органа, управляющего процессом страхования прямых инвестиций. Создание Российского фонда страхования иностранных инвестиций и Российского агентства по страхованию кредитных и инвестиционных рисков позволило бы привлечь значительный объем ПИИ в Россию. При разумном подходе к формированию страховой политики и грамотном управлении рисками объем привлеченных инвестиций может существенно превышать размер гарантийного фонда. Кроме того, создание механизма гарантирования ПИИ имело бы весьма значительный политический эффект, продемонстрировав международному деловому сообществу, что российское государство понимает требования инвесторов и готово оказывать им реальную поддержку. К настоящему времени Россия ратифицировала Конвенцию об учреждении Многостороннего агентства по гарантированию инвестиций (МИГА), что предусматривает возможность получения иностранными инвесторами гарантий и страхования от политических рисков. По состоянию на апрель 1999 г. МИГА предоставила гарантий на сумму 4,6 млрд. долл., покрывающих ПИИ на сумму порядка 27 млрд. долл. в 63 странах с развивающейся и переходной экономикой. Налаживание контактов между Агентством страхования прямых инвестиций и МИГА позволило бы России эффективно использовать действующий международный механизм страхования политических рисков. 3.6. Административное обеспечение подготовки международных соглашений Необходимо укрепление в структуре Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ и МИД РФ специализированных подразделений, в функции которых входят те или иные вопросы, относимые к компетенции данных министерств в сфере подготовки международных соглашений (о поощрении и взаимной защите капиталовложений, устранении двойного налогообложения, а также присоединения России к многосторонним международным соглашениям, регулирующих режим осуществления иностранных инвестиций). Данные подразделения должны быть более полно укомплектованы квалифицированным персоналом, имеющим опыт юридической работы в области международного инвестиционного сотрудничества. К числу задач данных подразделений должны относиться как реализуемые в настоящее время, так и ряд новых, в круг которых входят: • определение перспективных стран-контрагентов для заключения двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений; • переговорная работа по подготовке соглашений и отстаиванию интересов РФ во взаимодействии с иностранными партнерами; • оценка хода выполнения заключенных и ратифицированных соглашений, выяснение причин, снижающих их практическую эффективность, и вынесение рекомендаций по исправлению ситуации; • идентификация несоответствий положений действующих соглашений нормам российского законодательства, с последующим вынесением рекомендаций о необходимости пересмотра законодательных норм либо о начале в установленном порядке консультаций со странами-контрагентами о корректировке текста соглашений; • накопление информации и анализ международного опыта заключения соответствующих соглашений и оценка возможностей его использования в российских условиях; • оказание консультационных услуг инвесторам и представителям стран и компаний, заинтересованных в осуществлении ПИИ на территории России, по вопросам основных положений действующих соглашений и их влияния на инвестиционный режим; • осуществление на постоянной основе международного информационного обмена об изменениях законодательства и иных правовых норм, влияющих на формирование инвестиционного климата, в соответствии с положениями заключенных соглашений; • подготовка ежегодного доклада Правительству РФ о разработке новых соглашений, реализации ранее заключенных соглашений и фактах нарушения их условий; вынесение рекомендаций о приведении действующей нормативной базы в соответствие с нормами соглашений и иными международными обязательствами, принятыми на себя Россией. 3.7. Взаимодействие с частным сектором Важную роль в деле привлечения ПИИ в экономику страны должно играть воздействие государства на поведение компаний частного сектора национальной экономики с целью повышения их заинтересованности в привлечении иностранных инвесторов. Приоритетные направления работы в данной сфере могут быть подразделены на долгосрочные и краткосрочные. В долгосрочной перспективе росту спроса национальных компаний на иностранный капитал в форме ПИИ призваны способствовать: • совершенствование системы корпоративного управления, ориентированное в первую очередь на снижение доминирующей роли собственников-инсайдеров, как правило не заинтересованных в появлении “соперников” в лице иностранных инвесторов, и создание эффективных правовых механизмов защиты интересов меньшинства акционеров; • обеспечение эффективной реализации законодательства о банкротствах, прочно увязывающего статус собственников с финансовым положением компании и, таким образом, повышающего заинтересованность в привлечении перспективных иностранных партнеров; • осуществление мероприятий, предусмотренных Программой реформирования системы бухгалтерского учета в РФ, с целью сближения национальных стандартов подготовки финансовой документации по инвестиционным проектам и финансовой отчетности с международными, что должно обеспечить расширение возможностей поиска национальными компаниями потенциальных партнеров под конкретные проекты инвестиционного сотрудничества. В краткосрочной перспективе большое значение для стимулирования спроса на ПИИ могут иметь: • пропаганда позитивных примеров взаимодействия национальных компаний с иностранными инвесторами; • реализация программ целевого менеджерского обмена, позволяющих эффективно устранять культурные и иные коммуникации барьеры в общении российских и иностранных менеджеров; • стимулирование национальных компаний к участию в федеральных и региональных инвестиционных презентациях; • поддержка частной инфраструктуры, способствующей привлечению ПИИ, путем заключения контрактов с консультационными агентствами на реализацию проводимых Агентством по иностранным инвестициям программ инвестиционного промоутинга, привлечение частного капитала к управлению объектами государственной собственности (гостиницами, предприятиями транспортной инфраструктуры и т.