ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ

(источник: http://www.politex.info/content/view/508/30/)

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ В РОССИИ В ЭПОХУ ПУТИНА

 

 

В статье предлагается авторское вúдение основных этапов экономических и политических реформ периода правления президента В. Путина. Автор считает, что произошедшие трансформации не могут быть описаны как демократический транзит. Обращается внимание на отсутствие синхронности в политическом и экономическом реформировании и неравнозначность этих изменений. С точки зрения автора, доминирование бюрократии в политическом управлении негативно сказывается на возможности эффективного развития как системы государственного управления, так и социума.

 

Ключевые слова: политический режим, демократия, экономические реформы, политические реформы, государственная власть.

 

 

В том, что Россия за последние восемь лет сделала огромный шаг вперед, не сомневается, пожалуй, ни один из специалистов по российской политике или экономике. Страна из государства со слабой центральной властью и сильными неофициальными структурами превратилась в централизованное государство с госконтролем над всеми сферами общественной жизни. Если в экономике перемены, проведенные за время первого президентского срока, воспринимаются почти единогласно как положительные (см., например: Aslund, 2007; Sutela, 2005, с. 6), то о политических переменах сказать того же нельзя. Выстраивание жесткой «вертикали власти» спровоцировало резкую критику со стороны не только зарубежных, но и российских ученых. Но рассматривать отдельно политические и экономические перемены — ошибочно, так как на практике они составляют единое целое. Президент Путин и его окружение явно выбрали курс на перестройку и превращение России в государство бюрократического типа. Но подобная перестройка несет в себе достаточно высокие риски.

Российское государство во время второго срока президента Ельцина прошло довольно сложный период, когда власть находилась в руках неофициальных структур (отдельных чиновников, крупного бизнеса, СМИ и др.) (см.: Гельман, 2003). Решения, принимаемые на федеральном уровне, нельзя было воплощать в жизнь из-за невозможности преодолеть сопротивление со стороны средних и нижних слоев чиновничьей системы и ее «союзников». Таким образом, политические решения принимались выборочно, а право выбора оставалось за неофициальными институтами.

 

Соотношение политики и экономики

Качественные изменения Российского государства в политической и экономической сферах четко описал яркий критик из числа бывших советников президента В. В. Путина А. Илларионов. В своей известной статье «Другая страна» он четко обозначил опасения насчет будущего России: «Изменение законодательства, практическое ограничение политической деятельности фактически девальвировали акции граждан в том, что можно назвать открытым акционерным обществом “Российское государство”, и превратили последнее в закрытое акционерное общество» (Илларионов, 2006).

Мнение, что для проведения целенаправленной экономической политики требуется в первую очередь создать работоспособную институциональную основу, ни в коем случае не является исключением (см.: Aghion, Alesina, Trebi, 2006). Одной из главных интриг переходного периода, а для некоторых авторов и основной проблемой неудач в постсоветских трансформационных трендах в 1990-е годы, является отсутствие в переходный период дóлжного регулирования правил, по которым развивалась экономика. Поэтому создание законодательной и институциональной базы является, с точки зрения многих видных экономистов, самой важной задачей государства на пути к рыночной трансформации (см.: Svejnar, 1989, p. 5).

Разные типы реформ нуждаются в разной мере качества госуправления и политической силы. Против реформ активно выступают группы интересов. Среди наиболее сильных групп влияния следует выделить бюрократию. При этом парадоксально, что без нее любые реформы не сработают. Как говорит У. Томпсон, реформы типа освобождения цен или освобождения внешней торговли в принципе легко провести, так как они не нуждаются в качественном надзоре со стороны государственного аппарата (Tompson, 2007, p. 4). В отличие от них, введение качественно новых институтов типа пенсионной системы, системы здравоохранения и т. д. представляет собой сложную задачу и для государств, не находящихся в переходном периоде.

 

Типологизация реформ

В качестве общей оценки можно сказать, что путинские реформы упрощают систему властных структур. Из системы противовесов в конце ельцинского правления и несколько раздробленной системы сильных местних властей и неформальных институтов выстроилась система, ориентированная на один центр. Сильные региональные власти и олигархические структуры представляли собой внесистемные элементы, которые следовало с точки зрения федеральной власти максимально ослабить. Партийная система раздроблена, можно говорить об ее упрощении. Фактически политическая система России на сегодняшний день не обладает полноценной системой политических партий. 

