Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Административное право / Административная реформа в России

.doc
Скачиваний:
15
Добавлен:
14.08.2013
Размер:
88.58 Кб
Скачать

Административная реформа в России: шаг вперед, два шага...

Трибуна

Игнатов Владимир Григорьевич – д. э. н., проф.

Понеделков Александр Васильевич – д. п. н., проф.

Старостин Александр Михайлович – д. п. н., проф.

Развитие России как современного демократического государства невозможно без эффективного управления. Однако существующая сегодня система управления явно не соответствует стоящим перед страной задачам, о чем свидетельствуют кризисы 90-х годов. Нередко хаотичные, противоречивые, поспешные перестройки государственного аппарата не устраняли, а напротив – усиливали негативные тенденции социального развития.

В условиях России начала XXI века, характеризуемых сменой президента и последующей адаптацией нового поколения политических лидеров, существенная потребность усовершенствовать систему органов государственной административной власти и управления обозначилась в новом формате. Если в ельцинский период основной акцент во властно-политическом процессе делался на завоевание и удержание власти, то с приходом В. В. Путина обозначилась прагматически-управленческая тенденция, ориентированная на развитие инструментального потенциала государственной власти. На первом этапе это обусловило шаги по выстраиванию «властной вертикали» и унификации нормативно-правового поля страны. Последующие шаги связаны с переходом ко второму этапу путинских политических и административных реформ. Они охватывают с одной стороны – взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, а с другой – направлены на структурное и функциональное совершенствование всех уровней исполнительной государственной власти и качество государственной службы. В сопряжении с этими шагами осуществляется реформа политическая, распространяющаяся на партийную систему и механизмы формирования законодательной власти.

Естественно, что прежде всего отмеченные меры коснулись центральных органов власти и управления. Однако к настоящему времени данный процесс обозначился на региональном уровне и вскоре будет пролонгирован на местный уровень.

Вместе с тем выявились и существенные трудности, связанные как с недостаточной эффективностью реформирования и подготовленностью к его проведению, так и с возникновением механизма торможения реализации административной и сопряженных с ней реформ.

В весенне-летние месяцы 2005 г. со стороны президента РФ, Госдумы и правительства поступали сигналы об изменении формата и пролонгировании сроков реформаторских действий.

В частности, широко не афишируется тот факт, что правительство отказалось от федеральной целевой программы (ФЦА) «Административная реформа». Официальное объяснение: масштаб задач по совершенствованию системы госуправления не вместился в узкие рамки программы. И ее пришлось переделать в концепцию. Эксперты констатируют, что раз до сих пор реформа остается на уровне подготовки концепции, в обозримом будущем гражданам не стоит ожидать изменений качества услуг.

Между тем данная ситуация с позиций регионального уровня экспертизы прогнозировалась нами еще за год до пред-

принятых ныне корректировок. В частности, в нашем исследовании, законченном в октябре 2004 г., мы указали на столь существенные недостатки в подготовке условий реформирования, как неиспользование или недостаточное использование следующих важных компонентов и механизмов реформирования:

– научных разработок, исходящих из особенностей и тенденций развития объекта регионального управления (социально-экономическая система) на среднесрочный и дальнесрочный период;

– мнений и предложений ведущих политических субъектов регионов (политических партий и общественно-политических движений, торгово-промышленных палат и других объединений бизнеса, профсоюзных центров, представителей религиозных конфессий), выражающих мнение гражданского общества;

– выдвигаемые концепции и проекты не находят адекватного отражения в СМИ, Интернете, не организована их презентация.

В итоге предлагаемые проекты, что называется вбрасываются в общество и страдают ситуативностью и неполной адекватностью потребностям местного сообщества, не формируется социальная и политическая база их поддержки снизу.

Данные выводы подтверждались результатами социологического экспертного опроса, полученными с помощью анкеты эксперта «Современная административная реформа в России и эффективность власти». В сентябре-октябре 2004 г. был произведен первый социологический срез среди госслужащих и руководителей региональных администраций Южного федерального округа (число опрошенных 250 человек, представляющих администрации 7 субъектов РФ из ЮФО. Выборка квотная).

