Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Информационное право / Системный анализ базовых актов в структуре информационного законодательства РФ

.doc
Скачиваний:
15
Добавлен:
14.08.2013
Размер:
89.6 Кб
Скачать

Системный анализ базовых актов в структуре информационного законодательства РФ

Правовая система любого развитого в правовом отношении государства представляет собой относительно сбалансированную совокупность базовых, отраслевых, специальных и других законодательных и подзаконных актов, которую вполне можно рассматривать как систему в том смысле, который вкладывается в это понятие общей теорией систем. Законодательный массив, выстраиваясь, как на фундаменте, на Конституции страны, содержит в своей основе своеобразный правовой каркас из базовых законов, концептуальных и доктринальных актов и документов высокого правового уровня. Укрепление и развитие такого каркаса способствует последовательному формированию системы права как некоторой непротиворечивой, согласованной, в правовом и лексикографическом смысле, совокупности законов и подзаконный актов, призванной сформировать относительно стабильную основу правового государства. Только при этих условиях государство имеет возможность выстроить адекватную структуру своих органов исполнительная власти, которая в своей совокупности будет с достаточной полнотой отражать созданное правовое поле. В этом случае имеется возможность говорить об изоморфизме, т.е. структурном подобии, двух действующих начал правового государства.

Анализу наиболее важных, системообразующих правовых документов, составляющих базовую структуру (или нормативный каркас) информационного законодательства России, посвящена данная работа. В определенной степени будет затронут также хронологический аспект формирования этой сферы российского правового поля.

Одной из важнейших проблем построения правового государства в условиях современного демократического развития, безусловно, является формирование достаточно высокого уровня правосознания граждан, которое невозможно без создания эффективной инфрастуктуры правового информирования, консультирования и правового сопровождения в самых широких слоях населения.

Это положение нашло отражение в Концепции правовой информации России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. Среди ее основных целей были заявлены конкретизация и уточнение основных направлений деятельности органов исполнительной власти по становлению информационного общества и формированию единого информационного пространства в России, в том числе в контексте ее вхождения в мировое информационное сообщество.

Основополагающим утверждением Концепции был тезис о том, что "решение проблем информационного взаимодействия должно опережать во времени каждый очередной шаг в налаживании сотрудничества в той или иной сфере".

Основной задачей данной Концепции являлось создание общегосударственной системы информационно-правового обслуживания, включающей также региональные абонентские сети, предоставляющие информационно-правовые услуги федеральным и региональным органам власти, гражданам и организациям в любой точке России. Общенациональная правовая система должна охватывать правовой информацией все регионы, высшие органы исполнительной власти и управления, все правоохранительные органы России. Только в этом случае затраты на ее создание и поддержание будут оправданны.

Государственная политика Российской Федерации в области формирования и использования правовых информационных ресурсов, обеспечения этими ресурсами потребностей социального и экономического развития страны должна осуществляться с учетом интересов субъектов Российской Федерации, тенденций международного сотрудничества в области правовой информатики, реальных возможностей индустрии информации в условиях рыночной экономики.

В целях решения этих проблем Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. была утверждена Президентская программа "Правовая информация органов государственной власти Российской Федерации"

Главной задачей Программы являлось создание оптимальных условий для наиболее полного удовлетворения информационно-правовых потребностей органов государственной власти Российской Федерации на основе внедрения прогрессивных, согласованных между собой информационных технологий.

Однако до настоящего времени не удалось создать полноценную инфраструктуру, обеспечивающую на должном уровне информационно-правовую поддержку органов не только исполнительной, но даже законодательной власти Российской Федерации, особенно на региональном уровне. Используемые в существующих информационно-правовых системах информационные технологии часто просто не согласованы между собой, а качество телекоммуникационных услуг просто неудовлетворительно.

