Местное самоуправление в зарубежных странах / Местное самоуправление и местная власть в Германии

• Местное самоуправление и местная власть в Германии. Маркварт, Э.

Маркварт, Э.

Местное самоуправление и местная власть в Германии.

13-14 мая в Екатеринбурге состоялся Третий ежеквартальный семинар Школы публичной политики Свердловской области Региональной общественной организации "Открытая Россия", посвященный теме "Федерализм, региональная политика и местное самоуправление". В течение двух дней екатеринбургские политологи, депутаты, студенты, журналисты и гости Школы участвовали в дискуссии с известными международными, столичными и региональными экспертами.

Участие в семинаре принял заместитель управляющего консалтингового общества OST-Euro GmbH Эмиль Маркварт. Статья, предлагаемая читателям "Чиновника", - дополненная и отредактированная автором стенограмма лекции для участников семинара.

Говоря о местном самоуправлении и его реформе в РФ, имеет смысл несколько слов сказать о том, каким образом организованы местное самоуправление и местная власть в Германии, поскольку очень часто, в том числе и в СМИ, звучит мысль, что то, что сейчас предусматривает новый закон в РФ, - это так называемая немецкая модель местного самоуправления. Попробуем разобраться в том, что общего между местным самоуправлением Германии и России, чем они отличаются на сегодняшний день и чем они будут отличаться в ближайшие годы, если закон, принятый 6 октября 2003 г., будет реализован в том виде, как он сейчас выглядит.

Начать хотелось бы с такой известной мудрости, что не приведи Господь жить в эпоху перемен. Так уж получилось, что ныне россияне живут в эпоху трех реформ одновременно. Это реформа публичной власти в целом и местного самоуправления в частности, административная реформа - то, что касается чиновного аппарата, и третья реформа, тесно связанная с муниципальным управлением, - реформа жилищного и коммунального хозяйства. Все эти реформы стали реальностью для России одновременно.

Иногда из-за того, что так много появилось всяких проблем на уровне местного самоуправления, у многих специалистов и политиков, работающих на местном уровне, появляется отчаяние. Все ругают закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, бытует расхожее мнение, что закон плохой, и все, сцепив зубы, говорят: "Ладно, закон принят, надо выполнять, а вообще мы его не очень любим". Мне кажется, проблема в том, что слишком много предстоит провести радикальных перемен за короткий промежуток времени. И теряется точка опоры, теряется некий отправной пункт, за который можно было бы взяться, как за ось. На самом деле, если поискать, то эту точку опоры найти возможно, и есть способ раскрутить все эти реформы и уложить их в некую последовательность практических шагов в их реализации.

Для начала я хотел бы охарактеризовать в общем систему местного самоуправления Германии, потому что проще примерять какие-то общие положения нового федерального закона с учетом того, какая практика существует на сегодняшний день в стране, где местное самоуправление действительно состоялось, где оно полностью справляется с теми задачами, которые до настоящего времени на него возлагались. Более того - местное самоуправление в Германии стало одним из базовых элементов общества и государства.

Возьмем, к примеру, Свердловскую область. Есть у многих опасения, что 530 будущих муниципальных образований - это огромное количество, вряд ли оно целесообразно, ведь теряется управляемость территорией. Однако если сопоставить Свердловскую область с федеральной землей Бавария, то в Баварии 2000 общин, 71 район и 25 городов, и все это функционирует, ничего страшного не происходит. Почему же 530 считается очень много? Что такое "управляемость территориями", я не знаю, я не люблю этот термин, хотя слышу его очень часто и на региональном, и на федеральном уровне. В публичной власти и публичной политике не нужно говорить об управляемости - нужно говорить о регулировании. Управление достигается в публичной власти через механизм регулирования, а не прямого администрирования. Если администрация считает, что управлять - это администрировать, тогда не только 530, но и 70 муниципальных образований много. Хорошо, если бы было одно: не надо ничего делить и управлять легко. Все, что субъекту нужно - это отрегулировать процессы, а потом контролировать, как эти меры регулирования будут реализовываться.

