1. Содержание и принципы межбюджетных отношений

Термин «межбюджетные отношения» появился в Российской Федерации в 1994 году как следствие осуществления очередного этапа бюджетной реформы. До 1998 году межбюджетные отношения в экономической литературе определялись как отношения между бюджетами различных уровней бюджетной системы России, а именно между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами и иными государственными и муниципальными образованиями, задействованными в бюджетных правоотношениях.

Согласно ч.1 ст.1 Конституции России Российская Федерация есть федеративное государство. В соответствии с п.3 ст.5 Конституции федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Таким образом, принцип федерализма является законодательно закрепленным, и так или иначе он присущ всем сферам общества, в том числе и бюджетной системе и бюджетным отношениям.

В данном контексте появляется такое понятие, как бюджетный федерализм.

Бюджетный федерализм – это форма организации бюджетных отношений, позволяющая органично сочетать фискальные интересы федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в режиме реальной самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. 1 Однако замечу, что, на мой взгляд, самостоятельность бюджетов всех уровней является относительной. Существует стойкая зависимость между бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований от федерального бюджета.

Согласно Бюджетному кодексу РФ ст. 6, межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.2

Именно этот принцип и предопределяет основные связи межбюджетных отношений.

Значение бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре принципа:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Сочетание этих четырех принципов обеспечивает наиболее полную реализацию бюджетного федерализма – отношений на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований

В системе бюджетного федерализма межбюджетные отношения и основываются на следующих принципах:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

соотношение понятий межбюджетные отношения, бюджетный федерализм и бюджетное регулирование

Одна из главных причин недопонимания чрезвычайной важности построения рациональных межбюджетных отношений проистекает из недопонимания их сущности.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации они определяются как «отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления»/1, с. 85/.

Определение межбюджетных отношений должно включать:

– более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса;

– отнесение к ним отношений между органами власти одного уровня;

– допущение таких отношений между федеральным бюджетом и муниципальными бюджетами, «минуя бюджеты субъектов РФ»;

– допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Исходя из этого, можно сказать, что, во-первых, межбюджетные отношения по отношению к другим направлениям бюджетной политики выступают как первичные;

во-вторых, межбюджетные отношения между центральным, региональными и местными уровнями управления являются основополагающими или точнее государствообразующими;

в-третьих, межбюджетные отношения – это отношения между субъектами государства по поводу распределения через федеральный центр и, кроме того, перераспределения между их совокупностью и федеральным центром всех денежных средств, которые общество (население и предприятия) передают власти для выполнения ею конкретных функций, необходимых для нормального развития страны и создания нормальных условий развития самого общества;

в-четвёртых, межбюджетные отношения – это в абсолютно равной степени финансовые потоки как снизу вверх по административной иерархии, так и сверху вниз, т.е. от федерального бюджета к конкретному гражданину (например, к человеку, получающему пособие на детей). Можно сказать, что без этих отношений нельзя было бы образовывать и иметь бюджеты любых уровней. Фактически они являются бюджетообразующими.

Таким образом, межбюджетные отношения – это важнейшая неотъемлемая часть бюджетной политики государства, выступающая как первичное, государствообразующее и бюджетообразующее направление этой политики, призванная обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления и, кроме того, их перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным выше центром всех денежных средств, которые общество добровольно передаёт власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри её иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления.

Межбюджетные отношения в федеративном государстве должны строиться на принципах бюджетного федерализма, реализация которых позволяет сблизить, но не отождествить содержание этих понятий.

Практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере /6, с.56/, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений.

Быкова Ф.К. и Табольская В.В. в статье «Бюджетный федерализм и экономическая самостоятельность территорий» сводят сущность бюджетного федерализма, прежде всего, к определению оптимальных пропорций, объективного разграничения прав и полномочий в процессе формирования и расходования бюджетных средств на основе согласования интересов Федерации, её субъектов и муниципальных образований /7, с. 59/.

Более полное определение дано в работах А.Г. Игудина: «Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований» /8, с.3-7/.

Таким образом, проанализировав различные точки зрения по определению бюджетного федерализма, можно резюмировать, что в настоящее время в литературе не сложилось четкого определения данного понятия. Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие - как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи - как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций.

Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти /9, с.239/, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

Бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти в России, как федеративном государстве, должны строиться на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения — отношения по поводу распределения полномочий, расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим /10,с.24/. С другой же стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

Таким образом, суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы /11, с.138/. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», но не отождествлять их, как это делает ряд учёных, полагая, что в федеративном государстве их содержательный смысл автоматически одинаков.

Можно с сожалением констатировать, что целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы организации и регулирования межбюджетных отношений широко обсуждаются. Поэтому для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.