Следует отметить также, что вследствие частого нарушения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности процессов государственного управления на различных уровнях, в том числе несогласованности региональной и федеральной законодательной практики, размывается единое правовое пространство страны. Процессы приведения и согласования законодательных массивов субъектов Российской Федерации с федеральным базовым уровнем уже потребовали огромных затрат и продолжаются до сего дня. Естественно, что это существенным образом затрагивает деятельность органов исполнительной власти, затрудняя их взаимодействие как в федеральной вертикали, так и на межрегиональном уровне. Все это накладывает свою специфику на российскую систему правовой информации, вызывая дополнительные трудности и непредвиденные затраты.

Следует сказать, что разработчиками как первых концепций правового обеспечения информационных процессов в России (1993 г.), так и последующих документов этого направления системный принцип формирования и согласования законов и других правовых актов в информационной сфере принимался как естественная теоретическая и практическая основа, необходимая для обеспечения эффективности формирования и развития этой части российского правового поля. Однако в нарушение планов ученых и законодателей сама жизнь часто корректировала и изменяла запланированный ход законодательной работы.

Так, базовый ФЗ РФ "Об информации, информатизации и защите информации" был принят Государственной Думой и вступил в действие лишь 22 февраля 1995 г. В то время как некоторые более узкоспециализированные законы (например, Закон РФ "О правовой охране топологий интегральных микросхем" от 23 сентября 1992 г. и ряд других актов информационного профиля) были приняты раньше в "ускоренном" режиме и отрицательно воздействовали на запланированный ход развития российского информационного законодательства, определенный Концепцией 1993 г. Это повлияло как на содержание некоторых норм указанного базового закона, так и затруднило включение соответствующих норм в другие правовые акты, многие из которых не смогли учесть заложенные в этот Закон базовые принципы.

ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" дал правовую квалификацию многим новейшим (и ставшим в XXI в. основными) общественным отношениям, а именно информационным отношениям постиндустриального уровня. Он, безусловно, занял свое первостепенное место в правовой системе новой России. Закон регулирует отношения в сфере создания и распространения информации, которые стали стержневыми процессами современной социальной действительности и базовыми предметами всего информационного законотворчества. Этим Законом была введена такая категория, как государственные информационные ресурсы, а на органы государственной власти возложена обязанность и ответственность за сбор, хранение и предоставление социально и экономически значимой информации по самым различным направлениям.

Важно отметить при этом, что государственные информационные ресурсы были объявлены открытыми и общедоступными. Кроме того, Закон определил виды информации, на которые не могут распространяться ограничения по доступу, включая правовую информацию, информацию о чрезвычайных ситуациях, о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, экологическую, демографическую и другую важную для общества информацию. Закон также определил основные положения режима работы с персональными данными.

Общеизвестно, что основой всякого тоталитарного режима является закрытость информации системы государственного управления, особенно органов исполнительной власти, и возможность манипуляции информацией о гражданах и событиях в стране. В связи с этим можно сказать, что концептуальная структура базового Закона принципиально утверждает демократическую основу общественного устройства России.

Исходя из ведущей роли баз данных в составе информационных ресурсов современного общества и органов государственной власти, значительный массив актов информационного законодательства посвящен вопросам регулирования связанных с ними общественных отношений.

С целью создания условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства был принят Федеральный закон от 4 июля 1996 г. "Об участии в международном информационном обмене". К сожалению, по мнению многих специалистов, этот Закон практически не работает, в том числе из-за плохой согласованности с базовым законом.

В целом можно констатировать, что существующая в России правовая среда может рассматриваться как благоприятная для развития информационной деятельности и рынка информационных продуктов и услуг. Она устойчиво поддерживает основополагающий принцип Конституции Российской Федерации: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом" (п.4 ст.29). Понятно, что такая конституционная формулировка, сочетающая максимальную свободу информационной деятельности с ограничением стремления многих министерств и ведомств к закрытию информации, создает хорошую правовую среду для становления и развития не только информационного рынка свободного демократического государства, но и информационно прозрачной деятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и базовый Закон "Об информации, информатизации и защите информации" стали стержневыми концептуальными элементами системного каркаса информационного законодательства России, определившими необходимость развития многих отраслей современного законодательства с учетом ставшего очевидным влияния информатизации общества и бурного развития в нем информационных отношений.

