В.И.Ленин и совершенств. совет. закон

В. И. Ленин и совершенствование советского законодательства

В богатейшем ленинском наследии видное место занимает теорети­ческий анализ государственно-правовых проблем. Неоценимое значение имеет и практическая деятельность В. И. Ленина в создании советского законодательства, определении путей его дальнейшего совершенст­вования.

Великой заслугой В. И. Ленина является обоснование им в ряде ра­бот (в частности, в книге «Государство и революция») положения о том, что в силу известных экономических и политических причин право, как и государство, необходимо пролетариату в течение целого исторического периода, отделяющего капитализм от «общества без классов», от ком­мунизма. В. И. Ленин убедительно показал, что, поскольку производи­тельные силы при социализме еще не достигают такого высокого разви­тия, чтобы обеспечить изобилие материальных и духовных благ и пол­ное удовлетворение потребностей всех членов общества, постольку остается необходимость «строжайшего контроля со стороны общества и со стороны государства над мерой труда и мерой потребления.. .».

Отсюда вытекает объективная потребность в праве, действующем «в качестве регулятора (определителя) распределения продуктов и распределения труда между членами общества». Экономически обусло­влено также государственно-правовое регулирование отношений по ру­ководству хозяйством, организации труда, распределению и обмену продуктов. Существует необходимость в известном принуждении к труду, которое осуществляется по конституционному принципу: «кто не работает, тот не ест», а также потребность борьбы с посягательствами на социалистическую собственность и социалистический правопорядок. Поэтому, говоря о роли права при социализме, В. И. Ленин писал: «.. .Не впадая в утопизм, нельзя думать, что, свергнув капитализм, люди сразу научаются работать на общество без всяких норм права, да и экономических предпосылок такой перемены отмена капитализма не дает сразу».

Политическими  причинами сохранения права при социализме, по мысли В. И. Ленина, является наличие классовых различий между рабочими и крестьянами, городом и деревней, между людьми умственного и физического труда. В силу этого все крупные общественные вопросы, регулируемые посредством права (например, распределение националь­ного дохода), имеют политическое значение. От их решения зависят дальнейшее укрепление союза рабочего класса и крестьянства, сближе­ние этих классов посредством постепенного слияния с трудовой интел­лигенцией в единый общественный коллектив. Велико значение права и для регулирования национальных взаимоотношений, также сохраняю­щих при социализме политический характер. Необходимость государства и права при социализме предопределяется, наконец, внешнеполитическими условиями их существования: потребностью в организации поли­тических, экономических, культурных отношений с другими государст­вами, наличием угрозы военного нападения со стороны империалисти­ческих государств и т. д. Достоверность ленинского вывода о необходи­мости права, как и государства, «вплоть до перерастания победившего социализма в полный коммунизм» подтверждается опытом историче­ского развития СССР и других социалистических стран.

В. И. Ленин всесторонне разработал и проблемы, связанные с осу­ществлением социалистическим правом своей служебной роли в социа­листическом и коммунистическом строительстве. В частности, отмечая; классово-волевой характер советского права, он раскрыл формы обра­зования единой государственной воли посредством «съездов крестьян­ских и рабочих» В. И. Ленин не раз указывал «а политический харак­тер права, на то, что «закон есть мера политическая, есть политика». Он неоднократно обращал внимание на роль государства в формирова­нии права и обеспечении его общеобязательности. Так, В. И. Ленин пи­сал: «Чтобы запрещать или предписывать, надо быть властью в госу­дарстве. .. воля, если она государственная, должна быть выражена как: закон»; «право есть ничто без аппарата, способного принуждать к со­блюдению норм права». Эти и многочисленные другие теоретические положения В. И. Ленина легли в основу социалистической теории права.