Еще один вопрос, который многократно задавался: для чего, собственно говоря, эта реформа, нужно или не нужно это нынешней России? Мне кажется, что, безусловно, нужно. И переход на двухуровневую систему местного самоуправления в России является одним из самых положительных шагов федеральной власти за последние несколько лет. Во всем этом есть одна весьма содержательная вещь - это закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Если говорить об идее этого закона, то она заключается в том, чтобы действительно в первую очередь приблизить власть к населению и больше людей вовлечь в эту власть. Мне кажется, что это основная идея закона, хотя она и не нова для Российской Федерации, просто ее в 1993 г. взяли и отмели как ненужную, потому что опять же управляемость хотелось обеспечить, а в 1995 г., приняв закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", предоставили возможность субъектам Федерации пойти по любому из путей. Ну, и что получили в результате? Получили такую ситуацию, что подавляющее большинство субъектов Федерации просто выхолостило местное самоуправление, превратив его в муниципальное, или, иначе говоря, территориальное управление на уровне районов. Вот во что оно выродилось.

Теперь я все-таки хотел бы сказать о принципиальных различиях в местном самоуправлении в России и в Германии.

Первое принципиальное различие: в Германии местное самоуправление - это вопрос субъекта федерации, и федерация никаким образом не вмешивается в то, как регионы решают этот вопрос и каким образом они считают нужным организовать у себя местное самоуправление. Единственный законодательный акт федерального уровня, в котором что-то говорится о местном самоуправлении, - это конституция, или основной закон Германии, в котором в ст. 28 написано, что община имеет право на самоуправление, а государство обязано это право предоставить. Отличие России в том, что по Конституции Российской Федерации этот вопрос был отнесен к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Результат, в частности, - принятие федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который (это мое мнение, хотя я не конституционалист) в значительной мере нарушает конституционную норму о предметах совместного ведения. Фактически мы имеем федеральный закон, который очень детально регламентирует все отношения в сфере местного самоуправления, в известной мере сковывая возможности, инициативу субъектов Федерации и отдельных муниципалитетов. Таково первое, на мой взгляд, принципиально важное различие.

Федеративная Республика Германия включает 16 субъектов федерации, из которых три - это города и 13, скажем так, территориальные субъекты федерации. Если посмотреть на территориальные субъекты, то можно сказать, что почти везде местное самоуправление там организовано одинаково. Везде существует, если пользоваться российской терминологией, трехтипная, а в немецкой терминологии - двухуровневая модель местного самоуправления, то есть там местное самоуправление осуществляется на уровне отдельных общин, поселений, на уровне муниципальных районов, и наряду с ними существуют определенные более крупные города, в которых самоуправление самостоятельное.

В России по этому поводу мне доводилось слышать не очень корректную, на мой взгляд, фразу: "Мы им предоставим право быть муниципалитетами". Право на местное самоуправление записано в Конституции, оно принадлежит населению, жителям, гражданам, и поэтому никто никому его не может предоставить или не предоставить. Единственное, что можно сделать - это в какой-то мере регламентировать организационное оформление этого права. Регламентировать через формирование территориальных основ, через оргструктуры и так далее. Если говорить о территориальных основах, то те, кто интересовался реформой местного самоуправления, обратили внимание, что практически федеральный закон в России предусматривает при формировании территориальных образований только два численных критерия - 1000 и 3000 жителей. В Германии, поскольку это дело субъектов, каждый субъект сам для себя принимает решение, какой минимум населения должно иметь муниципальное образование, чтобы "обособиться".

Если попытаться перенести ситуацию на Россию, если бы здесь дать такую возможность, то в подавляющем большинстве субъектов РФ местного самоуправления вообще не было бы. Много лет склоняли к этому Республику Тыва, а у них как было одно муниципальное образование на всю республику, так и осталось. Сколько лет с господином Аушевым воевали, - как не было в Ингушетии ни одного муниципального образования, так, по-моему, ни одного еще и не создано. И таких субъектов, где конституционные положения о местном самоуправлении даже минимально не соблюдаются, если не ошибаюсь, в Российской Федерации двадцать семь.