д.). 3.8. Взаимодействие с иностранными инвесторами Организация эффективного взаимодействия с иностранными инвесторами является одной из необходимых организационных предпосылок привлечения ПИИ в национальную экономику. В мировой практике широкое распространение получила практика создания специализированных агентств, ответственных за выполнение всего комплекса функций взаимодействия с инвесторами. К числу этих функций относятся: - создание благоприятного имиджа страны в глазах потенциальных инвесторов; - осуществление целевого привлечения ПИИ; - оказание инвесторам услуг, связанных с осуществлением ПИИ. Функция создания благоприятного имиджа страны заключается в информировании потенциальных инвесторов относительно имеющихся в стране инвестиционных возможностей. Хотя деятельность по созданию инвестиционного имиджа редко приводит к непосредственному увеличению притока ПИИ, она является необходимым элементом работы с международными инвестиционными кругами, особенно в тех случаях, когда в принимающей стране происходит изменение общеэкономических либо нормативных условий инвестиционной деятельности. Функция осуществления целевого привлечения ПИИ реализуется путем определения целевого круга компаний, инвестиции которых рассматриваются в качестве наиболее важных для экономического развития страны, и установления прямых контактов с ними с целью заинтересовать их перспективами осуществления ПИИ. В отличие от функции создания инвестиционного имиджа, проведение данной деятельности непосредственно содействует привлечению ПИИ, т.е. подготовке и началу реализации новых инвестиционных проектов. Функция оказания услуг, связанных с осуществлением ПИИ, заключается в содействии инвесторам в осуществлении необходимых формальностей, связанных с подготовкой и рассмотрением заявок на осуществление инвестиционных проектов, а также в предоставлении консультационных услуг как на стадии разработки инвестиционного проекта, так и на стадии его реализации. Цель данного рода деятельности состоит в снижении трансакционных издержек инвестиционных проектов, создании у инвестора заинтересованности в продолжении операций в данной стране и их расширения путем новых инвестиций и/или реинвестиций. В современной России выполнение данных функций распылено между рядом организаций. Это обусловливает несогласованность в деятельности соответствующих организаций, дублирование функций и неэффективное использование ресурсов, что препятствует выработке и проведению политики стимулирования притока ПИИ в экономику России. Отсутствие необходимых бюджетных средств приводит к тому, что выполняются главным образом те функции, которые сопряжены с предоставлением инвесторам услуг на платной основе. В результате перечисленных обстоятельств функции создания благоприятного имиджа и оказания услуг инвесторам выполнятся крайне неэффективно, а задачи активного целевого привлечения ПИИ не решаются в принципе (даже в случае осуществления крупных проектов в большинстве случаев имеет место лишь пассивное реагирование на инициативы, выдвигаемые иностранными компаниями). Передача ключевых полномочий в сфере исполнения данных функций (включая возможность делегирования их на установленных условиях другим государственным органам, государственным и частным компаниям) создаваемому Агентству по иностранным инвестициям при Министерстве экономического развития и торговли РФ, а также наделение его необходимыми финансовыми ресурсами позволит решить многие из существующих в данной сфере проблем и существенно улучшить работу по привлечению ПИИ. 3.9. Информационные аспекты взаимодействия с инвесторами Эффективная организация системы контактов с инвесторами в значительной степени обусловливает привлекательность национального инвестиционного режима. Обострение конкуренции на международном рынке капитала требует от стран, заинтересованных в притоке ПИИ, активных усилий по организации эффективной системы информации. Целенаправленные программы информационного взаимодействия и контактов с потенциальными инвесторами реализуются как в экономически развитых странах, так и в странах с развивающейся и переходной экономикой. В России за годы реформ накоплен существенный опыт в организации контактов с иностранными инвесторами. Сложилась многоуровневая система контактов, в рамках которой с российской стороны активную роль играют федеральное правительство, власти регионов, государственные, общественные и некоммерческие организации, а также частный капитал в лице финансовых и инвестиционных институтов и консалтинговых компаний. В то же время при разнообразии форм и инструментов контактов с инвесторами, а также при наличии большого количества властных, коммерческих и общественных институтов и организаций, обеспечивающих