Опираясь на вопросные блоки, непосредственно касающиеся проводимой административной реформы, нам удалось дать первичный анализ стратификации отношения к реформе, понимания ее сущности и смысла.

Уже первые срезы показали достаточно большое число проблем и существенную инерционность в действиях, связанных с продвижением административной реформы. Контент-анализ документальных источников (планы и программы реформирования, развитие нормативно-правовой базы, связанной с реформой и т. п.) на уровне региональных администраций также показал, что хотя «процесс пошел», но при таких его темпах реформирование неизбежно затягивается и даст ощутимый эффект лишь к концу второго президентского срока В. В. Путина (если даст), что, очевидно, не вполне устраивает действующего президента и вероятно значительную часть населения, надеющуюся на повышение надежности, оперативности и эффективности власти на всех уровнях.

Подытоживая проделанный анализ подходов к проблемам административной реформы и создания эффективного государственного управления и государственной службы, а также результатов экспертного опроса и документированных решений, принятых на уровне администраций субъектов РФ Южного федерального округа, сделаем следующие выводы.

Во-первых, из всего масштабного фронта преобразований, которые отнесены к административным реформам, наиболее явно обозначились шаги по реформированию государственной гражданской службы. Они в наибольшей мере обеспечены нормативно-правовой базой, имеют материально-техническую и научную поддержку. Соответственно и в системе решений на региональном уровне, посвященных административной реформе, пока основной массив связан с шагами по совершенствованию госслужбы, аппаратной работы. Во всех обследованных нами региональных администрациях имеются на сей счет развернутые решения и программы, выделены финансовые средства и другие ресурсы, привлечены для разработки и реализации соответствующих мер ученые и другие специалисты.

Во-вторых, изучение отношения самого чиновничества регионального уровня к реформированию показало весьма диверсифицированную картину. В ней фиксируются примерно равные группы (до 40%) респондентов, которые с воодушевлением верят в управленческий эффект реформ, с энтузиазмом относятся к их проведению, и почти такая же по объему группа «скептиков» и «негативистов», поддержки от которых ожидать не приходится (до 20% относятся к так называемому болоту – равнодушным или инертным людям либо скрывающим свою позицию).

Такого рода соотношение в субъективном факторе складывается явно не в пользу реформ и по меньшей мере будет выступать одним из главных механизмов торможения в их проведении.

И наконец, в-третьих, весьма существенным фактором несформированности мотивации на реформирование следует считать запаздывание в разработке концептуального, нормативно-правового и материально-технического аспектов реформирования – с одной стороны и недостаточную работу по информированию, популяризации и образовательной подготовке чиновничьего корпуса к предстоящим реформам – с другой. К тому же условия недостаточной ясности истинных целей и смыслов административного реформирования порождают у чиновников фобии по поводу возможной потери работы и опасения их как граждан в возможных антидемократических последствиях реформирования по отношению к жизни общества в целом.

Зафиксированная ситуация повторилась в области реформы местного самоуправления, сроки вступления в которую летом 2005 г. также оказались пролонгированы. Все это заставило более внимательно отнестись и к причинам, которые генерируют данные ситуации, и к средствам не то что их коррекции, а даже превентирующих вхождение в них.

В связи с этим важным источником анализа выступают не только собственный опыт и собственные ошибки, но и международный опыт, причем близкий нам по духу и возможностям использования. Необходимая работа такого рода уже проделывалась по инициативе Всемирного банка.

Изучение шагов по реформированию в зарубежной практике, давших позитивный эффект, и сопоставление с аналогичными шагами в России позволяют обозначить основные проблемные кластеры, в рамках которых решались и продолжают решаться вопросы административного реформирования и повышения эффективности государственного управления. Схематично они могут быть обозначены в виде триады, приложимой к

госуправлению: институционализация– технологизация–профессионализация. При этом под институционализацией имеется в виду не только организационная и функциональная перестройка гос-управления и госслужбы, но и появление новых структур, отражающих влияние «новой менеджеризации» (сервисная ориентация госуправления на население, создание «отзывчивой госслужбы»).