С первых дней Советской власти В. И. Ленин, являвшийся главой правительства первого в мире социалистического государства, уделял: огромное внимание вопросам организации и осуществления законода­тельной деятельности. Он непосредственно руководил подготовкой важ­нейших правовых актов, нередко лично писал и редактировал их. Соб­ственноручно В. И. Лениным были написаны проекты таких актов все­мирно-исторического значения, как Декрет о мире, Декрет о земле, Положение о рабочем контроле, Декларация прав трудящегося и эксплуа­тируемого народа и др. Он принимал активное участие в разработке-первой Советской конституции — Конституции РСФСР 1918 г., юриди­чески закрепившей завоевания Великой Октябрьской социалистической революции.

Многие законы были составлены по прямому указанию В. И. Ленина либо с учетом высказанных им положений. В. И. Лениным лично подпи­сано подавляющее большинство актов, принятых СНК и СТО в период с октября 1917 по декабрь 1921 г. В 1919 г. он подписал все 216 постано­влений СНК и 89 постановлений СТО, в 1920 г. — все 267 постановлений СНК и 81 постановление СТО. Кроме того, подпись В. И. Ленина была на всех актах, принятых совместно ВЦИК и СНК. Выдающуюся роль сыграл В. И. Ленин в осуществлении советской кодификации законода­тельства, проведенной в первые годы Советской власти. Поэтому, гово­ря о ленинском наследии в области законодательства, следует иметь ввиду не только многочисленные теоретические положения В. И. Ленина, содержащиеся в его книгах, статьях, докладах, записках, но и сами за­конодательные акты Советского государства, принятые по инициативе и при участии В. И. Ленина и запечатлевшие бессмертные ленинские идеи.

Из трудов В. И. Ленина и декретов первых лет Советской власти видно, какое серьезное значение придавал он вопросам постоянного со­вершенствования советского законодательства. Отмечая активную твор­ческую роль советского закона в осуществлении социалистических пре­образований, В. И. Ленин подчеркивал, что законодательство не может стоять на месте, а должно постоянно идти в ногу с жизнью, отвечать ее потребностям. «...Если закон препятствует развитию революции, — ука­зывал В. И. Ленин, — он отменяется или исправляется». От советских органов В. И. Ленин постоянно требовал гибкости и быстроты в законо­дательной деятельности, взимания к вопросам систематизации и ко­дификации законодательства.

Известно, какое большое значение придавал В. И. Ленин вопросам содержания и формы законодательных предписаний, добиваясь обосно­ванности и эффективности каждого акта, обеспечения его доступности для широких народных масс. Чрезвычайно серьезно он относился и к вопросам законоподготовительной работы, рекомендуя законодательст­вовать « с тройной оглядкой» и семикратной примеркой, требуя «обра­тить сугубое внимание на необходимость более осторожной, тщательной и обдуманной подготовки текста декретов». Ленинские идеи об ор­ганизации законодательной деятельности нашли отражение в ряде де­кретов Совета Народных Комиссаров, определявших процедуру подго­товки законопроектов, вносимых на рассмотрение ВЦИК и СНК, поря­док опубликования законов и вступления их в силу и содержавших по­ручения государственным органам или отдельным лицам по подготовке новых актов, составлению кодексов « т. д. Положения В. И. Ленина о законодательстве и его участие в правотворчестве Советского государ­ства заслуженно получили широкое освещение в советской юридической литературе.

В настоящее время в СССР ведется большая работа по совершен­ствованию советского законодательства, по его приведению в соответ­ствие с требованиями современного периода коммунистического строи­тельства. Естественно, что успех деятельности государственных органов и научных учреждений, направленной на дальнейшее совершенствова­ние советского законодательства, непосредственно связан с глубоким восприятием ленинских идей о законодательстве, их претворением в. жизнь в ходе текущей законодательной работы. Не имея возможности в рамках одной статьи осветить все аспекты столь сложной проблемы, остановимся лишь на одном из них.

Из положений В. И. Ленина о роли права в решении задач социалистического строительства, его высказываний по вопросам совершенст­вования советского законодательства, на основе анализа декретов, при­нятых по его инициативе и при его участии, можно заключить, что цель совершенствования законодательства В. И. Ленин видел в усилении ак­тивной, творческой роли советского права, поднятии значения права как орудия социальных и экономических преобразований общества в ру­ках социалистического государства. Считая совершенствование законо­дательства проблемой первостепенной важности, он уделял исключи­тельное внимание вопросам достижения единства принципов и общих положений законодательства во всех отраслях советского права: един­ства и согласованности законов между собой, законов и подзаконных актов; единства в понимании и применении всех актов Советского госу­дарства; безусловного соответствия актов местных органов актам цен­тральной власти.