функционирование системы организации контактов, эффективность последней весьма невысока. Это оказывает неблагоприятное воздействие на масштабы притока иностранных инвестиций и их структуру. Важнейшим шагом в организации эффективной системы информационных контактов должен быть тщательное определение круга потенциальных инвесторов. Проблема российской политики в области привлечения ПИИ заключается в том, что деятельность по селекции потенциальных инвесторов практически не ведется. Для изменения подобного положения необходимы: • тщательный анализ деятельности уже присутствующих в России компаний, осуществляющий ПИИ, с целью понимания мотивации разных групп инвесторов; • применение дифференцированного подхода к определению кандидатов на установление информационных контактов с учетом соображений как эффективности затрат, так и потребностей страны в диверсификации источников инвестиций; • тесная связь между приоритетами селекции потенциальных инвесторов с вопросом качества предоставляемой им информации. За последние годы в области финансовой и экономической информации произошел существенный прорыв, в результате чего потенциальные инвесторы располагают многочисленными источниками информации о положении дел в стране в целом (включая ситуацию с притоком ПИИ) и об экономическом положении субъектов РФ и конкретных предприятий, представляющими для них интерес. В то же время продолжает сохраняться существенное различие в форматах и содержании информации, необходимой инвестору и предоставляемой ему по официальным и неофициальным каналам из России. Это относится как к финансовому обоснованию проектов, предлагаемых заинтересованными в привлечении ПИИ российскими компаниями, так и к официальной статистике, призванной информировать об общем состоянии дел в сфере состояния ПИИ. Информационные проблемы часто обусловлены неудовлетворительным состоянием российской статистики ПИИ. В частности, распространяемая Госкомстатом информация об отраслевой и региональной структуре ПИИ носит в большинстве случаев отрывочный характер, несопоставима в разные периоды времени. Различия в расчетах объема ПИИ, рассчитанных по методике Госкомстата и по методике ЦБР (на основе данных платежного баланса) обусловливают существенную неопределенность оценок инвестиционного климата в России. В настоящее время имеет место существенная нескоординированность в информационной политике государственных органов. Последние в большинстве случаев заинтересованы в коммерческой реализации имеющейся у них информации и неохотно предоставляют ее другим государственным органам, которым она необходима для выполнения своих функций. Что касается информационного обслуживания иностранных инвесторов, то нередко даже открытая информация предоставляется им исключительно на платной основе. Устранение указанных проблем позволит сделать значительный шаг вперед на пути формирования эффективной системы информационных контактов с иностранными инвесторами. Речь идет не столько о наращивании количественного потока информации из России, сколько о кардинальном повышении его качества. Деятельность Департамента инвестиционного промоутинга Агентства по иностранным инвестициям должна быть направлена на решение существующих в данной сфере проблем путем разработки и реализации новой информационной политики в отношении прямых иностранных инвесторов, включающей: • организацию эффективного потока информации, что предполагает развитие официального сотрудничества с наиболее респектабельными зарубежными информационными институтами, регулярное участие российских официальных лиц в репортажах и передачах ведущих зарубежных телекомпаний, их интервью популярным деловым периодическим изданиям и т.д.; • профессиональное структурирование и форматирование, а также дифференциация информации в зависимости от категории инвестора, которому она предназначена (необходимо наличие ряда хорошо проработанных информационных модулей, из которых следует компоновать пакеты информации в зависимости от потребностей каждой категории инвесторов); • организацию потока целевой информации для инвесторов, включая регулярный выпуск (с периодичностью раз в год или раз в два года) Руководства по инвестициям, которое должно давать достаточно полное представление об инвестиционном режиме в стране; • предоставление инвесторам профессионально подготовленных инвестиционных предложений, отвечающих современным международным стандартам в области содержания и формата; • взаимодействие с Госкомстатом по вопросам распространения полной и корректной информации о динамике и накопленных ПИИ, их отраслевой и региональной структуры и ряду других параметров. В целях организации эффективного доступа к инвестору Агентство должно создать и привлечь к работе сеть организаций - посредников, профессионально работающих на разных сегментах рынка ПИИ. Кроме того, в его штате (и за штатом) должны быть квалифицированные частные консультанты, имеющих опыт взаимодействия с инвестиционными кругами. 4. КООРДИНАЦИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПИИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ Ограниченность финансовых возможностей федеральных властей осуществлять активную политику привлечения ПИИ означает, что существенное значение приобретают стимулы, предоставляемые на уровне субъектов РФ. Принятый в 1999 г. Закон “Об иностранных инвестициях в РФ” (ст. 17) указывает, что субъекты РФ и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут устанавливать дополнительные гарантии и льготы иностранным инвесторам помимо тех, которые предусмотрены федеральным законодательством. Наделение региональных органов власти широкими полномочиями в сфере политики привлечения ПИИ полностью соответствует стандартам мировой практики, принятым в экономически развитых и развивающихся странах (США, Канада, КНР и т.