Рассматривая процесс современного реформирования с позиций приведенной формулы, следует отметить, что основные его шаги реализуются лишь в рамках узкопонимаемой институционализации. В него входят прежде всего шаги по организационной и функциональной перестройке федерального и региональных правительств. Однако этих шагов, как показывает зарубежная практика реформирования, далеко недостаточно. Здесь выпущен из виду контекстуально-институциональный аспект, связанный со взаимодействием с населением и контролем за государственным аппаратом со стороны гражданского общества. В частности, в странах со зрелой государственностью создана сложная система контроля за деятельностью чиновничьего аппарата, многие звенья которой фактически дублируют друг друга. В эту систему входит прежде всего контроль со стороны парламента и его комиссий. Наличие развитой политической структуры с опытной и хорошо организованной оппозицией позволяет довольно объективно оценивать деятельность госаппарата, пресекая возможные нарушения закона. Чрезвычайно полезную роль играет и постоянное внимание к аппарату со стороны средств массовой информации.

Действия государственных чиновников могут быть обжалованы в обычных судах. Кроме того, во Франции, Германии и некоторых других странах существуют особые административные суды, руководствующиеся административным правом. Они дают гражданам возможность обжаловать акты, действия или бездействие органов публичной власти.

Во многих странах мира создан институт общественного контролера (или Омбудсмена), призванный рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав.

В последние годы на Западе предпринимаются попытки (и в теории, и на практике) усовершенствовать сложившуюся модель государственно-административного управления за счет включения в нее элементов социального и экономического управления и перевода в режим прозрачной или «отзывчивой бюрократии».

В целом происходящий в последние десятилетия на Западе частичный пересмотр главных принципов госслужбы и кадровой политики можно свести к следующим основным направлениям:

– анализ и институциализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;

– поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;

– уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т. п.;

– децентрализация и деконцентрация, удешевление, сокращение администрации;

– ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;

– менеджеризация и даже маркетизация значительной части госслужбы;

– максимально возможная открытость и «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан.

Разумеется, существует и «противодействие» этим новациям, зачастую весьма эффективное и аргументированное со стороны классической административной идеологии и практики деятельности бюрократической корпорации. Однако общий вектор, на наш взгляд, все же направлен в сторону «обуздания» бюрократии.

Относительно технологизации следует отметить, что данный аспект нашел в России свое первоочередное воплощение в применении социальных и политических технологий к формированию общественного мнения с помощью СМИ и воздействию на электоральные процессы. Что касается более широких аспектов государственного и политического управления, то здесь наблюдается значительный дефицит.

Вместе с тем технологизация государственного, политического управления возможна лишь в условиях, когда мы достаточно точно знаем тенденции развития политической ситуации или политического процесса в целом и обладаем достаточной полнотой знаний об объекте политического управления. Технологизация возможна лишь при условии значительной полноты фундаментальных и прикладных научно-политологических знаний и знаменует новый этап интеграции политической науки и политической практики.

Общей или цивилизационной тенденцией, проявляющейся в деятельности элит относительно управленческих действий, выступают усложнение их форм, социальная технологизация и инструментализация воздействий, что в итоге проявляется в используемом элитами арсенале технологий политического и консолидирующего управления.

К числу основных технологий политического управления, суммируя имеющиеся в научной литературе подходы, следует отнести следующие:

1) технологии индуцирования новых политических ценностей;

2) технологии выработки политических целей и стратегий;

3) технологии консолидации единого субъекта политического управления;

4) технологии поиска референтного объекта политического управления и легитимации его субъекта;

5) технологии мотивирования и будирования объекта политического управления;

6) технологии опосредования политического управления;

7) технологии блокирования дисфункций в субъекте и объекте политического управления;

8) технологии реабилитации управленческих затрат;

9) технологии оценки эффективности управления и сопутствующей деятельности и их коррекция.

