Административное право / Административная реформа организации движения в Российской Федерации

Административная реформа организации движения в Российской Федерации.

Информация с сайта Комитета по промышленной политике Совета Федерации www.prompolit.ru: 04.07.2003. Левенчук Анатолий. Тезисы доклада на Круглом столе Комитета по промышленной политике Совета Федерации.     Организация движения и цели реформы Основной задачей государства на транспорте является организация движения всех его видов на территории Российской Федерации, а также в международных транспортных коммуникациях. Организация движения подразумевает: · Организацию пространства для движения (путей, дорог, зон) из общего воздушного, земного/подземного или водного пространства, включая материальное и информационное обустройство (инфраструктурное обеспечение) этого пространства; · Разработку правил движения, бортовых и инфраструктурных стандартов, обеспечивающих безопасность движения и "расхождения" транспортных средств (отсутствие столкновений друг с другом и с окружающими поверхностями и объектами), оптимальное использование пространства движения и подчинение диспетчерскому управлению движением; · Надзор и контроль соблюдения правил движения - обнаружение нарушений правил и инициирование наказаний; · Управление движением -- организация потоков транспортных средств (трафика -- движения) в выделенном пространстве движения с целью обеспечения безопасности движения с одной стороны и оптимизации использования пространства движения с другой стороны. Организация движения в нашей стране на сегодня неудовлетворительна, ибо несет на себе многие черты социалистической экономики дефицита пропускной способности единой транспортной системы, коррупции в управлении и разбазаривания общественных ресурсов не нужные проекты. Нужно немедленно провести реформы, ставящие целью · Перейти от экономики распределения дефицитного транспортного ресурса к экономике его изобилия, чтобы люди думали, куда девать избыток пропускной способности и предложения транспортных услуг, а не о том, как им пробиться со своей нефтью в единственный. трубопровод, выстоять в получасовой пробке там, где уже двадцать лет не могут построить эстакады, отстоять полдня в очереди за железнодорожным билетом или выложить годовую зарплату за авиабилет. · Деньгами в транспортные проекты должны рисковать инвесторы, а не налогоплательщики. Налогоплательщики не должны оплачивать ошибки организаторов движения, а то и их коррупцию. Рисковать деньгами могут себе позволить только те, кто их имеет. Бюджет не вытянет все потребности организаторов движения, нужно коренное переустройство финансирования всех видов транспортной инфраструктуры. Суть проводимых преобразований В транспортной реформе можно выделить: · Отраслевую административную реформу o Разделение регулирования, хозяйствования и контроля. o Обеспечение единства всех видов транспорта - единое для всех министерство транспортировки. o Регулирование и саморегулирование - организация частно-государственной кооперации по разработке правил движения и бортовых и инфраструктурных стандартов в виде специального института при объединенном Министерстве транспортировки. · Реформу экономики отрасли. o переход от налогов и акцизов к пользовательской оплате - реформа региональных дорожных фондов; o решение проблем поддержки старой инфраструктуры путем ее приватизации с обременением сервитутами; o свобода цен и жесткость конкуренции для новой инфраструктуры; o Передача функций "универсального доступа" и субсидирования социальной сферы из ведения транспортников в ведение планировщиков бюджета социальной сферы; o Отделение проблем военных от проблем отрасли. Перевод военных из разряда сохозяев и сорегуляторов отрасли в разряд крупных клиентов. Административная реформа Административная реформа должна с одной стороны собрать регуляторов единой транспортной системы под одной крышей, чтобы обеспечить реальное единство транспортной системы, а с другой стороны, обеспечить разделение властей. Разделение властей должно отделить функции хозяйственной деятельности, включая их финансирование от регулятивных и контрольных функций. В результате должны быть созданы: · Система транспортных управлений всех уровней (федерального, регионального, местного), в чьем ведении должны оказаться государственные и муниципальные активы единой транспортной системы. · Министерство транспортировки, выполняющее функции регулятора, задающего правила и вырабатывающего стандарты, нейтральные по отношению к поставщикам услуг перевозки и их потребителям. · Система надзора и контроля соблюдения бортовых и инфраструктурных технических регламентов в составе системы технического регулирования Российской федерации · Система надзора и контроля соблюдения правил движения на базе министерства внутренних дел. Объединение в единую транспортную систему означает, что каждое из этих разделенных ведомств включит в себя соответствующую часть организации движения для всех видов транспорта: · автомобильный транспорт и дорожное хозяйство; · железнодорожный транспорт (включая метрополитен); · воздушный транспорт; · внутренний водный транспорт; · морской транспорт; · трубопроводный транспорт; · городской транспорт; · промышленный транспорт. В результате административной реформы будет обеспечено единство транспортной системы. Это значит, что будут едины принципы, лежащие в основе организации движения при всех видах транспортировки. Для всех видов транспорта должны быть: · единые процедуры выделения земельных участков, акваторий и воздушных зон в качестве пространства движения; · единые процедуры разработки и утверждения правил движения разных видов транспорта; · единые процедуры разработки и утверждения бортовых и инфраструктурных технических регламентов; · единые принципы реформирования разных видов транспорта, включая единообразие способов приватизации; · единообразный допуск иностранных перевозчиков разных видов транспорта, а именно отсутствие протекционизма в этой области; · единообразное правоприменение, включая единообразие организации служб, осуществляющих контроль за соблюдением правил движения; · единые нормы безопасности на всех видах транспорта и единая политика их обеспечения (использование мер технического регулирования, страхования, установление минимальных требований квалификации водителей и диспетчеров и т.