д.). На протяжении 1998-1999 гг. значительно увеличилось число субъектов Федерации, в которых были приняты законодательные акты, ориентированные на создание благоприятных условий для притока ПИИ. Если по состоянию на первое полугодие 1998 г. специальное законодательство по иностранным инвестициям имели лишь 5 субъектов Федерации, то к середине 1999 г. их число увеличилось до 45. Данная тенденция отражает растущее осознание властями субъектов РФ важности ПИИ как инструментов регионального хозяйственного развития и готовность переходить к осуществлению активной политики привлечения ПИИ. В г. Москве, Новгородской, Самарской, Нижегородской, Новосибирской областях, Республиках Татарстан, Башкортостан и ряде других регионов уже созданы комплексные системы правового регулирования деятельности иностранных инвесторов, ориентированные на создание благоприятного климата для притока ПИИ. Опыт этих регионов может использован при разработке соответствующих правовых актов в регионах, которые до нынешних пор не имеют законодательной базы привлечения ПИИ. В настоящее время достигнута весьма высокая степень унификации регионального законодательства в отношении поддержки деятельности отечественных и иностранных инвесторов. Регионы, вновь принимающие законодательные акты или вносящие в них изменения, стремятся к заимствованию наиболее распространенных принципов и инструментов, содержащихся в законодательстве других субъектов федерации. Данный процесс воспроизводится и на уровне крупных муниципальных образований. Содержательное сходство принятых в субъектах РФ законов определяется тем, что практически все законы и иные нормативные акты базируются на единых принципах, а также включают, как правило, стандартный набор мер и инструментов поощрения инвестиционной активности. Наиболее типичными и распространенными инструментами стимулирования отечественных и иностранных инвестиций являются: - временное полное или частичное освобождение от уплаты налогов в бюджеты субъектов федерации (на срок окупаемости проекта); - отсрочка или рассрочка уплаты налогов в региональные бюджеты; - предоставление инвестиционных налоговых кредитов; - предоставление бюджетных ссуд, льготных займов (кредитов); - предоставление инвесторам гарантий и поручительств региональных администраций; - приоритетное обеспечение предприятий-реципиентов инвестиций государственным (региональным) заказом; - оказание помощи по созданию инфраструктуры бизнеса, получения в аренду и приобретения в собственность земельных участков и объектов нежилого фонда, отнесенных к государственной собственности субъекта федерации. Вопреки часто высказываемым опасениям, предоставление льгот иностранным инвесторам не ведет к подрыву доходной базы регионального бюджета, поскольку налоговые платежи предприятий с иностранными инвестициями, как правило, превышают объем предоставленных им льгот. В частности, за период с 1994 по 1999 г. в Новгородской области предприятиям с иностранными инвестициями были предоставлены льготы на общую сумму 84,2 млн. руб., в то время как совокупные поступления в областной бюджет от этих предприятий составили 271,1 млн. руб. В то же время, несмотря на активное использование рядом российских регионов целого ряда законодательных инструментов по стимулированию инвестиций, в настоящее время имеет место весьма слабая зависимость между законодательными усилиями региональных администраций и объемом привлеченных инвестиций. Осуществляемая субъектами Федерации политика стимулирования ПИИ путем предоставления региональных льгот в принципе не способна компенсировать слабость базисных условий и гарантий осуществления иностранных капиталовложений на региональном и федеральном уровнях. В настоящее время региональные потоки иностранных инвестиций обусловлены главным образом такими базовыми факторами, как емкость регионального потребительского рынка, а также наличие и качество необходимых ресурсов, прежде всего сырья и действующих производственных мощностей. Как показывает мировой опыт, в этих условиях льготы оказывают на решения иностранных инвесторов гораздо меньшее влияние, чем твердые гарантии стабильности условий инвестиционной деятельности. С учетом этого наиболее перспективным направлением совершенствования региональной политики привлечения ПИИ в ближайшие годы является созданию системы надежных правовых гарантий и механизмов разрешения споров, которые обеспечивали бы иностранным инвесторам уверенность как в надежной защите их прав собственности на хозяйственные активы на территории субъектов РФ, так и в стабильности правового режима регулирования их деятельности. В то же время большое значение по-прежнему сохраняет задача дальнейшей оптимизации набора и объема льгот, предоставляемых на региональном уровне (особенно в тех регионах, где соответствующие вопросы проработаны недостаточно детально). Ключевыми должны быть следующие меры: • Предоставление иностранным инвесторам региональной стабилизационной оговорки. С целью обеспечения стабильности условий деятельности иностранных инвесторов необходимо добиться