В Германии самой демократичной в плане территориальной организации местного самоуправления является до сегодняшнего дня Бавария, поэтому я рассматриваю закон об общинах земли Баварии как образец самой удачной модели организации местного самоуправления. Демократичность заключается в том, что баварский закон допускает создание муниципалитетов с численностью населения более 1000 человек. Хотя, в принципе, все ученые, которые занимались этой проблематикой, пришли к выводу, что 3000 жителей - это тот критерий, который позволяет сочетать в себе не только демократичность, но и эффективность управления.

Административная реформа, которая проходила в Германии в первой половине 70-х годов ХХ века, заняла около 8-10 лет. Реформа в новых федеральных землях, то есть после присоединения ГДР к ФРГ, заняла меньший промежуток времени. Если не ошибаюсь, последняя земля справилась с реформами к 1998 г., т.е., считая с 1993 г., за 5 лет. А Тюрингия примерно за 2,5 года.

Возьмем в качестве примера другой субъект федерации. Скажем, Северная Вестфалия - самый густонаселенный субъект федерации. При 18 млн. жителей площадь ее составляет примерно треть от площади Свердловской области. В Северной Вестфалии минимальная численность населения должна быть 8 тыс. жителей, чтобы община могла претендовать на статус муниципального образования. Реально же в субъекте нет ни одного муниципального образования с численностью населения менее 12 тыс. человек. Это связано с плотностью населения - настолько кучно все живут, что нет смысла искусственно дробить эти поселения.

Здесь я перехожу к важному, на мой взгляд, сходству между местным самоуправлением России и Германии. Оно заключается в том, что по существу и там, и тут местное самоуправление дано сверху. В отличие от некоторых малых европейских государств, где местное самоуправление действительно кровью было завоевано городами и поселениями, и в Германии, и в России, в принципе, местное самоуправление дается федеральной властью. А поскольку федерация дает этот инструмент обществу, она и несет ответственность несколько большую, нежели ответственность тех государств, где местное самоуправление само появилось, само родилось. Наверное, с этим связано и то, что достаточно развернутое, прописанное регулирование всего, что связано с местным самоуправлением, существует, в частности, в Германии на уровне субъектов федерации.

В России несколько иная ситуация, здесь в большей степени ответственность за местное самоуправление берет на себя Федерация. Несмотря на мое субъективное убеждение в том, что в последнем федеральном законе произошел некий перекос в сторону федерального центра в регулировании отношений по местному самоуправлению, мне кажется, что субъекты сами виноваты. Они подтолкнули федеральный центр, заставили его отрегулировать эти отношения до такой степени жестко. Более того, сейчас идет дискуссия среди специалистов: допустимо ли принятие на уровне субъектов Федерации специального закона о местном самоуправлении (скажем, Свердловской области). Часть системщиков, те, кто занимается теорией права, считают, что здесь вообще нет предмета регулирования, соответственно, такого закона быть не может. Но мы, те, кто в меньшей степени занимается системой, а больше занимается самими отношениями, которые подлежат регулированию, полагаем, что нужен комплексный закон субъекта Федерации, в котором будут урегулированы все отношения, отнесенные к компетенции субъекта.

Есть определенная правовая лужайка для правотворчества и у муниципальных образований, но здесь все гораздо сложнее. Если в отношении муниципалитетов, сохраняющих свой статус или, независимо от статуса, сохраняющихся как муниципальные образования, понятно, кому принимать эти нормативные акты, то с новыми образованиями несколько более запутанная ситуация. У нас проблематично сейчас по новым муниципальным образованиям найти того, кто по существу эти уставы будет готовить и делать. Я не вижу на сегодняшний день другого выхода, кроме как участие субъекта Федерации, поскольку, в конце концов, он ответствен за то, чтобы этот закон на его территории был реализован. Формально, по закону, должно быть муниципальное образование, но его пока нет. И до того, как оно появится и заработает в полном объеме, ему нужен устав.

Возвращаясь к вопросу о правовых рамках, скажу, что в Германии (поскольку параллель стараюсь выдерживать) правовое регулирование осуществляется примерно в соотношении 90 к 10, то есть 90% - делает субъект федерации, 10% - регулирование на уровне муниципального образования. По существу, законы субъекта не дают возможности муниципалитетам особенно заниматься нормотворчеством. Даже такие вещи, как, например, положение о сборах за подключение к централизованному водоснабжению. Казалось бы, однозначно - это муниципальная задача, но даже такого плана нормативные акты, которые принимаются самими муниципалитетами, на 99% уже заданы федеральными законами, никак не связанными с муниципальными. Единственное, что удается муниципалитетам - кое-где вставлять свои коэффициенты и цифры. Практически на этом их нормотворчество заканчивается.

