Местное самоуправление в зарубежных странах / История местного самоуправления в Японии

СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЯПОНИИ

(По материалам Миннаца РФ)

А.А.ВАСИЛЬЕВ,

депутат городской Думы г.Нижиего Новгорода, член комиссии но самоуправлению

В истории становления и развития местного самоуправления в Японии принято выделять два этана: 1868 • 1945 годы (с начала эпохи Мэйдзи до конца второй мировой войны) и 1946 -1995 годы (с окончания второй мировой войны до настоящего времени).

После "реставрации Майдзи", означавши"смену правления сегунов на власть императоров, в стране очень быстрыми темпами проводились капиталистические преобразования. Была проведена административная реформа (80-е годы XIX века), включавшая в себя создание парламента, установление конституционной монархии, деление страны на префектуры и административные районы. В конце XIX - начале XX веков было введено местное управление в селах и городах. Вплоть до 30 х годов XX века шел последовательный процесс расширения прав местного управления, который был прерван войной.

По окончании войны в течение почти двадцати лет после принятия конституции Японии (1946 год) осуществлялась реформа местного управления, в результате которой и сформировалась нынешняя система местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство Японии. Ныне страна поделена на 47 префектур (включая 2 городские - Токио и Осака), которые состоят из 3236 муниципалитетов. Количество префектур практически не изменялось с XIX века. Послевоенные реформы коснулись в основном нижнего уровня управления и были направлены на укрупнение муниципалитетов. Закон "О способствовании слиянию мелких городов и поселков" был принят в 1953 году; аналогичные законодательные акты принимались в 1956 и 1965 годах.

Слияние городов и поселков проводилось сугубо на добровольной основе при непременном соблюдении двух условий: во-первых, для предотвращения противодействия со стороны представителей упраздняемых органов власти, им гарантировалось трудоустройство во вновь создаваемых муниципалитетах; во-вторых, государство влияло на процесс объединения через законодательные каналы или через финансово-экономические рычаги. Само же решение о слиянии принималось демократическим способом - путем референдума пли опроса населения.

Система органов местного самоуправления сегодня в Японии представлена в двух уровнях: префектуры и поселения. Города, поселки, деревни, которых насчитывается 3255, рассматриваются законом как основные единицы местного самоуправления. Все они обладают равным правовым статусом. Различия имеются только в функциональном плане в зависимости от численности населения. В соответствии с законодательством за каждым из уровней закреплена собственная компетенция, и вмешательство со стороны других уровней управления или со стороны государства допустимо только через суд. Система органов местного самоуправления унифицирована и закреплена Законом.

Японская модель местного самоуправления базируется на принципах законодательного закрепления разделения властей на всех уровнях; выборности высшего должностного лица (мэр, префект) и представительного органа; сосредоточения всей ответственности за проводимую политику, а следовательно, и основных рычагов управления у выборного должностного лица (мэра, префекта); установления единообразной для всей страны структуры местного самоуправления, причем определять эту структуру может только парламент. Соблюдаются также принцип местной автономии и принцип выборности должностных лиц органов управления; права местных органов власти по управлению своим имуществом и изданию своих постановлений в пределах своей компетенции; необходимость согласия большинства жителей местного сообщества со специальными постановлениями, которые принимает парламент страны в отношении этого местного сообщества.

Отношения государственной власти и местного самоуправления регламентируются "Законом о местном самоуправлении", где каждому уровню определена собственная компетенция, а взаимоотношения между разными уровнями определяются законодательными актами.

С целью координации деятельности создано Министерство по делам местной автономии (МДМА), основной задачей которого является осуществление планирования и разработки различных систем местного самоуправления и выборов местных органов, являющихся базой демократического управления государством- Министерство также должно осуществлять координацию между государством и местными общественными организациями, способствовать укреплению и развитию самоуправления в почти 3300 субъектах местного самоуправления разных уровней, в соответствии с функцией, определенной требованиями Конституции. В функции этого министерства входит также координация работы по предотвращению и ликвидации последствий стихийных бедствий, причиненных наводнениями, ураганами, пожарами и т.п.

В штате МДМ А состоит 580 сотрудников центрального аппарата и, кроме того, около 250 сотрудников направляются в органы местного самоуправления с целью оказания непосредственной организационно-методической помощи, как правило, на уровне префектур. Таким путем обеспечивается повышение общего уровня управления, накапливается опыт управления непосредственно в субъектах местного самоуправления, выполняется ротация кадров, проводится государственная политика по организации и развитию местного самоуправления.