д.); · единообразие в осуществлении кадровой политики, в том числе необходимости держать рабочие места в государственном секторе экономики. · единообразие в удовлетворении аппетитов военных на услуги транспорта и транспортной инфраструктуры как инфраструктуры двойного назначения · И т.д. Различия в этих принципах для разных видов транспорта даст возможность неоправданной регулятивной дискриминации отдельных видов транспорта, что неминуемо приведет к искажению пропорций в развитии различных транспортных отраслей, конкурирующих друг с другом за выполнение одной потребительской функции - организации перевозок. Дополнительные гарантии успешности реформы дает обеспечение в ходе реформирования прозрачности и информационной открытости новых транспортных ведомств. Это поставит их деятельность под контроль не только Правительству, но и под пристальный контроль всего общества. Кто должен проводить реформу Проведение транспортной реформы предполагает, что: · Реформаторы не должны предпочитать одни транспортные технологии другим, одни виды транспорта другим, чтобы не заложить свои, возможно ошибочные, предпочтения. Предполагается, что в условиях равного регулирования о "справедливая" доля каждого из видов транспорта будет определена конкуренцией видов транспорта. · Реформаторы не должны учитывать приоритеты социальной политики. Для этого есть процедуры бюджетирования и люди, которые этим занимаются. Пусть люди, ответственные за социальную политику, учитут закупки перевозок для социальных нужд отдельными строками бюджета, наряду с зарплатами учителей и пособиями по безработице. Реформаторы должны обеспечить такой режим регулирования, в котором адресные дотации потребителям смогли бы попадать к производителям через систему оплаты транспортных услуг, чтобы не искажать конкуренции между видами транспорта. · Реформаторы должны тщательно учесть современные институциональные принципы построения систем регулирования, стойких к коррупции и минимизирующим ошибки управления и злоупотребления властью - обеспечение прозрачности органов государственной власти и управления, разведение хозяйственной деятельности, регулирования и контроля по разным ведомствам и т.д. · Реформаторы должны обеспечить такое регулирование в отрасли, которое обеспечивает рост нового отраслевого богатства, а не "справедливую передележку" богатства, доставшегося им по наследству еще с советских времен. Изобилие в отрасли порождают отношения собственности и конкуренции, а не отъем средств налогоплательщиков после раздувания бюджета за счет транспортников. Это означает, что реформу транспорта должны делать не специалисты по разным видам транспорта, а специалисты в области экономики и государственного строительства, у которых не сложилось накопленных за долгие годы работы в транспортной системе отраслевых предпочтений и организационных шаблонов. Мифы организации движения Первый миф, который необходимо развеять, представляет собой теорию естественных монополий, столь же древнюю и столь же неверную, как теорию эфира в физике. Дерегулирование, активно проходящее во всем мире в телекоммуникациях, энергетике, на транспорте показывает, что теория естественных монополий изгоняется последовательно из мирового регулирования. Воцаряющийся после этого рынок приводит к снижению цен, росту качества услуг и уменьшению проблем бюджетного финансирования вечно находящихся в финансовом кризисе предприятий бывших естественных монополий. Второй миф - это ответственность государства в организации движения. Это не обязанность кормить страждущих, а обязанность устанавливать и контролировать правила, чтобы не передрались при кормежке. Третий миф - это то, что лошади (железные дороги, автомобили ВАЗ и т.д.) являются национальным достоянием, которое нужно сохранить любой ценой. Наоборот, старьё нужно выбрасывать, чтобы не умножать проблемы. При этом, конечно, не все извозчики станут таксистами - это их беда. Но защищать мы в этом конфликте видов транспорта должны потребителей, а не тех производителей, от которых потребители почему-то массово отворачиваются. Все, что тут можно сделать - это обеспечить равные условия регулирования. Четвертый миф - это то, что чиновники умнее (честнее, богаче, прозорливей, ответственней и т.д.) бизнесменов - поэтому государство может хозяйствовать, инвестировать, диспетчировать и т.д. лучше, чем рынок. Но чиновники рискуют только своей табуреткой, поэтому их решения в среднем ниже уровнем качества, чем решения бизнесменов (особенно - бизнесменов в их совокупности, т.е. рынка), которые рискуют своим кошельком, свободой и иногда жизнью. К тому же совокупный кошелек всех чиновников - бюджет - много меньше, нежели кошелек, доступный бизнесменам. Нужно дать бизнесменам возможность рисковать своими деньгами, а потребителям услуг транспортировки - выбирать поставщиков услуг самостоятельно, а не через посредничество чиновников. И, наконец, пятый миф - то, что настоящее единство транспортной системы можно подменить это общей отчетностью, или изданием планов развития разных видов транспорта под одной обложкой, или финансированием инфраструктуры всех видов транспорта из одного бюджета. Единство транспортной системы обеспечивается только единообразием принципов, положенных в основу функционирования всех видов транспорт и единством его регулирования. Экономическая реформа Смысл экономической реформы - это обеспечить адекватное финансирование и избыточность предложения услуг транспортной инфраструктуры. Общепризнанные методы достижения таких целей - приватизация и дерегулирование. Административная реформа должна предшествовать экономической реформе, ибо невозможно привнести принципы новой транспортной экономики в ту смычку регуляторов, проверяющих и хозяйственников, которая исторически образовалась в виде нынешних разнородных транспортных ведомств. Приватизация хозяйственных функций возможна только после их отделения от функций регулирования, надзора и контроля. Дерегулирование хозяйственной деятельности имеет смысл только при обеспечении рыночной конкуренции, в том числе между видами транспорта. Это может быть произведено только консолидацией всех регуляторов.