Реформы президента В. Путина в экономической области можно условно разделить на четыре группы.

В первую группу входят собственно экономические реформы, которые коренным образом изменяют макроэкономическую обстановку. Примером данного типа является реформа налогов путем введения «плоского» подоходного налога в размере 13% в 2001 г., введение Единого социального налога в том же году, отмена оборотных налогов и налоговых льгот, реформа таможенной системы посредством снижения количества ставок вплоть до четырех.

Ко второй группе относятся реформы социально-экономического типа. По своей сути к ним население наиболее чувствительно, эти реформы и вызывают иногда протесты со стороны общества (см.: Бавин, 2004). Издержки, связанные с их осуществлением, проявляются сразу, и за них обычно населению приходится платить сразу. А положительные последствия этих реформ проявляются лишь спустя определенное время. В качестве примера можно назвать монетизацию льгот, спровоцировавшую в 2005 г. крупные протесты населения, реформы ЖКХ, здравоохранения, пенсионную реформу. Согласно результатам исследования Левада-центра, проведенного в 2004 г., реформы в данной области поддерживала в той или иной мере лишь одна пятая российского населения (см.: Голов, 2004).

К третьей группе можно отнести реформы скорее административного типа, которые хотя и не носят собственно экономический характер, но оказывают существенное влияние на нее посредством организации условий функционирования.  Примером является административная реформа, которая была призвана навести порядок в системе управления государственных учреждений, реформа государственной гражданской службы, судебная реформа. Административный тип реформ, как правило, наименее понятен населению, так как не всегда существует точное определение таких мер (см.: Бавин, 2004). Так, Россия приняла шаги, направленные на упорядочение полномочий государственных учреждений в начале 2004 г., но эта реформа до сих пор еще не закончена. Повышение эффективности госуправления является слишком неконкретным, хотя в целом вызывает одобрение граждан. Для более конкретной оценки используются такие ориентиры, как снижение числа госслужащих, что, впрочем, является сомнительным критерием. Плохо работающая бюрократия не становится лучше благодаря снижению числа чиновников. Реальный критерий — повышение эффективности их работы. Хотя довольно часто сравнивают сегодняшнюю Россию и Советский Союз, на наш взгляд, это не является в достаточной степени показательным. Так, в 1990 г. в госаппарате работал 1 млн человек, в то время как в 2005 г. число госслужащих выросло уже до 1,5 млн. Но даже эта цифра стоит далеко за соответствующими показателями наиболее развитых стран мира (см.: Tompson, 2007, p. 8).

В четвертую группу входят меры, которые можно считать политическими, но они исключительно серьезным образом влияют на экономику. Примером такого рода реформ служит введение нового порядка выборов губернаторов, фактически превратившее последних в госслужащих. Но здесь, как и в других реформах, введенные новые правила действуют весьма избирательно. С одной стороны, оказалось возможным сменить целый ряд губернаторов областей, с другой стороны, посягнуть на первые лица в национальных республиках (К. Илюмжинов, М. Шаймиев и др.) власть себе не позволила. Возможность назначения губернаторов предоставляет центру право наказания «неудачных менеджеров», что должно способствовать унификации поведения регионов в отношении решений федерального центра.

 

Периодизация перемен

Периодизация экономических реформ эры Путина дает некоторую возможность проследить их соотношение с политическими преобразованиями. Хотя мы будем анализировать период правления только президента В. В. Путина, первый этап следует обозначить в границах предшествующего ему периода. Переломом в истории российской экономики является, несомненно, августовский кризис 1998 г. Это событие можно назвать экономической катастрофой, но оно дало России возможность выйти на более здоровый путь экономического развития. Кризис помог преодолеть противостояние реформам и открыл возможности для их воплощения в жизнь. В целом можно сказать, что данная ситуация была использована весьма эффективно. Правительство Кириенко ввело радикальную программу краткосрочной стабилизации экономики, которую продолжали следующие за ним правительства. Однако эти меры нельзя ни в коем случае назвать реформами, так как они не носили системоизменяющую составляющую, но лишь «тушили пожар», возникший задолго до этого.