Действительно, в соответствии с законами развития социальных систем, в частности их правовой надстройки, развитие какой-либо части правовой системы государства может существенно повлиять на другие сферы законодательства. Особенно если изменения коснулись системообразующих общественных отношений, какими, безусловно, являются информационные отношения в цивилизации постиндустриального типа. В частности, это влияние просматривается в зоне обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В ней четко выделилась специфика проблем правового обеспечения информационной безопасности. Они нашли свое отражение в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г., а также в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г.

В Доктрине, являющейся официальным документом, впервые дана официальная оценка значимости и системной сущности информации: "Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства".

Доктрина служит основой для решения многих задач, таких, как:

- формирование государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;

- подготовка предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;

- совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;

- установление ответственности должностных лиц, юридических лиц и граждан за соблюдение требований информационной безопасности;

- развитие и совершенствование государственной системы защиты информации и системы защиты государственной тайны;

- создание единой системы подготовки кадров в области информационной безопасности и информационных технологий.

В разделе 4 Доктрины, посвященном состоянию информационной безопасности в нашей стране и основным задачам по ее обеспечению, отмечается: "Ухудшается ситуация с обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну". И это несмотря на то, что за прошедшие годы в стране произошла трансформация института государственной тайны из аморфного набора подзаконных актов, в подавляющем большинстве носивших закрытый характер, в достаточно стройный правовой институт, важную часть российской правовой системы. Новый виток технологических успехов в информатике наряду с открывающимися прогрессивными возможностями рождает и новые угрозы безопасности. В связи с этим нельзя недооценивать значение Доктрины, в которой совершенствование правового обеспечения информационной безопасности рассматривается как приоритетное направление государственной политики.

Успешному решению проблем информационной безопасности Российской Федерации способствует действующая государственная система защиты информации, государственной тайны, системы лицензирования деятельности в области защиты государственной тайны и сертификации средств защиты информации. В первую очередь это касается органов исполнительно власти, связанных с управлением важнейшими отраслями народного хозяйства, от которых зависит устойчивость экономического развития и уровень национальной безопасности страны.

Вместе с тем целях развития и совершенствования нормативного правового обеспечения реализации Доктрины в части защиты информации необходимо провести всесторонний анализ действующего законодательства на предмет выявления противоречий, недействующих и неэффективно действующих норм и при необходимости внести изменения и дополнения в федеральные законы "Об информации, информатизации и защите информации", "Об участии в международном информационном обмене", "О связи" и в ряд других, привести их в соответствие с задачами и реалиями сегодняшнего дня. Необходимо также провести их гармонизацию с соответствующими актами законодательства стран СНГ и Республики Беларусь.

Правовой механизм обеспечения информационной безопасности необходимо при этом рассматривать также в плане обеспечения:

- права всех субъектов на получение и использование информации;

- защиты гражданина, общества, государства от воздействия на них путем распространения недостоверной или ложной информации;

- защиты чести и достоинства гражданина в связи с несанкционированным распространением порочащей его информации.

Все это можно отнести к направлению правового обеспечения информационной экологии современного общества, поскольку недооценка влияния содержания (контента) циркулирующей в обществе (СМИ, бытовая сфера и т.п.) информации может самым неожиданным и негативным образом отразиться на информационно-психологическом состоянии населения.

Среди основополагающих законов, входящих в законодательный базис информационного законодательства Российской Федерации, конечно, следует указать также Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон РФ 1993 г. "Об авторском праве и смежных правах".

И все же действующие законы и другие правовые акты пока не решают многих проблем, выдвигаемых практикой. Для России одной из наиболее важных является проблема качества и прежде всего достоверности информации в базах данных, включенных в государственный информационный ресурс и используемых в органах исполнительной власти, а также степень ответственности за них различных участников рынка и генераторов баз данных.

Анализ действующего законодательства показывает, что в России в настоящее время не существует практически никаких ограничений на передачу открытой информации из России и в Россию в любой форме и на любом носителе.