Если уж на то пошло, в России, несмотря на сужение сферы правового регулирования как для субъектов, так и для муниципальных образований в связи с принятием нового закона, она значительно шире, чем сфера нормотворчества в муниципальных образованиях Германии. Если внимательно посмотреть, то там совсем немного жестких критериев. Большинство носит достаточно мягкий характер. Поэтому на самом деле выполнить требования закона о территориальной организации достаточно несложно. Есть исключительные ситуации, но они и требуют исключительного регулирования.

Гораздо сложнее, как мне кажется, другая сторона вопроса. Наряду с формальным соблюдением юридических критериев, которые закреплены в ст. 11 закона, более интересным и продуктивным является необходимость учета факторов, которые имеют значение и для развития в будущем этой территории, и для того, чтобы оптимизировать, повысить активность самого этого местного самоуправления на территории. Мы со своей стороны предложили не ограничиваться критериями, установленными в законе, а добавить к ним ряд факторов, которые влияют на осуществление местного самоуправления. Таких факторов можно набрать очень много, но чем больше факторов, тем меньше прозрачность и тем сложнее выработать компромиссный результат. Поэтому мы предложили ограничиться тремя факторами и учитывать их при территориальной организации наряду с критериями, прямо прописанными в ст. 11.

К таким факторам мы относим, во-первых, существующие административные границы. Там, где это возможно, мы его берем за основу. По нашим оценкам, на 80-85% существующие границы могут быть использованы в качестве основы. Где-то что-то нужно будет подправить, но в принципе годятся.

Второй очень важный фактор - обеспеченность инфраструктурой. Естественно, для решения вопросов местного значения необходимы определенные объекты инфраструктуры, однако существует упрощенное понимание этого фактора. Мне кажется, что не принципиально, к какой форме собственности относятся те или иные объекты. Главное - физическое наличие этих объектов. Другое дело, что власть должна найти механизмы взаимодействия с теми, у кого эти объекты есть, для того чтобы они использовались в интересах населения этой территории. Это гражданско-правовые механизмы, а не административные.

Еще очень важно учитывать межмуниципальное сотрудничество. Совершенно очевидно, что все наши поселения не могут иметь всего набора инфраструктуры. Соответственно, им так или иначе приходится взаимодействовать друг с другом, чтобы решить эти вопросы местного значения.

Еще один фактор, который мы полагаем необходимым учитывать при территориальной организации: доходность территории, ее экономическое состояние и экономический потенциал. Приходилось слышать, что этот фактор надо положить в основу. Это глубокое заблуждение. Пример - моногорода, которые могут рухнуть в один день. И что потом с ними делать - опять территориальную реорганизацию проводить? Есть обратная ситуация - территории, которые на сегодняшний день не представляют никакого интереса, а через три года могут стать "яблоком раздора". Вот Калужская область, Боровский район, который на границе с Московской областью. Никогда он никого не интересовал. Сейчас там за каждую пядь земли идут настоящие войны между Московской областью, Калужской областью, Москвой и, соответственно, муниципалитетами, которые каким-то боком относятся к этой территории. Это практически первый километр, с которого начинается новое кольцо промышленной застройки. И, естественно, никто не хочет идти на сто километров дальше, - а там от Балабаново до Москвы, по-моему, 80 километров.

Несколько слов об организационных основах, то есть структуре органов местного самоуправления. Опять же перебрасывая мостик к Германии, хотел бы сказать, что в Германии долгое время, до конца 1999 г., существовала вся палитра теоретически возможных моделей организационной структуры. В теории принято выделять четыре основных модели: южно-германская модель, саксонская модель и т.д. На сегодняшний день практически полностью везде доказала свою максимальную эффективность южно-германская модель. Смысл южно-германской модели заключается в том, что есть бургомистр, который одновременно возглавляет два органа: исполнительный и представительный. Он является выборным, и только прямыми выборами избирается, и одновременно по должности после избрания возглавляет два органа местного самоуправления. В этой модели можно найти много негативного: увеличивается авторитарность власти, получается, что одно лицо имеет большую легитимность, нежели представительный орган, и т.д. Есть масса дискуссий на этот счет, но я просто по практике хочу сказать, что в итоге эта модель оказалась самой эффективной, и последний бастион (как раз земля Северный Рейн-Вестфалия, в которой я живу) в 1999 г. пал.