Финансовая система местного самоуправления состоит из трех уровне!!: государственного, префектурного и муниципального. Финансовые ресурсы находятся в коммерческих банках, которые рекомендуются государственным банком.

Общая сумма расходов органов местного самоуправления в 1991 финансовом году составила около 83,8 трлн.иен. С другой стороны, общая сумма правительственных расходов за тот же период составила около 7,5,2 трлн.иен. Общая чистая сумма расходов правительства и местных властей, без учета сумм, поступивших от одного уровня власти к другому, составила 129,6 трлн,иен, М процента которой составили расходы местных властей.

Таким образом, местные финансы превышают государственные. Л это вызвано тем, что большая доля средств, связанная с повседневной жизнью людей - санитарная и общественная гигиена, начальное и среднее образование, полиция и пожарная охрана - расходуется именно местными властями. Местные власти самостоятельно расходуют бюджетные средства, отчитываясь перед местным сообществом. Перед правительством местные власти отчитываются только за средства, предоставленные органам местного самоуправления под специальные программы.

Налоговая система местного самоуправления также, определена законом как трехуровневая и включает налоги государственные и местные (последние - двух уровней: они взимаются на уровне префектур и на уровне муниципалитетов городов и деревень). Налоговая (-истома столичной префектуры Токио достроена по тину муниципальной.

Местные налоги подразделяются также на общие, целевое, использование которых не оговорено, и целевые налоги, которые подлежат использованию только в определенных целях. Общие налоги, в свою очередь, подразделяются на обязательные, взимаемые повсеместно в обязательном порядке, и необязательные, которые местные власти взимают, если посчитают необходимым.

Доли обшей суммы поступлений за счет налогов по отношению к национальному доходу в 1991 году составляла 27,5% (из них 17..4"о - государственные налоги, 10,1% - местные налоги)

Чем обусловлен для нас интерес, к изучению опыта послевоенной Японии по развитию и совершенствованию местного самоуправления?

Во-первых, реформа местного самоуправления в Японии проводилась сравнительно недавно, в близкий к нашему дню период времени; во-вторых, японская модель представляет собой "смешанную" модель местного самоуправления, состоящую из элементов как континентальной, так и англосаксонской модели, и сочетающую жесткое государственное регулирование экономических Процессов с предоставлением широких экономических прав местному самоуправлению, что для нас особенно важно; в-третьих, реформа местного самоуправления проводилась в условиях тяжелейшего экономического кризиса и являлась одним из составных элементов "японского экономического чуда"; в-четвертых, во многом намечаемые реформы местного самоуправления в России совпадают с основными направлениями реформы местного самоуправления в Японии (реформа административно-территориального деления, система финансового выравнивания регионов на основе государственных минимальных социальных стандартов и т.п.).

На основании вышеизложенного представляется целесообразным рекомендовать к использованию на нашем региональном уровне некоторые элементы реформы местного самоуправления в Японии:

1. Проведение реформы административно-территориального деления в области путем его постепенного "выращивания" через объединение поселений (местных сообществ) по признаку инфраструктурного единства и близости социальных и экономических интересов. Этот путь позволяет плавно (многоэтапно), без кардинальных переделов территории выявить наиболее оптимальные границы административно-территориальных единиц.

2. Переход (по опыту японского Министерства по делам местной автономии) от администрирования к методической, финансовой и кадровой поддержке территорий и органов местного самоуправления, л также возможность для области направлять своих сотрудников для стажировки в федеральные органы управления.

3. Использование при подготовке и принятии законодательных актов о бюджете и налогах опыта разделения средств местных бюджетов на три группы:

собственные средства, получаемые за счет местных налогов, расходование-которых не подконтрольно органам государственной власти;

средства, свободно получаемые за счет закрепления регулируемых доходных источников, также не подконтрольные государству в процессе исполнения, но по которым возможно изъятие до 75% их приращения при планировании бюджета па следующий период;

целевые, подконтрольные государству средства, выделяемые местным бюджетам под конкретные программы.

Подобная система дает возможность при сохранении государственного влияния на бюджетный процесс сохранять заинтересованность органов местного самоуправления в наращивании доходной базы.

4. Использование опыта Японии в формировании региональных и муниципальных программ развития территорий, на основании которого при подготовке законодательства по вопросам управления собственностью и землей должны быть предоставлены более широкие нрава местным органам управления по следующим направлениям:

по трастовому (доверительному) управлению деятельностью государственных предприятий на территории местного самоуправления:

по вопросам экологического и санитарного надзора и контроля;

по вопросам распоряжения землей и градостроительной политики.