В принятом под председательством В. И. Ленина Постановлении Совета рабочей и крестьянской обороны от 8 декабря 1918 г. «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты» отмечалось, что некоторые областные испол­комы нередко издают законы и декреты, противоречащие декретам цен­тральной власти, чем вносят хаос и путаницу в законодательную работу республики. Для устранения такого положения областным и местным советским учреждениям вменялось в обязанность точно и беспрекослов­но исполнять постановления и распоряжения центральной власти под угрозой привлечения виновных в нарушении законности к ответственно­сти по всей строгости революционных законов. С единством законода­тельства В. И. Ленин связывал и единство законности, которая «должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Совет­ских республик».

Ценность ленинских указаний о необходимости единства законода­тельства связана с тем обстоятельством, что советские законы и подза­конные нормативно-правовые акты не механическая совокупность актов, а сложная динамическая система, базирующаяся на общности основных принципов, целей, исходных понятий и конструкций. Естественно, что, находясь в тесной взаимосвязи и взаимозависимости, акты различных государственных органов должны занимать свои, определенные места в этой системе, дополнять и обусловливать друг друга. Если в системе выпадает или ослабляется какое-либо звено (те или иные акты отсут­ствуют, устарели, противоречат друг другу), то нарушается единство всей системы и снижается ее эффективность. И наоборот: если акты разных органов взаимосочетаются, дополняют друг друга, то повышает­ся эффективность действия как отдельных актов, так и всей системы, ибо законы и другие нормативные акты, становясь элементами общей системы законодательства, приобретают такие юридические свойства, которые отсутствуют у каждого из них, взятого в отдельности. Поэтому и по сей день актуальны ленинские требования постоянного совершен­ствования законодательства в целях укрепления его внутреннего един­ства, устранения противоречий, кодификации и систематизации законо­дательства.

Из ленинских работ следует также вывод о необходимости совер­шенствования всей системы нормативно-правовых актов Советского го­сударства, т. е. законов СССР и законов союзных республик, актов Пра­вительства СССР и правительств союзных республик, актов министерств, ведомств, местных Советов депутатов трудящихся. Всякое изменение в общесоюзном законе должно сопровождаться своевременны­ми изменениями актов нижестоящих звеньев государственного аппара­та. Только при этом условии можно обеспечить надлежащее единство и согласованность законодательства, добиться единства законности, о ко­тором писал В. И. Ленин.

Практика советского правотворчества в современный период пока­зывает, что, формы совершенствования законодательства, средства до­стижения его единства, компактности, доходчивости весьма разнооб­разны. Проиллюстрируем данное положение на примере общесоюзного законодательства в широком смысле этого понятия, т. е. законов СССР, нормативных актов Президиума Верховного Совета СССР и Правитель­ства СССР.

По материалам Юридической комиссии при Совете Министров СССР из 450 тыс. актов, изданных высшими органами государственной власти и государственного управления СССР со времени образования Союза ССР и до 1968 г., общенормативных актов было около 32 тыс., а остальные имели временный или оперативно-исполнительный харак­тер. Постоянное возрастание общего количества общесоюзных норма­тивных актов затрудняет, естественно, пользование ими, и потому тре­буется большая повседневная работа, чтобы сделать общесоюзное за­конодательство более упорядоченным, компактным и в конечном счете более результативным.

Совершенствование общесоюзного законодательства осуществляет­ся посредством: а) текущего правотворчества и б) кодификации. Хотя названные виды правотворческой деятельности в ряде случаев тесно со­четаются, вместе с тем они различаются по своим целям, а также по характеру, содержанию, форме актов, являющихся результатами этой деятельности, и т. д.