повсеместного введения в региональное законодательство принципа неприменимости в течении фиксированного промежутка времени изменений в региональном законодательстве, обусловливающих рост фискального бремени иностранных инвесторов, к находящимся в стадии реализации инвестиционным проектам. • Создание эффективной системы гарантий и страхования инвестиционных рисков на региональном и межрегиональном уровнях. Одной из ключевых является проблема наполнения гарантийных и страховых фондов высококачественными активами. Федеральное законодательство не допускает использования в качестве предмета залога прав на недропользование, субаренду лесных угодий, отчуждение и куплю-продажу земель. Залог корпоративных ценных бумаг, находящихся в собственности субъектов федерации, наталкивается на коллизию с приватизационным законодательством. Поэтому в настоящий момент единственный способ наполнения вышеуказанных фондов заключается в использовании денежных активов, что требует жесткого согласования с финансовой и бюджетной политикой региона. Целесообразным является привлечение к управлению активами гарантийных (страховых) фондов авторитетных российских и зарубежных страховых и финансовых компаний, пользующихся доверием в деловом сообществе и имеющих необходимый опыт. • Повышение статуса арбитражного суда. В большинстве российских регионов арбитражный суд не стал полноценной инстанцией, способной эффективно защищать интересы инвесторов. Это отражает в целом недостаточно высокий уровень развития судебной системы в стране и ее традиционно субординированное положение во властной иерархии. Эффективная деятельность арбитражных судов по защите прав инвесторов и обеспечению выполнения действующих нормативных актив является необходимой предпосылкой создания в регионах РФ климата, благоприятного для притока ПИИ. Решению данной задачи должно способствовать создание специализированных арбитражных судов по решению споров с участием иностранных, инвесторов, выделение необходимых для функционирования соответствующих судов финансовых ресурсов, а также ужесточение контроля за выполнением вынесенных судами решений. • Стабильность системы гарантий и льгот. Региональное законодательство должно характеризоваться стабильностью действующей системы гарантий и льгот, тем самым обеспечивая иностранным инвесторам четкие и неизменные “правила игры”. В противном случае инвесторы могут либо воздерживаться от осуществления капиталовложений, опасаясь ликвидации ранее введенных льгот, либо, напротив, откладывать вложение средств, ожидая изменения законодательства в более благоприятную сторону. Расширение спектра льгот должно проводиться в “пакетном” режиме, после чего льготный режим целесообразно “заморозить” на достаточно длительный срок. • Оптимизация административных механизмов решения вопросов об использовании методов стимулирования инвестиций. Одним из ключевых препятствий для притока прямых иностранных инвестиций является зависимость круга предоставляемых льгот от решений конкретных чиновников и органов власти, не связанных формальными правилами принятия решений, нарушение которых можно было бы обжаловать в судебном порядке. Это создает благоприятную атмосферу для коррупции и возлагает на иностранного инвестора дополнительное бремя административных издержек. С целью решения данной проблемы целесообразно установление в региональном законодательстве унифицированных критериев предоставления льгот, предусматривающих четкие условия, при соблюдении которых инвестор получает льготы. К качестве образца может служить законодательство Новгородской области, где льготы распространяются на всю прибыль предприятия, если деятельность, связанная с реализацией проекта, составляет свыше 65% от совокупной деятельности предприятия - реципиента инвестиций. • Унификация системы региональных льгот. Масштабы использования льгот достаточно широко варьируют от региона к региону. В ряде случаев льготы могут составлять относительно небольшую часть предполагаемых налоговых платежей, в других ситуациях проводится последовательная политика в льготировании инвестиций через охват всех видов платежей в бюджеты и внебюджетные фонды вплоть до компенсации инвесторам платежей в бюджеты более высокого уровня (Свердловская область). Дифференциация регионального законодательства создает условия для усугубления тенденций к неравномерному распределению ПИИ между субъектами РФ. Унификация законодательства о льготах и гарантиях путем распространения опыта регионов, занимающих лидирующие позиции в деле привлечения ПИИ, призвана способствовать выравниванию режима правового регулирования ПИИ с целью создания близких по степени благоприятствования условий для осуществления ПИИ на всей территории страны. • Обеспечение адресного характера льгот на территориях с особым статусом. Крупномасштабные льготы, предоставленные субъектам хозяйственной деятельности на таких территориях - СЭЗ и ЗАТО, используются скорее не инвесторами, а торговыми холдингами или компаниями-дистрибуторами крупных производственных предприятий ряда отраслей. При этом статус резидента весьма аморфен, что позволяет зарегистрироваться на территории любому субъекту хозяйственной деятельности. Характер льгот на данных территориях должен быть исключительно адресным, равно как и статус резидента должен предполагать целый ряд существенных ограничений. Льготы должны распространяться в основном на территориальные налоги, а также ориентироваться