Таким образом, уже в 2000 г., после периода кризисного управления, Россия перешла к программе широкомасштабных экономических реформ. Так, в либеральном виде были преобразованы и упрощены налоговый, таможенный кодексы, запущена пенсионная реформа, принят новый земельный кодекс и т. д. В целом можно сказать, что произошло упрощение законодательной основы функционирования российской экономики. Этот период (2000–2003) был ознаменован бурным экономическим развитием, который базировался главным образом на росте мировых цен на энергоресурсы, но также и на позитивных результатах проводимых тогда реформ. Составной частью изменений этого этапа было, помимо вышеупомянутого упрощения системы налогов и экономического законодательства в целом, встраивание олигархических групп в саму систему государственного строя Неподконтрольные структуры и их владельцы вытеснялись из России. Показательными были встречи Путина, тогда еще исполняющего обязанности президента, с представителями крупного бизнеса, например, в феврале 2000 г. На встрече прозвучало несколько фраз, предупреждавших представителей крупного бизнеса о невмешательстве их в политику (Денисов, 2004).

Следующий этап можно связать со временем премьерства Михаила Фрадкова. В данный период после увольнения премьер-министра Михаила Касьянова в феврале 2004 г., что было мотивировано его слишком тесными связями с крупным бизнесом и неудовлетворительной экономической политикой, экономические реформы перешли в другую плоскость, государство занялось проектами преимущественно в социальной области. Выражением идей реформ стали национальные проекты в области здравоохранения, жилищного строительства, образования и сельского хозяйства. Некоторое замораживание в проведении реформ наметилось после протестов населения, связанных с монетизацией льгот.

С самого начала наметилась тенденция к бюрократизации государства, причем унификация затрагивала все части конституционного строя Российской Федерации. Владимир Путин с самого начала выступал сторонником сильной центральной власти, которую он называет «эффективной». Президент В. В. Путин с самого первого Послания Федеральному Собранию РФ подчеркивал, что «вертикаль власти» — средство обеспечения функционирования государства. Именно в ней, по мнению президентской команды, воплощается эффективность политического управления. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» № 849, который вводил систему федерального контроля над регионами посредством полпредов, стал первым шагом в процессе встраивания частей Федерации в систему. На ограничение влияния губернаторов на федеральный центр было направлено и их устранение из Совета Федерации в том же году. Изменения, внесенные 12 декабря 2004 г. в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», практически отменяли выборность губернаторов и вводили их назначение президентом (Федеральный закон, 2004). Вместо выборных представителей собственного региона в Москве они практически превратились в представителей Москвы в регионах.

Федеральные законы «О политических партиях» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вместе с поправками ввели достаточно строгие требования, предъявляемые политическим партиям для баллотирования на выборы в Государственную Думу. В редультате в выборах 2007 г. участвовало всего 11 партий (в отличие от 23 организаций в 2003 г.), причем лишь четыре смогли преодолеть нужный для вхождения в Государственную Думу барьер. Поскольку ни ЛДПР, ни «Справедливую Россию» нельзя считать оппозицией, «Единая Россия», сама представляющая по своей сути административный блок, получила полную монополию на власть. Таким образом, партийная система и партии в целом стали частью единой властной системы, несистемные партии оказываются вне рамок власти. Для их полного вытеснения из поля политики используется введение платы за предоставленный во время предвыборной кампании теле- и радиоэфир и возможность размещения агитационных материалов в прессе для партий, которые не смогли преодолеть трёхпроцентный барьер, причем эти суммы должны быть оплачены в течение одного года со дня официального опубликования результатов выборов. Партии теряют и избирательный залог в 60 млн рублей. Эти правила для партий, подобных «Яблоку» и СПС, фактически равны прямому приказу об их роспуске (Федеральный закон, 2005).

 

Бюрократическое государство или государство бюрократов?

Названные выше перемены привели к полному изменению сущности самого государства. Административные структуры, как основа единой властной вертикали, получили огромную силу по сравнению с политическими партиями.