В текущей правотворческой деятельности высших органов государ­ственной власти и управления СССР можно выявить следующие основ­ные формы совершенствования законодательства.

1. Издание нормативных актов по новым, ранее  не  регулировавшимся вопросам политической, хозяйственной, культурной жизни. Изда­ние таких актов объективно вызывается необходимостью охватить новые общественные отношения, возникающие в процессе развития нашего об­щества, народного хозяйства, культуры. Так, ери обсуждении проекта Примерного Устава колхоза было установлено, что существует около 30 видов межколхозных хозяйственных организаций,  многие из  которых были неизвестны нашему праву еще несколько лет назад. Естественно, что нормальное функционирование этих организаций, порожденных поступательным развитием колхозного строя, требует своего правового уре­гулирования в форме издания положений о каждом виде межколхозных организаций. Как отмечал В. И. Ленин, государственная власть, издавая законы, отвечающие потребностям общества, «ставит вехи по пути развития новых форм жизни».

2. Издание новых актов взамен устаревших, т. е. обновление законодательства. Издание подобных актов—качественно новая ступень в правовом регулировании данного круга вопросов. При сохранении норм, оправдавших себя на практике, в разрабатываемые акты, как правило, включаются и новые нормы, вызванные к жизни изменившимися обще­ственными условиями. В ряде случаев новые правовые нормы содержат положения, существенно меняющие содержание правового регулиро­вания того или иного вопроса.

3. Расчистка законодательства от актов устаревших, противоречи­вых, фактически утративших силу. Отмена такого рода актов — тоже правотворчество; в результате законодательство становится более обо­зримым, доступным для понимания и применения. По представлениям Юридической комиссии при Совете Министров СССР Президиум Вер­ховного Совета СССР и Правительство  СССР  признали утратившими силу более  половины  всех  общесоюзных  нормативных  актов,  изданных до 1968 г. Разумеется, в большей степени расчистка общесоюз­ного законодательства осуществлена в тех отраслях, где приняты Осно­вы законодательства Союза ССР и союзных республик,  общесоюзные кодексы и уставы. Несомненно, принятие новых Основ и кодексов расширит масштабы этой важной формы совершенствования законодательства.

4. Исправление и дополнение текстов действующих актов. В этих случаях нормативно-правовой акт сохраняет полностью свое значение, и правильность регулирования им соответствующего круга вопросов в целом фактически подтверждается. В текст отдельных статей лишь вно­сятся добавления и изменения, предопределенные  изменениями  усло­вий общественной жизни:  включаются  новые  формулировки,  отме­няются отдельные статьи, пункты (полностью  или  частично),  дается новая редакция некоторых  статей,  заменяются  названия  ведомств, учреждений и т. д. О важности этой формы совершенствования законодательства и ее масштабах говорит тот факт, что в настоящее время в общесоюзные нормативные акты, изданные до 1968 г., было внесено много тысяч различных изменений.

5. Объединение многих актов, регулирующих определенный  круг вопросов, в один или несколько актов (так называемая консолидация). Названная форма совершенствования  общесоюзного законодательства практически применяется с  января 1966 г.,  когда  Совет  Министров СССР поручил Юридической комиссии проводить такую работу. Особенность этой формы заключается в том, что подобное объединение актов не предполагает какого-либо существенного изменения содержания правового регулирования; прежними остаются круг регулируемых отношений, их субъекты, права и обязанности сторон, юридические факты, санкции за неисполнение норм. Однако в результате объединения уменьшается общее количество актов, регулирующих данный круг вопросов; статьи и пункты располагаются по четкой, логичной схеме; уточняются формулировки статей с учетом изменений системы государственных органов, их названий, взаимоотношений и т. д. Тем самым правовой материал становится более простым, понятным, удобным для применения и исполнения.