Анализируя деятельность бюрократической элиты современной России, используя соотнесение основных ее параметров с основными технологиями политического управления, обозначенными нами выше, мы видим незадействованность или нарушение значительной части из них. Следовательно, важнейший ресурс в повышении эффективности деятельности российских элит – это освоение технологий политического управления.

В частности, оценивая с позиций данного подхода потенциал отечественных руководителей государственно-административных органов, мы обратили внимание на существенное несоответствие многих из них трем основным позициям модели эффективного лидерства: стратегическое видение, управление человеческими ресурсами, развитие и оценка программ. Причем первая и последняя позиции тесно связаны между собой. Еще в работах профессора Охотского Е. В. и наших исследованиях 1994–1996 гг. обращалось внимание на то, что главы областных, городских, районных администраций сами редко участвуют в разработке программ социального развития, надеясь на квалификацию ученых и специалистов. Таким образом, складывается известная зависимость от методологических и социокультурных позиций привлекаемой группы специалистов. Руководители регионального звена подавляющую часть времени и усилий затрачивают на решение оперативных задач.

Что касается такой позиции, как технологизация госслужбы, управление ее собственными человеческими ресурсами, то наши исследования по программе СКАГС «Персонал-технологии в работе руководителя» показали, что капитал знаний и умений, сложившийся в условиях командной системы, продолжает довлеть. Выросла потребность в овладении манипулятивными методами управления. В то же время востребуемость в знаниях методов мотивационного и косвенного воздействия остается на уровне 5–15%.

Наиболее востребуемые и используемые из перечисленных технологий в современной административно-управленческой практике, на которые указывают руководители, следующие:

– технологии оценки при приеме на работу;

– технологии аттестации персонала;

– технологии диагностики и разрешения конфликтов.

Наименее востребуемые:

– технологии психологической разгрузки;

– технологии оценки психологической совместимости и ее учета;

– технологии воспитательной работы.

В практическом плане, учитывая технологический аспект владения определенным набором персонал-технологий, следовало бы ввести уровневый стандарт (высший, средний, низкий уровни) эффективного руководителя в системе отечественной государственной службы и исходящие из него процедуры приема на работу и аттестации, а также значительно усилить образовательную поддержку данного направления в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих.

Отдельного обсуждения в контексте эффективности госуправления и госслужбы заслуживает проблема профессионализма и компетентности госслужащих. Следует отметить, что общие характеристики профессионализма своеобразно проявляются в системе государственно-административной деятельности. Описание основных параметров этого своеобразия и есть профессиографическая модель деятельности руководителей, госслужащих.

Анализ научной и методической литературы показывает, что такая модель уже разработана и представлена в публикациях А. А. Деркача и А. К. Марковой, ряда других авторов.

Она и может служить в качестве ориентиров для профессионального отбора, подготовки, повышения квалификации, оценки работы руководителей и специалистов в системе госслужбы.

Анализ профессионализма в системе государственной службы показывает, что можно говорить о зрелых его формах тогда, когда индивид непрерывно, в одной и той же должности выполняет свои обязанности не менее 10–12 лет и его возраст колеблется от 40 до 45 лет. Только в этом случае он достигает уровня подлинного профессионализма или, по нашей терминологии, достигает периода «осмысленной, добросовестной профессиональной компетентности». В этом случае он становится специалистом своего дела, авторитетом – человеком, к мнению которого прислушиваются сослуживцы.

Но все-таки каково состояние профессионализма прежде всего руководящего звена в различных структурах государственной власти?

Большинство российских чиновников (около 30%) имеют стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25% – свыше 15 лет. В течение предстоящих 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих и возникнут серьезные трудности с их замещением кадрами, имеющими достаточный опыт работы на госслужбе и необходимую квалификацию. Уже сейчас ощущается дефицит служащих в возрасте 35–45 лет, так как молодые чиновники воспринимают службу как «социально-карьерный трамплин» для последующего профессионального роста в негосударственном секторе экономики. Президент РФ В. В. Путин, выступая с Посланием Федеральному собранию РФ в 2003 году, отметил, что несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод.