В соответствии с законодательством Российской Федерации авторское право распространяется в полном объеме на базы данных. При этом не имеет значения, считается ли база данных выпущенной или не выпущенной в свет и каково ее качество. Правовая охрана распространяется без всяких различий и на базы данных, представляющие собой результат творческого труда в части подбора и организации данных.

Существенно значимым для комплексного решения задачи законодательного регулирования права на информацию является тот факт, что в базовом ФЗ в соответствии с мировой практикой информация рассматривается как ресурс в двух аспектах: материальном (на информацию распространяется право вещной собственности) и интеллектуальном (в отличии от других ресурсов на нее распространяется право интеллектуальной собственности и авторское право). Правда, основное содержание соответствующих статей носит весьма общий характер, что, в общем, далеко не достаточно для юридической практики.

В настоящее время ожидает своей коррекции и базовый ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". Это необходимо сделать с учетом накопленного опыта и фактических преобразований в информационной сфере под влиянием стремительного развития глобальных информационных сетей, особенно Интернета. Такая работа проводится в рамках выполнения распоряжения Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. Однако применительно к интересам обеспечения информационной безопасности следует прежде всего расширить и конкретизировать нормы главы 5 данного Закона, устанавливающей права и обязанности в области защиты информации.

Представляется также целесообразным на уровне федерального закона разработать отдельный нормативный акт, в котором будут определены категории политической, экономический и иной важной для интересов страны информации, прежде всего используемой органами государственной власти для целей социального управления и подлежащей первоочередной и надежной защите. Необходимо сформировать государственную систему защиты информации с закреплением конкретных прав и обязанностей за всеми заинтересованными субъектами и исключить дублирование отдельных полномочий, которые сложились в настоящее время в данной сфере между отдельными органами системы государственного управления.

Основным критерием формирования нормативной базы в области информационного законодательства, особенно в сфере обеспечения информационной безопасности, должна по-прежнему системность, т.е. тщательная взаимоувязанность всей структуры законодательных и иных актов, полнота охвата их регулирующим и охранительным воздействием тех или иных сторон общественных отношений в данной сфере. Иначе говоря, не деформация, а развитие и укрепление структурного каркаса информационного законодательства.

Исходя из вышесказанного, основными направлениями совершенствования нормативно-правовой базы обеспечения информационной безопасности в стране могут быть:

- разработка и принятие концепции и программы законотворческой деятельности в области обеспечения прав на информацию и информационную безопасность;

- создание правовой базы для развития государственной системы защиты информации, процессов формирования и использования информационных ресурсов Российской Федерации в органах исполнительной власти федерального уровня, субъектах Федерации и в регионах.

Создание такой системы обеспечит сохранение национальных информационных ресурсов России и обеспечит ее равноправное вхождение в мировое информационное сообщество.

С этой целью необходима проработка вопросов:

- порядка формирования информационных ресурсов Российской Федерации;

- перемещения информационных ресурсов и информационных технологий через таможенную границу Российской Федерации;

- установления ответственности за неправомерное использование информационных ресурсов, составляющих национальное достояние, наносящих ущерб в промышленной, научно-технической и оборонной сфере или ущемляющих конституционные права граждан Российской Федерации;

- порядка проведения официальной регистрации, экспертизы, сертификации и оценки информационных ресурсов, особенно ресурсов научно-технической информации и объектов интеллектуальной собственности;

- установления прав и обязанностей субъектов, ответственных за сбор, обработку и предоставление доступа к государственным информационным ресурсам;

- разрешения правовыми методами проблем обеспечения сохранности так называемого цифрового наследия в научно-технической, общественной и культурной сфере;

- создание нормативно-правовой базы для развития системы страхования информационных рисков, направленных на гарантированное обеспечение страховой защиты интересов субъектов информационного рынка. Базовыми для этого могут стать правовые акты, регламентирующие вопросы защиты и страхования информационных ресурсов.

В современном мире глобальных сетей нормативно-правовая база должна быть согласована с международной практикой. Необходимо обратить особое внимание на приведение российских стандартов и сертификационных нормативов в соответствие с международным уровнем информационных технологий вообще и информационной безопасности особенно.