С точки зрения теории права такое объединение актов возможно путем: а) создания нового акта взамен объединяемых актов; б) пере­несения в один акт статей, пунктов из других актов; в) объединения нескольких актов в один на базе какого-либо акта с сохранением его названия и других реквизитов. В настоящее время практически исполь­зуется первый метод: вместо ряда старых актов, признаваемых затем потерявшими силу, создается новый акт. За последние годы Совет Ми­нистров СССР утвердил 15 объединенных актов по вопросам связи, за­готовок сельскохозяйственных продуктов и т. д. Эти акты поглотили полностью или частично несколько сотен правительственных актов.

Справедливости ради следует отметить, что при всей полезности рассматриваемой формы совершенствования законодательства ее реа­лизация связана с большими затруднениями. Поскольку объединение актов производится без существенных изменений правового регулирова­ния, а объединяемые акты издавались различными органами на разных этапах развития нашего государства и в силу этого были нередко про­тиворечивыми, содержали много положений, не отвечающих современным условиям, такое объединение министерства и ведомства иногда счи­тают недостаточно целесообразным. Они предпочитают в этих случаях отложить решение вопроса до того момента, когда представится воз­можность обновления соответствующего законодательства.

Изложенное позволяет сделать вывод, что в процессе текущей пра­вотворческой деятельности высшие органы государственной власти и управления СССР выполняют огромную работу по совершенствованию советского законодательства, осуществлению ленинских требований о том, чтобы советский закон всегда шел в ногу с жизнью, отвечал ее по­требностям, активно способствовал общественному прогрессу. Анало­гичную работу по совершенствованию законодательства проводят и выс­шие органы государственной власти и управления союзных республик.

Однако сама по себе текущая правотворческая деятельность не является универсальным средством для решения всех вопросов совершен­ствования законодательства. На определенных этапах развития обще­ства необходима и более кардинальная форма совершенствования зако­нодательства — его кодификация, т. е. создание сводных актов, охваты­вающих в систематизированном виде основные нормы какой-либо отрасли законодательства. Кодификация законодательства — важный фактор развития права, поскольку с ее помощью не просто обобщается накопившийся правовой материал, но и решаются перспективные вопро­сы правового регулирования, учитывается как практика применения дей­ствующего законодательства, так и данные науки о тенденциях разви­тия права. Особенность кодификационных актов состоит в том, что в них включаются правовые нормы, рассчитанные, как правило, на дли­тельный исторический период. Подготовка таких актов требует много времени, большой и сложной юридической работы, высокой квалифика­ции исполнителей.

Известно, какое большое значение вопросам кодификации прида­вал В. И. Ленин. В письмах в Наркомюст от 15 апреля 1918 г. и к Д. И. Курскому от 15 февраля 1922 г. он специально ставил вопрос о кодификации. Как уже отмечалось, В. И. Ленин был инициатором и активным участником первой советской кодификации в 1918—1923 гг.

В настоящее время в СССР проводится вторая всеобщая кодифи­кация законодательства. Она отличается от имевшей место при жизни В. И. Ленина тем, что сейчас кодифицируется и общесоюзное, и республиканское законодательство. Эта кодификация характеризуется боль­шими масштабами, большим числом охватываемых отраслей законода­тельства, большим количеством кодификационных актов, эффектив­ностью правового регулирования, осуществляемого на более полной научной основе и более высоком техническом уровне.

Содержание и цель кодификации определяются сейчас задачами по­строения коммунистического общества. Уже приняты Основы уголовно­го, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуаль­ного, брачно-семейного, земельного, исправительно-трудового законода­тельства Союза ССР и союзных республик, Основы законодательства о судоустройстве, здравоохранении, о труде. Принят ряд новых общесоюз­ных кодексов (воздушный, торгового мореплавания и проч.) и уставов. Разрабатываются Основы законодательства и по другим отраслям. Это свидетельствует о том, что советский законодатель активно использует кодификацию для упорядочения общесоюзного законодательства и создания тем самым правовой основы совершенствования всей системы нормативных актов Советского государства.