В России отказались от той модели, которая сейчас прописана федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", - модель наемного управляющего, так называемого городского директора, когда есть представительный орган, есть у него формально председатель, который является бургомистром, и этот представительный орган по контракту нанимает управляющего, обычно на конкурсной основе, который возглавляет администрацию. Если кто-то интересовался историей вопроса, то вспомнит, что в первых редакциях проекта закона практически базовой моделью являлась модель наемного директора. А вторая модель - выборных глав района - рассматривалась в качестве какой-то альтернативы. В конечном итоге базовой моделью стала модель избрания, а вторая модель - формирование представительного органа путем делегирования и с наемным директором - является альтернативной моделью, причем есть определенная процедура, каким образом нужно придти к этой модели. Это, на мой взгляд, существенное завоевание.

Об экономических основах местного самоуправления. Финансовые составляющие оставим для опытных специалистов этой сферы, а вот по поводу собственности хотелось кое-что сказать, поскольку одной из экономических основ является муниципальная собственность. Муниципальная собственность, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, признается наряду с другими формами собственности и защищается государством. Но произошло радикальное изменение отношения государства к институту публичной собственности в целом и муниципальной собственности в частности.

Я, например, очень рад, что такое изменение произошло, поскольку работаю как юрист на стыке публичного и гражданского права и еще в 1999 г. писал в ряде специальных изданий о том, что муниципалитету нельзя предоставлять право владеть чем захочется. Муниципалитет должен наделяться только той собственностью, которая ему необходима для решения задач, которые перед ним стоят. Задачи эти четко определены в законе, а сейчас есть еще более подробная разбивка, правда, по различным уровням. Раньше была ст. 6 закона 1995 года - это вопросы местного значения, сейчас - ст.ст. 14, 15, 16. Там записано, чем и кому заниматься. И вот в ст. 50 федерального закона теперь появилась норма, которая говорит о целевом назначении муниципальной собственности, то есть собственность муниципалитета может быть только такая, которая ему нужна для решения вопросов, закрепленных за ним в соответствии с федеральным законом.

Здесь, правда, есть две ловушки, на мой взгляд. Неудачная сама по себе конструкция. То есть - идея, логика правильная, я считаю абсолютно правильной такую идеологию. И государство, и муниципалитет наделяются собственностью и вообще любым правом участвовать в гражданском и хозяйственном обороте только для того, чтобы решать задачи, которые перед ними стоят. И причем не в расширительном смысле. А то, знаете, как рассуждают: я заведу себе свечной заводик или ликеро-водочный магазин поставлю, а доходы я в бюджет положу, а потом из этого бюджета буду… Нет, не опосредованно через бюджет, а напрямую. Собственность нужна для того, чтобы напрямую решать эти вопросы местного значения. Вот записано за мной водоснабжение, водоотведение, значит у меня могут быть в собственности объекты, с помощью которых я реализую эти функции. У меня могут быть водозаборы, очистные сооружения, сети, предположим.

Но почему я сказал, что есть ошибка в законе, юридическая? Мы после второго чтения подготовили заключение по законопроекту, около ста поправок предложили, хотя в общей сложности поправок было 6000. В том числе, одной из поправок было, что детские сады вообще выпали на тот момент из регулирования, так же как не вошли общественные бани. Вообще, это ошибка юридической конструкции, потому что закон пошел по пути формулирования закрытых перечней вопросов местного значения. Если вы посмотрите первые части ст.ст. 14, 15, 16, они четко прописывают конкретные вопросы. Части вторые условно раскрывают эти перечни, включая такую норму, что круг вопросов местного значения может быть изменен, то есть увеличен при наличии двух условий. Одним из этих условий является наличие собственных материальных ресурсов, что ведет к тому, что практически в подавляющем большинстве муниципалитетов этот предмет на себя взять нельзя. Кроме того, есть еще ст. 18 закона, в которой вообще написано, что любое изменение круга вопросов местного значения может осуществляться только путем внесения изменений в сам федеральный закон.