на реализацию производственных и сервисных проектов. Соответствующие вопросы должны найти свое решение, в законе “О свободных экономических зонах”, а также поправках к закону “О закрытых административно-территориальных образованиях”. • Минимизация процедурного бремени для инвесторов. Процедурное бремя представляет собой совокупность расходов инвестора, связанных с прохождением через процедуры, установленные региональным законодательством и необходимые для осуществления инвестиционной деятельности и реализации своих прав. К нему относятся различные типы расходов, связанные с прохождением через региональные конкурсы проектов, регистрацией регионального представительства (филиала), изменением учредительных документов предприятия - реципиента инвестиций, согласованием отдельных аспектов проекта во властных инстанциях региона, поддержанием раздельного учета с целью выделения деятельности, связанной с реализацией инвестиционного проекта, и т.д. Снижение данных издержек может быть обеспечено путем упрощения процедур регистрации и контроля, введения единого критерия применения льгот. Эти меры способны оказать более выраженное положительное влияние на приток ПИИ, чем предоставление дополнительных льгот, отражающихся на состоянии региональных бюджетов. • Совершенствование административного режима регулирования ПИИ на региональном уровне. Эффективное обеспечение прав инвесторов и сокращение процедурных издержек их деятельности требует перехода к качественно новой системе взаимодействия государственных органов на региональном уровне как с потенциальными, так и с реальными инвесторами. Как свидетельствует опыт регионов, занимающих лидирующие позиции в сфере привлечения ПИИ, наиболее перспективным путем является создание специализированных подразделений региональных администраций, ответственных за работу с потенциальными инвесторами, решение вопросов регистрации компаний с иностранными инвестициями, процедурное сопровождение инвестиционных проектов и обеспечение механизмов решения спорных ситуаций, возникающих в связи с реализацией инвестиционных проектов на территории субъекта РФ. В перспективе целесообразно открытие в субъектах РФ региональных отделений Агентства по иностранным инвестициям, деятельность которых была бы направлена на оказание консультационной и правовой помощи как региональным администрациям, так и иностранным инвесторам. • Важным направлением деятельности по улучшению инвестиционного климата в субъектах Федерации могла бы явиться интенсификация работы по расширению регионального экономического сотрудничества между ЕС и Россией, предусмотренного статьей 73 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом. Особенно важно в этой связи наладить обмен опытом регионального регулирования ПИИ, методами и формами поощрения регионального развития, обращая особое внимание при этом на проблемы развития находящихся в неблагоприятных условиях регионов. В этой связи необходима разработка пакета мер по стимулированию регионального сотрудничества России и ЕС, комбинирующего инструменты содействия ПИИ, имеющиеся у обеих сторон, и конституционные полномочия и хозяйственные возможности их регионов. Вопросы совершенствования правовых механизмов привлечения ПИИ в субъектах РФ должны находиться в центре внимания Департамента регионального сотрудничества создаваемого Агентства по иностранным инвестициям при Министерстве экономического развития и торговли РФ. На данный департамент должна быть возложены задача подготовки проекта федерального закона “О координации деятельности субъектов РФ в сфере привлечения иностранных инвестиций”, в котором должны найти отражение изложенные выше вопросы. Данный закон должен содержать также требование об обязательном направлении в Агентство по иностранным инвестициям текстов всех принимаемых на региональном уровне правовых актов, имеющих отношение к регулированию ПИИ. 5. УЧАСТИЕ РОССИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПИИ 5.1. Двусторонние соглашения о поощрении и взаимной защите инвестиций Важное значение с точки зрения создания благоприятного инвестиционного климата имеет заключение двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите инвестиций (далее - Соглашения). Они фиксируют ключевые принципы, стандарты и нормы двустороннего инвестиционного сотрудничества, обусловливающие для подписавших их стран стабильный либеральный режим осуществления инвестиций. По состоянию на начало 2000 г. Россия заключила более 50 подобных соглашений, 36 из которых было ратифицировано и вступило в силу. Расширение круга стран, с которыми имеются подобные соглашения, является перспективным направлением создания благоприятных условий для ПИИ в ситуации, когда нормативная база регулирования ПИИ страдает серьезными недостатками. Особое значение они играют с точки зрения привлечения мелких и средних инвесторов, интересы которых, как правило, не могут получить адекватной защиты через механизм заключения соглашений между инвестором и правительством принимающей страны. В то же время, как свидетельствует мировой опыт, Соглашения не в состоянии полностью компенсировать влияние таких факторов, обусловливающих низкую инвестиционную привлекательность страны, как политические риски, нестабильность валютного курса, ограниченная емкость рынков и низкий потенциал экономического роста. Одной из приоритетных задач является интенсификация работы по подготовке и заключению новых двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений. Ключевое внимание при этом должно уделяться обоснованному отбору стран-контрагентов. Двусторонний характер Соглашений определяет их двуединую задачу, которая состоит не только в создании благоприятных условий для притока ПИИ из соответствующих стран, но и защиты интересов российского бизнеса в этих странах. Таким образом, критерием выбора стран-контрагентов должен служить не только их инвестиционный потенциал, но и интересы отечественных инвесторов применительно к вложению капитала на территории соответствующих стран и получения содействия в деле проникновения на их рынки. Это прежде всего относится к странам, в которых российские компании уже ведут инвестиционную деятельность либо осуществляют операции по созданию сбытовой сети и продвижению на рынок экспортных товаров. Страны, которые в первую очередь должны быть охвачены новыми Соглашениями, можно подразделить на 2 категории: 1) страны, с территории которых в ближайшее десятилетие можно ожидать приток капиталов в российскую экономику (Австралия, Ирландия, Израиль, Сингапур, Малайзия, Бразилия, Саудовская Аравия); 2) страны, являющиеся фактическими и потенциальными реципиентами российских ПИИ, а также представляющие интерес с точки зрения внешнеторговой экспансии российских компаний (Иран, Марокко, Тунис, Индонезия, Сирия, Иордания, Йемен, Шри-Ланка, Ангола и др.). К числу задач, решение которых имеет ключевое значение для повышения эффективности заключаемых Соглашений, относятся следующие. • Разработка и принятие нового текста Типового Соглашения Российской Федерации о поощрении и взаимной защите инвестиций. Данную задачу следует рассматривать в качестве важнейшего на настоящий момент направления совершенствования переговорной практики в сфере корректировки уже заключенных и подготовки новых Соглашений. Текст ныне действующего Типового Соглашения, принятый еще в 1992 г., во многом отстал от складывающихся реалий и страдает рядом существенных недостатков, к числу которых относятся неполная проработка вопросов регулирования связанных с инвестициями платежей, отсутствие положений о суброгации (переуступке прав) и возмещении ущерба, связанного с событиями политического характера, неудовлетворительная формулировка положения о вступлении Соглашений в силу, и т.д. Базовыми принципами разработки нового Типового Соглашения должны быть: - соблюдение интересов России как страны - реципиента капитала и страны-инвестора, с учетом первоочередной задачи привлечения в страну ПИИ; - учет изменений в правовой базе и правоприменительной практики в России; - анализ и учет опыта заключения Соглашений России, а также иных развивающихся стран и стран с переходной экономикой; - учет и использование положений многосторонних (в т.ч. региональных) инвестиционных соглашений; - обеспечение многовариантности при подготовке текстов Соглашений, позволяющей использовать гибкую тактику выработки компромиссных решений с учетом переговорной позиции стран-контрагентов. К подготовке текста Типового Соглашения должны быть привлечены специалисты, представляющие как государственные органы, так и научно-исследовательские организации и деловые круги страны. • Должен быть составлен базовый перечень сопровождающих Соглашение протоколов по конкретным вопросам и гарантиям, направленным на сохранение стабильности и транспарентности инвестиционного климата. • Параллельно с разработкой текста Типового Соглашения целесообразно подготовить Методическое Положение о порядке заключения и вступления в силу Соглашений РФ о поощрении и взаимной защите инвестиций, направленного на спецификацию и упорядочение процедур принятия решений, связанных с обеспечением реализации заключенных Соглашений. • Следует создать процедурный механизм, обеспечивающий радикальное ускорение рассмотрения и ратификации заключенных Соглашений в Государственной Думе. Долгое время занимает ратификация соглашений: ряд Соглашений находился в Государственной Думе по 5 лет и более (в частности. Соглашения с США и Польшей были внесены на ратификацию еще в 1993 г.). Подобная ситуация подрывает инвестиционный имидж России и объективно препятствует созданию благоприятных условий для широкомасштабного притока ПИИ из соответствующих стран. • Должна быть осуществлена публикация на русском и английском языках сборника текстов заключенных и ратифицированных Соглашений для распространения среди фактических и потенциальных инвесторов и российских организаций, ответственных за решение вопросов регулирования ПИИ; часть тиража может быть предоставлена в распоряжение российских представительств за рубежом и иностранных представительств в России, а также международных экономических организаций. 5.2. Вопросы присоединения к международным соглашениям Необходимо выработать стратегическую линию в области присоединения России к действующим многосторонним соглашениям, регулирующим порядок осуществления ПИИ. Речь идет в первую очередь о Договоре к энергетической хартии и Соглашении об инвестиционных мерах, связанных с торговлей (TRIMS), входящем в комплекс соглашений ВТО. Данные документы исключают для стран-участниц возможность использования следующих мер регулирования ПИИ: 1) требования закупки или использования компанией с иностранным участием товаров, произведенных в принимающей стране, в определенных объемах или стоимостных пропорциях (local component requirement); 2) требования об увязке закупки или использования импортных товаров в целях хозяйственной деятельности с необходимостью экспорта продукции компании с иностранным участием в установленных объемах или стоимостных пропорциях (trade balancing requirement); 3) требования об увязке импорта товаров в целях хозяйственной деятельности с объемом валютных экспортных поступлений на счет компании с иностранным участием (export performance requirement) С учетом того, что требования об обязательном привлечении российский поставщиков и рабочей силы закреплено в российском законодательстве и подзаконных актах (закон “О соглашениях о разделе продукции”, Указ Президента РФ №135 от 5.02.1998 О стимулировании инвестиционных проектов в автомобильной промышленности, и т.