Наконец, большое значение для усиления единства и согласованно­сти законодательства имеет издание Систематического Собрания дей­ствующего законодательства СССР. Разумеется, работу над таким Соб­ранием нельзя назвать законодательной деятельностью в собственном смысле, ибо цель ее не создание нового закона, а приведение в порядок, в систему уже существующего законодательства. Однако в процессе создания Собрания выполняется весьма серьезная работа по расчистке, изменению и обновлению указанного законодательства, что само по се­бе служит важными формами его совершенствования. Издание Собра­ния, несомненно, явится важной вехой в развитии советского законода­тельства и укреплении социалистической законности: государственный аппарат и общественные организации получат в свое распоряжение весь действующий нормативный материал в систематизированном, удобном для обозрения виде; будет создана твердая нормативная база для дальнейшего совершенствования отдельных законодательных ин­ститутов и отраслей, для укрепления законности в применении права го­сударственными органами и должностными лицами.

Создание Собрания действующего законодательства будет переход­ным этапом к подготовке Свода законов Советской власти, о котором В. И. Ленин говорил еще в 1922 г. Вопрос о создании такого Свода уже обсуждался в нашей литературе. Одни авторы считают, что это «за­дача не сегодняшнего дня», другие полагают, что она «стала не только вполне возможной, современной, но и необходимой».

Свод законов Союза ССР, или точнее говоря, Свод действующего законодательства Союза ССР должен мыслиться как систематическое собрание кодифицированных и консолидированных законов СССР, указов Президиума Верховного Совета СССР и постановлений Совета Министров СССР. Иное содержание Свода законов, например построе­ние его в виде Свода кодексов, утвержденных законодательным орга­ном, представляется исторически и теоретически неоправданным. Огра­ничение Свода только законодательными кодифицированными актами чрезвычайно сузит его объем, оставит за рамками Свода огромное ко­личество правительственных актов, регулирующих, в частности, вопросы административного управления, торгового оборота, производственной деятельности заводов, колхозов и т. д. Если же пойти по пути придания: законодательного характера вообще всем включаемым в Свод актам высших органов государственной власти и управления, то это приведет к загромождению законов СССР огромным количеством норм по теку­щим вопросам государственного управления и в то же время чрезвы­чайно затруднит внесение в будущем изменений в Свод законов со сто­роны Правительства СССР.

Несомненно, в Свод законов Союза ССР должны войти как законы СССР, так и нормативные акты Правительства СССР. Вместе с тем та­кое нормативное содержание должно иметь и подготавливаемое сейчас Собрание действующего законодательства Союза ССР. Отличие от него Свода законов СССР выразится в том, что законы и правительственные акты, объединенные в Свод, будут иметь характер кодификационных или консолидированных актов. Именно это и придаст Своду законов значение высшего этапа всеобщей систематизации советского законода­тельства. И. С. Самощенко правильно отмечает, что Свод законов «обеспечивает существенное сокращение числа нормативных актов, по­зволяет достичь наибольшей стройности и последовательности регули­рования общественных отношений, исключает возможность коллизий с официальным текстом ранее изданных законов». Очевидно, что пе­речисленные достоинства Свода в высшей степени могут проявиться в том случае, если в него войдут именно кодификационные и консолиди­рованные акты.

Что касается создания Свода законов СССР, то, на наш взгляд, следует согласиться с мнением авторов, утверждающих, что это — за­дача не сегодняшнего дня. В настоящий период самой актуальной про­блемой является завершение кодификации общесоюзного и республи­канского законодательства по основным отраслям права и издание в СССР и союзных республиках Систематических Собраний действующего законодательства. На разработку теоретических вопросов, связанных с решением данной задачи, и должно быть обращено основное внимание советских правоведов. Это будет эффективной помощью государствен­ным органам, осуществляющим систематизацию советского законода­тельства. Вместе с тем правовая наука должна располагать соответст­вующим теоретическим заделом и для того, чтобы после издания Соб­рания действующего законодательства можно было бы перейти к коди­фикации и консолидации актов, составляющих те или иные его главы и разделы. Тем самым появится возможность заняться составлением и изданием тех или иных глав и разделов Свода действующего законода­тельства СССР. Естественно, что создание такого Свода сыграет огром­ную роль в развитии советского права, в ускорении завершения строи­тельства коммунизма в СССР.