Административная реформа и реформа государственной гражданской службы принесли незначительные результаты. Анализ Посланий президента Федеральному Собранию показывает, что административная реформа и реформа гражданской службы воспринимались с самого начала как основные задачи правительства. Заявления, сделанные в Посланиях Президента РФ в период правления В. Путина, появлялись практически в неизменной форме: «Надо обеспечить применение законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов» (Путин, 2000). Однако никакого изменения не наблюдается. «Обращаю, кстати, внимание правительства на медлительность и непростительный бюрократизм в решении задач подобного рода» (Путин, 2006).

Вследствие преобразований путинского времени Россия перешла от мультипартийного типа государства к государству бюрократическому. Выработанная вертикаль власти внешне полностью соответствует модели бюрократического управления государством, описанного М. Вебером. Ввиду того, что политические партии утратили из-за проведенных политических преобразований свою силу, бюрократия получила полный контроль над государством. Однако, вопреки ожиданиям президентской администрации, данная ситуация не способствует повышению эффективности госуправления, но провоцирует, скорее, рост коррупции. «Индекс восприятия коррупции» в России за годы правления президента В. Путина не изменился в сторону улучшения. Напротив, Россия ухудшила свою позицию, переместившись с 79-го места в 2001 г. до 143-го в 2007 г. Правда, на это положение оказало влияние и повышение числа стран, включенных в список, но Россия вряд ли может данной позицией гордиться (CPI Index, 2007). Высказывания президента В. Путина указывают, что он осознает опасность предоставления власти чиновничеству, однако в целом административная реформа переживает разные периоды: длительного торможения и ускорения.

Вред неограниченности власти нереформированного чиновничества подтверждается тем, что Россия занимает 112-е место по показателям Индекса экономической свободы, ежегодно составляемого Институтом Фрейзера. Например, в 2005 г. Россия оказалась на самом последнем месте среди стран с крупными экономиками (Fraser Institute, 2007). Хотя этот показатель нельзя упрощать и акцентировать внимание лишь на роли государства в экономике, Россия проигрывает и в такой области, как защита прав собственности. Такие происшествия, как «добровольное» замораживание цен на основные продукты питания, применение экологических норм для вытеснения зарубежных нефтяных фирм из разрабатываемых проектов, что имело место вследствие административного давления, вызывают сомнения в желании и способностях российского государства эффективно заниматься защитой прав собственности. Прямым результатом проводимой политики в области добычи нефти и газа стало снижение добычи природного газа. Таким образом, выстраивание «сильного» государства подрывает саму основу его экономики — производство энергоресурсов (BOFIT, 2008).

Крупный бизнес все заметнее встраивается в структуру государства. Механизмы различны — от установления прямого контроля государства над фирмой до косвенного влияния через представителей частного бизнеса. Хотя некоторые авторы называют крупных предпринимателей олигархами, это выражение не совсем соответствует истине. Они являются, скорее, государственными служащими, которые управляютнедвижимостью. За разрешение владеть компаниями им приходится платить участием в программе социальной ответственности, показательными подарками в пользу государства или общества. Дело Ходорковского достаточно известно, однако есть и другие. Покупка Алишером Усмановым коллекции Ростроповича, «замораживание» цен на основные продукты питания самими их производителями происходило по заказу президентской администрации. Так же ведут себя российские банки, вкладывающие средства в социальные проекты с сомнительной надеждой получить их назад. Как пишет А. Илларионов в уже упомянутой статье, «формула работы корпорации с частными компаниями обнародована. Это не просто “социальная ответственность бизнеса”, а “государственно-частное партнерство”. Теперь любое пожелание корпорации — от взноса на тот или иной “нужный” проект до продажи самой компании “правильным” покупателям — будет выполнено» (Илларионов, 2006).

Повышение доли государства в экономике происходит вопреки эмпирическим данным, доказывающим более низкую эффективность работы государством управляемых компаний и секторов экономики в сравнении с частными (см.: Ahrend, Tompson, 2005). Но следует отметить, что сырьевые компании очень часто являются государственными, причем даже в настолько продвинутых государствах, как, например, Норвегия. Что настораживает, так это повышение доли государства и в компаниях, не работающих в энергетической области.

 

* * *

 

Подытоживая сказанное, можно заключить, что Россия провела важнейшие реформы до 2002 г., когда закончилось преобразование налоговой, таможенной и других систем. Именно в этот период, когда президент должен был проводить преобразования, опираясь на переговоры в бóльшей мере, чем на приказы, было принято наибольшее количество решений в области экономических реформ.

