Коррупция / предотваращение и урегулирование кофликта интересов на госслужбе
.docx--------------------------------
<7> Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 177 - 178.
С нашей точки зрения, одной из особенностей служебно-правового регулирования, в отличие от трудоправового, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба, являясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ государственного и муниципального служащего от своих конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему дополнительных гарантий. Как нами уже отмечалось ранее <8>, презумпции добросовестности служащего, в общем-то, противоречит большинство ограничений, налагаемых на государственных и муниципальных служащих, в частности, установленные ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и ст. 13 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", однако публичный интерес в данном случае должен превалировать над частным.
--------------------------------
<8> См. об этом: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008. С. 236.
В то же время определенные вопросы вызывает реализация рассматриваемой меры на государственной военной и правоохранительной службе. Законодательство об этих видах службы не регулирует отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей государственных служащих, являющихся стороной конфликта интересов и, соответственно, не предусматривает и сохранения за ними денежного содержания в указанных случаях. Представляется, что применение к ним отстранения от должности по данному основанию до внесения соответствующих изменений в законодательство о данных видах службы является недопустимым.
Постоянное изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего может выражаться в его переводе на другую должность (или в изменении условий контракта или трудового договора, не являющимся переводом). Переводы государственных служащих регулируются специальным законодательством о государственной службе (ст. 28 и ст. 29 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; ст. 44 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"; ст. ст. 71, 72 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю над оборотом наркотических средств и психотропных веществ (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. N 613 и др.)) и в некоторых случаях - трудовым законодательством (глава 12 ТК РФ), переводы муниципальных служащих - только трудовым законодательством. Однако во всех случаях следует помнить, что, поскольку постоянный перевод на другую должность (постоянное изменение условий трудового договора или контракта) по общему правилу возможен только с согласия служащего, разрешение конфликта интересов указанным путем возможно только на основе двухстороннего волеизъявления.
Отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, как способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов (самостоятельный или сопряженный с изменением должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов) возможен только в случае, если указанная выгода носит одномоментный характер, так как в противном случае нельзя точно быть уверенным, что конфликт интересов разрешен. По смыслу данного способа он также может быть использован только при наличии согласия служащего. Из содержания Закона о противодействии коррупции неясен способ отказа государственного или муниципального служащего от полученной или предполагаемой выгоды. По-видимому, это может быть представленное в письменном виде на имя представителя нанимателя обязательство воздержаться от совершения определенных действий или возврат полученных денег (имущества), если выгода уже получена. Однако неясной остается юридическая сила такого обязательства и последствия его нарушения. Кроме того, если выгода уже получена, возврат ее может быть не всегда возможен (например, если организация, от которой служащий получил денежные средства, прекратила свое существование). В таком случае использование данного способа выглядит невозможным. Представляется, что процедура отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, должна быть более подробно урегулирована законодательством или подзаконными актами.
Также требует детального урегулирования процесс отвода (самоотвода) государственного или муниципального служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о государственной и муниципальной службе не использовалось и было характерно, в основном, для сферы юрисдикционной деятельности. Так, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации в определенных случаях отводу подлежат судьи, эксперты, специалисты, переводчики, прокуроры, следователи (глава 2 ГПК РФ; глава 3 АПК РФ; глава 9 УПК РФ; ст. ст. 25.12, 25.13 КоАП РФ) и т.п. По аналогии можно предположить, что отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего не связан с его отстранением от должности, а может касаться недопущения его к рассмотрению конкретного дела, принятия определенного управленческого решения, осуществления контроля деятельности определенной организации и т.п. В любом случае применение данного способа невозможно до тех пор, пока случаи и порядок отвода (самоотвода) государственных и муниципальных служащих не будут подробно регламентированы законодательством.
Использование всех рассмотренных выше мер отнесено к компетенции представителя нанимателя. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на некоторых видах государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы, в свою очередь, была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Комиссии по урегулированию конфликта интересов осуществляют свою деятельность на основании Положения о них, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. N 269.
Можно полностью согласиться с высказываемым в литературе мнением, что "наиболее слабое место Положения заключается в рекомендательном характере решений комиссий" <9>. В свое время, еще до принятия рассматриваемого Положения, автором настоящей статьи на основании анализа буквы и, самое главное, духа Закона о государственной гражданской службе, высказывалось мнение, что решения комиссий по урегулированию конфликта интересов должны носить обязательный характер <10>. Данный вывод основывался на рассмотрении процедуры урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе как элемента антикоррупционного механизма нового Закона, основанного на максимальной элиминации дискреционных полномочий в данном вопросе отдельных должностных лиц, коллегиальном и открытом решении данного вопроса. Введенная в Положение норма о необязательном характере таких решений полностью, на наш взгляд, выхолостила процедуру урегулирования конфликтов интересов. Как справедливо пишет В.А. Федосенко, "следовательно, теряется сам смысл данного Положения, и финансирование, заложенное под данный нормативный акт, окажется практически бесполезным, как и сама организация комиссий" <11>. В результате, "на усмотрении руководителя остается и решение вопросов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. Руководитель может по своему субъективному усмотрению счесть конфликт незначительным и позволить государственному служащему исполнять служебные обязанности в состоянии конфликта интересов. Может наказать, а может и не наказывать за умышленные действия в ситуации конфликта интересов, их систематическое возникновение. Руководитель не несет реальной ответственности за попустительство гражданскому служащему, находящемуся в состоянии конфликта интересов <12>.
--------------------------------
<9> Федосенко В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. N 8.
<10> См.: Чаннов С.Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право. 2006. N 11.
<11> Федосенко В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. N 8.
<12> Проблемы реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации. Аналитический вестник N 26 (314). Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006.
По нашему мнению, в рамках реализации программы противодействия коррупции на государственной службе законодателю следовало бы внести изменения в указанное Положение, предусмотрев именно коллегиальное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов. Аналогичным образом необходимо решать этот вопрос и на других видах государственной и муниципальной службы.
В настоящее время, помимо государственной гражданской службы, формирование комиссий по урегулированию конфликта интересов предусмотрено также на службе муниципальной. Правда, первоначально эти положения в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" отсутствовали, как и вообще указания на порядок разрешения конфликта интересов на муниципальной службе, что вызвало определенную критику в научной литературе <13>. Изменения, внесенные в указанный Закон Федеральным законом от 22 декабря 2008 года N 267-ФЗ, частично решили данную проблему, предусмотрев возможность формирования в органах местного самоуправления и муниципальных органах комиссий по урегулированию конфликта интересов. В отличие от законодательства о государственной гражданской службе, на муниципальном уровне эта норма носит диспозитивный характер. Порядок создания и функционирования таких комиссий должен определяться муниципальным правовым актом (ч. 4 ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"). Вид такого акта в Законе не указан, но, исходя из контрольной и антикоррупционной сущности данного института, представляется, что положения о комиссиях по урегулированию конфликта интересов на местном уровне должны утверждаться решением представительного органа муниципального образования.
--------------------------------
<13> См., например: Чаннов С.Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. 2007. N 9; Дементьев А., Качушкин С. Институт конфликта интересов как один из способов предотвращения коррупции на муниципальном уровне // Муниципальная служба. 2008. N 1 (41); Андриченко Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 7.