Сложившееся состояние современной общности российских государственных служащих характеризуется наличием ряда социально-профессиональных проблем и противоречий. Назовем основные из них:

– остается несбалансированным профессиональный состав государственных служащих из-за оттока специалистов в коммерческие структуры;

– усиливается диспропорция в возрастном составе чиновников;

– существенно не растет престиж государственной службы;

– сохраняется преобладание чиновников с непрофильным образованием;

– нарастает гендерная диспропорция среди руководителей государственных органов (в сторону еще большего преобладания удельного веса мужчин);

– служебный рост госслужащих во все большей степени зависит от личных оценок их деятельности руководителями;

– частые реорганизации ведут к неоправданным увольнениям чиновников;

– работа государственных служащих недостаточно контролируется со стороны гражданского общества.

Названные проблемы способствуют проявлению в административной среде различных девиаций, самой опасной из которых продолжает оставаться коррупция. Нужно подчеркнуть, что все проблемы и противоречия социальной общности чиновников тесно взаимосвязаны и практически не могут быть решены в отдельности.

Вместе с тем, основываясь на исследованиях, проведенных Северо-Кавказской академией государственной службы в последние годы1, можно подчеркнуть следующие моменты, связанные с тенденциями развития профессионализма.

Во-первых, за годы постсоветских реформ удалось сохранить и в основном стабилизировать профессионально обученный и способный к обеспечению государственных функций «костяк» госслужащих и их руководителей. В течение этого периода осуществлена переориентация госслужбы на новые стандарты и методы управления, прошла переподготовку значительная часть служащих и руководителей. В итоге осуществлена массовая культурно-образовательная переориентация аппарата госслужбы с техно-кратической и идеократической парадигмы управления на демократическую. Аппарат и руководство госслужбы обновились и ныне 2/3 их составляют работники с постсоветским опытом. Вместе с тем значительная часть наиболее активных и мобильных, инициативных работников переместилась из сферы госуправления в экономическую сферу, что, несомненно, снизило профессионально-управленческий потенциал госслужбы.

Во-вторых, в процессе перестройки начал государственной службы была реорганизована культурно-образовательная и институциональная база профессионализации госслужащих. С одной стороны – расширилось число высших учебных заведений, осуществляющих подготовку и повышение квалификации госслужащих, с другой – в этой системе проявилась характерная черта всей системы российского высшего образования – крайне неоднородное качество результатов профессиональной подготовки. Оценочно лишь 10-15% вузов и их филиалов (в основном это РАГС и региональные академии госслужбы, а также ряд гуманитарных факультетов ведущих университетов) дают подготовку, соответствующую современным требованиям.

В институциональной сфере также произошли противоречивые изменения. С одной стороны – удалось сформировать систему профессиональной деятельности и кадрового продвижения, соответствующую ценностям и нормам жизни демократического общества. Но с другой – оказались утеряны полезные в деле профессионализации традиции аппаратной работы (ротация кадров, система контроля за деятельностью, работа с резервом, нормирование и квотирование кадровых процессов и др.). И заметно проявилась тенденция возобладания групповых интересов над общегражданскими в вопросах подбора, расстановки, продвижения кадров (протекционизм, коррупция, семейственность, клановость и др.), что вносит существенные дисфункции в решение вопросов профессионализации госслужбы.

Наиболее заметно последние тенденции проявляются на элитном уровне, инициируются и поддерживаются прежде всего в этой среде.

В результате процессы обновления руководящего состава, овладения им современными методами управления и в особенности расстановка приоритетности в решении управленческих задач (прежде всего связанных с соотношением государственных, гражданских и групповых интересов) явно не соответствуют требованиям федерального центра, оформленным в 2000–2003 гг. Это также выступает одним из основных механизмов торможения социального развития на региональном и местном уровнях.