В конце 2007 г., когда выстраивание «вертикали власти» можно считать до определенной степени уже завершенным, практически все реформы сошли на нет. Страна находится на этапе бурного экономического роста, инфляция сдерживается административными мерами. Растущие социальные расходы и, следовательно, снижающийся профицит несырьевой части бюджета являются угрозами скорее для экономистов, чем общественностью воспринимаемым явлением, заслуживающем пристального внимания.

Структура политических партий была косвенными шагами сведена до минимума, произошли изменения в направлении монопартийности. Сложные отношения между центром и регионами были превращены в систему соподчиненности.

Масс-медиа перешли полностью под контроль «системных» игроков, будь то «системные» предприниматели, госкомпании или непосредственно государство. То же произошло и с неправительственными организациями, где неподконрольные госвласти вытесняются, а на их место государство «допускает» управляемые организации. Наряду с этим в экономике произошло, помимо упрощения налоговой и других систем, вытеснение «несистемных» игроков из стратегических областей, причем под «несистемными» понимаются как олигархические, так и зарубежные инвесторы.

При новых правилах ответственность за управление переносится государством в область администрирования, причем критика почти не допускается.

 

Литература

Бавин П. Реформы: для людей или для государства? // ФОМ. 2004 // http://bd.fom.ru/report/map/d041735

Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2003. № 4.

Голов А. Массовое восприятие происходящих в России реформ: 2001–2004 // Левада-центр. 2006. 16 апреля // http://www.levada.ru/press/2006011602.html

Денисов А. Теория и практика равноудаленности. 12.03.2004 // http://www.vremya.ru/ 2004/41/4/93472.html

Илларионов А. Другая страна // Коммерсант. 2006. 23 января // http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=642781

Путин В. В. Послание президента Федеральному Собранию. 2000.

Путин В. В. Послание президента Федеральному Собранию. 2006.

Симонов К. Путин и «олигархи»: неравный диалог // http://www.ancentr.com/ portal/article638.html

Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // http://www.rg.ru/2004/12/15/gubernatory-dok.html

Федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета 2005. 18 мая // http://www.rg.ru/2005/05/24/vybory-doc.html

Aghion P., Alesina A., Trebi F. Endogenous Political Institutions // NBER Working Paper. 2006 // http://www.nber.org/papers/w9006

Ahrend R., Tompson W. Fifteen Years of Economic Reform in Russia: What has Been Achieved? What Remains To Be Done? // OECD Economics department. Working papers. 2005. N 430.

Aslund A. Russia’s Capitalist Revolution. Why Market Reform Succeeded and Demcracy Failed. Peterson Institute for International Economics, Washington DC, 2007.

BOFIT Forecast for Russia 2008–2010; BOFIT Russia Desk. 2008 // http://www.bof.fi/NR/rdonlyres/258ED784-5359-4D4D-9566-B8187F8D99A5/0/brf108.pdf

Caselli F., Gennaoli N. Economics and Politics of Alternative Institutional Reforms. NBER Working Paper. 2007. N 12833 // http://www.nber.org/papers/w12833

Corruption Perception Index; Transparency International 2007 // http://www.transparency. org/policy_research/surveys_indices/cpi/2007

Fraser Institute. Economic Freedom of the World. 2007 // http://www.freetheworld. com/2007/EFW2007BOOK2.pdf

Schleifer A., Treisman D. A Normal Country: Russia after Communism // Journal of Economic Perspectives. 2005.

Shevtsova L. Vladimir Putin // Foreign Policy. 2008. January/February.

Svejnar J. A Framework for the Economic Transformation of Czechoslovakia. University of Pittsburgh, 1989.

Sutela P. Did Putin’s Reforms Catapult Russia to Durable Growth? BOFIT Online. Helsinki, 2005.

Tompson W. From «Clientelism» to a «Client-centred Orientation»? The Challenge of Public Administration Reform in Russia // OECD ECO/WKP 536. 2007.

Статья написана на основе доклада, сделанного автором на VI Международной конференции Евразийской сети политических исследований (Москва, 2008 г.).