Сразу же после принятия федерального закона было поручено Правительству России подготовить проект закона (у него очень длинное название, а коротко - "О муниципальной собственности"), в котором как раз предусматривается прописать механизм передачи собственности и механизм, в том числе, отчуждения этой собственности. С другой стороны, предполагается, что Правительство в состоянии будет подготовить перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Это я считаю фатальной ошибкой. Насколько мне известно, даже специалисты в аппарате Правительства понимают то, что в принципе не надо этого делать, иначе мы либо будем заниматься потом латанием дыр, либо платить за это удовольствие. Опять же возвращаясь к Германии, хочу сказать, что в Германии муниципалитеты точно так же обладают только целевым имуществом, однако никаких специальных перечней по этому поводу не устанавливается. Должна быть в обязательном случае функциональность этого имущества, оно не может использоваться в других целях, а только для целей, позволяющих решать вопросы местного значения.

Часто задают вопрос о том, что германские муниципалитеты довольно много денег зарабатывают на своей собственности. Это абсолютный миф, ничего подобного, более того: в соответствии с законодательством любой федеральной земли, перед муниципальной собственностью не ставится цель и задача приносить доход. Здесь же долгое время пытались вменить, что муниципальная собственность должна приносить доход. Она должна эффективно использоваться, это безусловно. Нужно стараться, чтобы эта собственность максимально рационально решала вопросы местного значения, но никогда не ставится задача извлечения прибыли, повышения доходности этой собственности. В этом и есть логика, как мне кажется, целевого назначения такой публичной собственности.

Надо сказать и о развитии экономики, потому что экономическая основа - это не собственность в чистом виде, а налогооблагаемая база, которая у нас существует, тем более, что обещают, наконец, эти налоги отдать и успокоиться - сколько насобираете, столько и будет. Поэтому развитие налогооблагаемой базы является задачей муниципалитета. Я скептически отношусь к возможностям Федерации развивать налогооблагаемую базу на местах, которые находятся чуть дальше столичного Садового кольца. Поэтому, мне кажется, что бы ни говорили, что бы ни писали в законах, это все равно будет головная боль, и этим придется заниматься, потому что, в конце концов, это местные предприятия, это люди, которые работают на этих предприятиях, это социальное благополучие территорий. А пока взяли и лишили таких полномочий. Если вы посмотрите, то в федеральном законе нет таких полномочий, никто не обязывает заниматься развитием экономики, развитием территорий и так далее. Мне кажется, что это не совсем правильно, даже несмотря на то, что это почти факультативная обязанность, сложно измеримая, но, тем не менее, даже сама по себе декларация этой обязанности дает некоторые полномочия.

Приведу конкретный пример. Я занимался много лет содействием развитию экономики на местном уровне. Одним из инструментов такого развития экономики являются муниципальные бизнес-инкубаторы. Для города Екатеринбурга, я думаю, это небольшая проблема и не такая важная тема, а вот где-нибудь дальше, в небольших городах это достаточно серьезная вещь. Представьте район с населением в 30 тыс. жителей, там в райцентре 10-12 тыс. жителей, ну и, может быть, еще пять поселков, остальное - маленькие хутора. Если некая цивилизация туда привносится тем, что появляется такой центр, туда стекается - какие предприниматели в 10-тысячном городе? - конечно, малый бизнес, это те люди, которые здесь живут, это даже не филиалы крупных компаний, общероссийских, региональных и так далее. Это свои же люди, которые здесь же выросли, их учат, начинают заниматься с ними, как-то готовят, создают им условия - бизнес-инкубатор предполагает создание более тепличных условий.