Наиболее деконструктивное воздействие на уровень профессионализма связано с состоянием мотивационной сферы профессиональной деятельности госслужащих. Соотношение приватных и гражданских мотивов в профессиональной деятельности может быть оценено на основе экспертных оценок в пропорции 1,5:1. Заряженность на власть и административную карьеру, не подкрепленная мотивацией гражданского и государственного служения, даже при условии высокопрофессиональной личной подготовки серьезно снижает эффективность административного управления.

В-третьих, в наиболее неразвитом виде оказалась личностная составляющая профессионализма. Несмотря на заложенные в законах «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нормы, требующие сдачи экзаменов на профпригодность, введение конкурентных начал в отборе на службу, используются слабо, профессиональный потенциал и способности работников и руководителей не тестируются и не находят объективной оценки; эти данные во многом не учитываются при профессиональном продвижении и не накапливаются в личных делах и банках данных. В оценках профессионального состояния и перспектив работников и руководителей абсолютно преобладает субъективно-сертификатный подход (наличие дипломов, сертификатов, лицензий, а также оценки руководителей). Профессиональный потенциал не диагностируется. Поэтому и при научных исследованиях этих проблем в их основе на массовидном уровне отсутствуют надежные задокументированные объективные оценки состояния профессионализма.

Сопоставляя общие подходы к отбору, профессиональному обучению, кадровому продвижению и оценке деятельности, существующей в системе современной гражданской госслужбы, с другими видами госслужбы (правоохранительные органы, армия, органы госбезопасности, МЧС и др.), следует подчеркнуть, что они по своему уровню значительно уступают последним. Это должно учитываться при последующих шагах намеченной административной реформы. Оценка личностных данных и их учет в системе гражданской службы должны быть сориентированы на более объективные и более четко выстроенные стандарты, уже имеющиеся в других видах госслужбы.

В-четвертых, анализ важнейших факторов, обусловливающих рост профессионализма в системе госслужбы и прежде всего на ее элитных этажах, позволил выделить четыре основные их группы: личностные, культурно-образовательные, мотивационные, институциональные. Рассмотрение механизмов их действия показало, что ныне наиболее востребуемыми выступают институциональные и культурно-образовательные. Однако мировая практика и отечественный опыт свидетельствуют о том, что наиболее важный потенциал, способствующий профессионализации, связан с действием личностных и мотивационных факторов. Именно ориентация на реализацию личностного профессионального потенциала, канализируемого мотивационными мерами в русло общегосударственных задач и приоритетов, позволяет формировать компактный, инициативный и эффективно действующий аппарат государственного управления.

Из данных выводов вытекают следующие рекомендации:

1. Федеральным и региональным органам власти целесообразно провести доработку концепции административного реформирования прежде всего с позиций модели, где ключевое значение отводится триаде: институционализация–технологизация–профессионализация. При этом составные части триады должны работать в сопряжении и синхронно, а не каждая в отдельности. Необходимо также ускорить разработку нормативно-правовой документации и выделение средств, обеспечивающих проведение мероприятий административной реформы, использовать средства резервных фондов и источников, не дожидаясь принятия новых бюджетов.

2. Активно привлекать ученых, специалистов для разработки концепций регионального и местного уровня, адаптации к местным условиям концептуальных, правовых, информационных разработок федерального уровня.

3. Подготовить в срочном порядке учебники, учебно-методические пособия, другие методические материалы, разъясняющие и комментирующие смысл и цели административной реформы, ее содержание, пути и средства. Провести серию аппаратных совещаний и научно-практических конференций в регионах с приглашением разработчиков концепции и мероприятий административной реформы для разъяснения и комментария основных ее целей и обеспечивающих документов.

4. Организовать целевые курсы повышения квалификации для руководителей и специалистов, непосредственно задействованных в проведении мероприятий административной реформы.

5. Осуществлять систематический политический и социологический мониторинг и контроль за принимаемыми решениями, непосредственно касающимися мероприятий административной реформы, и за качеством их реализации, особенно на региональном уровне.