Приоритетное значение имеет четкое закрепление в законе (или законах) права граждан на свободный и равный доступ к любой информации, созданной или накопленной за счет средств государственного бюджета, т.е. денег налогоплательщиков. Это относится в равной мере как к информации правовой (о действующих законах и подзаконных актах), научно-технической (далее - НТИ; включая информацию о результатах НИР, ОКР и работ по совершенствованию производства, выполненных за счет государственного финансирования или дотаций из госбюджета), так и к информации статистической, отражающей реальные процессы социально-экономического и культурного развития. При этом ограничения на доступ к информации могут основываться только на прямых указаниях в законе, но не на подзаконных актах. Естественно, что при этом безусловно должны быть соблюдены права авторов и создателей соответствующих информационных ресурсов, подлежащих правовой защите.

Так, при подготовке закона, регулирующего информационную деятельность в области науки и техники, должны быть всемерно учтены действующие законодательные акты Российской Федерации: "О науке и государственной научно-технической политике", "О средствах массовой информации", "О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных", "Патентный закон РФ". Вопрос о льготных условиях доступа к соответствующей информации при решении задач в области образования и культуры, здравоохранения, сельского хозяйства должен найти свое решение в специальных законодательных актах этой сферы. Например, в законах о государственных ресурсах научно-технической информации и нормативных актах, регулирующих деятельность Государственной системы НТИ, положениях о Министерстве промышленности, науки и технологий Российской Федерации и Государственной системе НТИ.

Результаты анализа законотворческой деятельности последних лет в информационной сфере показали, что, по существу, в российской информационной инфраструктуре не оказалось элементов (ни государственных, ни общественных, ни частных), которые могли бы взять на себя задачу реформирования - перевода информационной деятельности на рыночные рельсы, с раскрытием и правовой защитой действительно рыночного потенциала информации как ресурса. Это усиливает изоляцию данного сектора российского рынка от информационного сектора мирового рынка, да и вообще от рынка экономических ресурсов.

Ясно, что информационная деятельность в России уже не может оставаться в состоянии свободного падения и изоляции, имея в виду, что страна такого уровня как, Россия, просто не может развиваться без национальной информационной инфраструктуры соответствующего ей масштаба. Уже в ближайшее время необходимо начать разработку программы модернизации российской информационной инфраструктуры или хотя бы концептуальную проработку элементов такой программы как основы документа общенационального уровня типа Национальной информационной доктрины России. При этом потребуется выйти за рамки привычных, уже ставших традиционными схем развития информационной деятельности и информатизации.

Переживаемый миром очередной этап технологической революции в информационной сфере влечет серьезные изменения в обществе. Изменяется образ жизни миллионов и миллионов людей.

Информационная сфера становится не только важнейшей сферой международного сотрудничества, но и объектом соперничества. Проблемы в сфере информационных отношений, формирования информационных ресурсов и пользования ими обостряются вследствие политического и экономического противоборства различных государств, имеющего место информационного неравенства.

Исторически сложилось так, что первыми правовыми актами в информационной сфере были законы о защите государственной тайны, т.е. нормативные акты в области защиты информации. До сих пор во всех развитых странах такие преступления, как шпионаж и измена, квалифицируются как одни из самых тяжких. Самым древним из всех действовавших в Европе, в конце XIX - начале XX в. законов, в котором предусматривалось наказание за шпионаж как один из видов государственной измены, был французский уголовный закон (Code penal). К концу XIX в. почти во всех ведущих европейских странах были приняты отдельные законы для борьбы со шпионажем.

Охрана государственной тайны отвечает интересам не только общества и государства, но и конкретной личности. Это объясняется прежде всего тем, что гражданину как патриоту и налогоплательщику должно быть небезразлично и само сохранение государственных секретов, и материальные затраты, которые несут государство и общество для поддержания режима секретности и для ликвидации и локализации негативных последствий (ущерба) вследствие утечки сведений, составляющих государственную тайну.