И вот сейчас, честно говорю, мне неловко за свои инновационные проекты, неловко перед теми муниципалитетами, я сейчас должен придумать схему, как оборониться, чтобы в 2007-2008 гг. не пришлось перепрофилировать эти объекты либо переприватизировать, ведь, по идее, это больше не вопрос местного значения - содействие развитию экономики. Понятно, что там муниципальная собственность, все это на муниципальных площадях создается, то есть такая проблема, для нас по крайней мере, существует. В целом, еще раз скажу, что, на мой взгляд, все равно никто с меня этой обязанности не снимет. И в моей практике эксперта уже были такие случаи, когда две ветви власти между собой спорят, и одна на другую насылает проверяющих, контролирующие органы, прокуратуру - это вообще излюбленное занятие. Приходилось до настоящего времени в таких ситуациях доказывать, что на самом деле по закону эти полномочия были у органов местного самоуправления, они вправе были этим заниматься, соответственно, вправе были использовать под эти цели муниципальную собственность. Сейчас этой возможности не будет.

Еще я скажу об одной вещи, которая мне представляется очень важной, - это право муниципалитетов на занятие хозяйственной деятельностью, потому что, говоря о собственности, не сказать об этом было бы неправильно. Есть попытки все это упорядочить, даже в свое время книжка вышла "Реформирование и развитие муниципального хозяйства", где базовый фактор - право на занятие хозяйственной деятельностью. Сейчас все становится более логичным и последовательным. Ранее я уже говорил о целевом назначении собственности, с этим же тесно связано и право на занятие хоздеятельностью. Что таить греха, в России под каждую задачку принимаются создавать множество МУПов или муниципальных учреждений. Ладно, они создаются, а как они хозяйствуют - это другое дело. Почему-то все убеждены, что ими можно командовать в административном порядке, никаких гражданских отношений с ними не заключают: что скажем, то и сделают.

Я понимаю, что муниципалы так действуют не потому, что совсем плохие, а потому что им не доплачивают и они тоже не доплачивают. Чтобы в этих условиях предприятие работало, единственный рычаг, который считается возможным использовать, - это административный рычаг. Но все-таки, мне кажется, в этом плане тоже времена меняются. Единственное, что хочу сказать: начиная с 1 января 2006 г., если не произойдет никакого изменения по срокам введения закона в действие, прекратится право муниципалитетов на занятие хоздеятельностью, которое прямо не предусмотрено ст.ст. 14, 15, 16. И право иметь соответствующие хозяйствующие субъекты тоже прекратится.

На мой взгляд, это очень важная вещь, вещь, к которой многие совсем не готовы и над которой многие не задумываются сегодня, ведь есть муниципалитеты, имеющие и по сотне предприятий. Даже в средних городах по 100-150 предприятий и учреждений самых разных профилей. Это касается районов, а не городов: с 1 января 2006 г., а точнее, даже сейчас, как только будут сформированы новые муниципальные образования и как только условия для ее реализации возникают, там эта норма вступает в силу. Для всех остальных - с 1 января 2006 г. район больше не будет иметь права заниматься, например, вопросами водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, ритуальными услугами, уборкой улиц - все отходит от района, вся коммуналка переходит на уровень поселений. Это означает автоматически, что не будут иметь право на существование все районные МУПы в сфере коммунального хозяйства. Они просто теряют в соответствии со ст. 50 право на существование. Другое дело - как в создавшихся условиях решить вопрос по обеспечению населения услугами? Но здесь я уже называл механизмы, которые есть. Один из механизмов - это межмуниципальное сотрудничество, заключение прямых гражданско-правовых договоров и так далее. Это вещи, на которые нужно обращать внимание.

И последнее, может быть, в этой же связи - МУПы постепенно прекращают свое существование. Насколько я знаю, пробовали в пакет по ипотеке, по реформе жилищно-коммунального хозяйства внести предложения, но что-то там не сложилось на данном этапе. Но будут внесены изменения, я полагаю, в Гражданский кодекс РФ, и эта организационно-правовая форма будет просто исключена, и, соответственно, мы так или иначе должны будем там, где нам разрешается, где мы имеем право иметь свои хозяйствующие субъекты, переводить их в форму хозяйственных обществ. Это тоже задача достаточно серьезная, сложная, и к ней надо быть готовым.