д.), Правительство РФ должно определить свою переговорную позицию в свете необходимости решения задачи скорейшего присоединения к ВТО. Наиболее желательным является согласование обязательства о поэтапной отмене ограничительных инвестиционных мер, связанных с торговлей, на протяжении переходного периода, оптимальная продолжительность которого - с учетом динамики экономических и политических процессов - составляет 4-5 лет. Следует всемерно форсировать работу по ратификации Договора к энергетической хартии Государственной Думой. Настоятельно назрело также решение вопроса о ратификации Россией к Вашингтонской конвенции о разрешении инвестиционных споров, к которой в настоящее время присоединилось уже свыше 130 государств. Российская Федерация присоединилась к этой конвенции еще в 1992 г., однако ее ратификация многократно откладывалась. Особое внимание должно быть уделено формулировке позиции правительства на перспективу возобновления прерванных в настоящее время переговоров по подготовке Многостороннего соглашения по инвестициям (МАИ) в рамках ОЭСР. Данный договор может лечь в основу глобального инвестиционного соглашения, роль которого в сфере регулирования ПИИ будет сопоставима с ролью соглашений системы ГАТТУВТО во внешнеторговой сфере. Нынешний период перерыва в переговорном процессе должен быть максимально продуктивно использован для определения приоритетов участия России в переговорах в случае их возобновления, разработки комплекса предложений российской стороны и поиска путей нейтрализации предложений, не отвечающих интересам Российской Федерации. Требуют активного участия России начинающейся в 2000 г. финальной стадии переговоров по Многостороннему рамочному соглашению о транзите энергетических ресурсов (МРДТ). В российском законодательстве на сегодняшний день отсутствуют законы, регулирующих вопросы транзита и определяющих принципы его осуществления. Вместе с тем Россия в силу ее географического положения крайне заинтересована в наличии стабильного и привлекательного правового базиса транзитных перевозок энергоресурсов, развитие которых является перспективной сферой привлечения ПИИ в сферу транспортной инфраструктуры. 5.3. Взаимодействие с региональными экономическими группировками Важно совершенствование механизмов сотрудничества с региональными экономически группировками (ЕС, НАФТА и др.). Наряду с проведением официальных консультаций с ЕС на правительственном уровне в рамках механизмов, предусмотренных Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, большую роль в этом отношении могло бы сыграть образование специальной группы на постоянной основе из депутатов Государственной Думы и Европарламента, в мандат которой могло бы урегулирование вопросов согласования инвестиционного законодательства России и ЕС. Аналогичная работа могла бы быть проделана и на уровне правительств и депутатских групп с такими важными странами-инвесторами, как Япония, США, Израиль, Республика Корея и др. Серьезным направлением инвестиционной политики России должна явиться разработка нового соглашения о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности стран СНГ, учитывающего специфику стран Содружества и опыт других стран по созданию единого инвестиционного пространства. Ныне действующее соглашение, подписанное в 1993 г. 12 странами-членами СНГ и автоматически продлеваемое каждые 5 лет, было сформулировано таким образом, что развитие на его основе полноценного инвестиционного сотрудничества по образцу других региональных группировок оказалось невозможным. В нем фактически отсутствовали положения о предоставлении режима наибольшего благоприятствования и/или национального режима инвесторам и инвестициям договаривающихся сторон; оно устанавливало чрезмерную зависимость инвесторов от норм принимающей страны и, напротив, практически не сдержало норм, заимствованных из международной практики заключения подобных соглашений; в нем отсутствовала разработанная система инвестиционных гарантий и разрешения споров. Заключенная в 1997 г. “Конвенция о защите прав инвесторов” обеспечила известную коррекцию положений Соглашения, однако не решила многих принципиальных вопросов. С учетом тесных экономических связей между Россией и странами СНГ, а также потенциальной значимости взаимных потоков инвестиций на постсоветском пространстве, необходима активная работа по пересмотру Соглашения с целью приведения его в соответствие с мировой практикой и более полного учета инвестиционных интересов России. Этому способствовал бы тщательный анализ соответствующей политики ЕС на всех исторических этапах развития данного объединения, опыта заключения соглашений в рамках НАФТА и АСЕАН, а также иных региональных соглашений с участием развивающихся стран.