Последний пункт, о котором мне хотелось совсем бегло сказать, - это государственный надзор за местным самоуправлением. Я до мозга костей муниципал и всюду в первую очередь защищаю интересы муниципальных образований - и перед государственной властью, и перед предпринимателями. На всех уровнях, с какими бы ни приходилось сталкиваться, для меня в центре остается местное самоуправление. Но местное самоуправление - это все-таки власть подзаконная и власть, которая осуществляется в рамках действующих законов. Поэтому в любом случае, в любом государстве за местным самоуправлением, как и за любым другим институтом, необходим надлежащий государственный надзор.

В России институт государственного надзора за местным самоуправлением совершенно не сформирован. Я считаю, что до тех пор, пока у нас весь государственный надзор будет сведен к нормами закона о прокурорском надзоре, ничего хорошего муниципалам ждать не приходится. Настоящий профессиональный, грамотный государственный надзор - это защита местного самоуправления. В Германии система государственного надзора шлифовалась десятилетиями. На сегодняшний день субъекты федерации осуществляют надзор по отношению ко всем муниципальным образованиям. И надо сказать, что на сегодняшний день (есть, правда, по разным землям небольшие отклонения) 99%, а то и 99,99% мер, принимаемых в рамках госнадзора, носит превентивный характер, и только какие-то сотые доли процента носят характер наказания. А прокурорский надзор как раз не превентивный надзор, он в России именно карающий надзор, то есть обычно бьют по пальцам за нарушения, которые уже допущены и которые зачастую нелегко уже исправить.

Государственный надзор - в этом плане требуется очень последовательно эту позицию проводить - должен ограничиваться исключительно правовым надзором. И только по делегированным полномочиям наряду с правовым надзором может быть и надзор специальный, когда государство не просто следит за соблюдением законов, но оно еще и смотрит, насколько эффективно, рационально был решен тот или иной вопрос.

С госполномочиями делегированными все понятно: государство нам заплатило, оно рамки создало, оно имеет право проверить, как мы это исполнили во всех отношениях. А вот по вопросам местного значения никакого спецнадзора, только правовой надзор, только - в какой степени мы соблюдаем закон. На самом деле, госнадзор, если угодно, вообще в большей степени - консультационная функция государства по отношению к местному самоуправлению. Мне кажется, что госнадзор в России обязательно нужен, а особенно в условиях становления сейчас десятков тысяч малых муниципалитетов.

Э. Маркварт - юрист (российское право), владеет немецким и русским языками. Консультирует правительственные органы и муниципалитеты по вопросам права и экономики, создания и деятельности совместных предприятий. Руководитель ряда проектов, автор многочисленных публикаций в специальной и периодической литературе по вопросам муниципальной экономики и муниципального хозяйства, территориальных основ местного самоуправления и другим вопросам развития местного самоуправления и демократии.

Главный правовой консультант, руководитель и эксперт проектов технической помощи программы Правительства ФРГ TRANSFORM "Реформирование предприятий водоснабжения и водоотведения пилотных российских городов"; "Реализация нового ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в пилотных российских регионах"; "Администрация, благожелательная к предпринимателям. Муниципальная экономика" для Московской, Ленинградской, Псковской, Новгородской, Тверской областей; программы ЕС TACIS "Муниципальный менеджмент"; "Менеджмент муниципальных услуг" и других.

В ноябре 2003 года стартовал российско-германский проект "Реализация нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в пилотных регионах России". Проект реализуется немецким консалтинговым обществом OST-EURO GmbH по поручению ГТЦ (GTZ GmbH) - Общества технического сотрудничества (ФРГ), уполномоченной организации ряда федеральных министерств, на территории двух пилотных субъектов РФ. В рамках проекта экспертами разрабатываются рекомендации по ключевым вопросам реформы местного самоуправления в России. В соответствии с логикой нового Закона первыми были подготовлены рекомендации по территориальной организации местного самоуправления. В дальнейшем предполагается также подготовить рекомендации по формированию организационных основ местного самоуправления, вопросам муниципальной собственности и хозяйственной деятельности муниципалитетов, межмуниципальной кооперации. Недавно в Москве издан сборник: Э. Маркварт, О. Клименко, И. Стародубровская. Рекомендации по формированию и реформированию территориальных основ местного самоуправления. Брошюра издана под общей редакцией д-ра Э. Маркварта.