к вопросу об ответственности о нарушении банковского законодательства

К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А.А. ГОГИН

Переход нашей страны к многоукладной экономике потребовал разработки новых нормативно-правовых актов, которые регулировали отношения в банковской сфере. На первом этапе реформ наиболее важными среди них явились Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" <1> и Федеральный закон РФ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" <2>, согласно которому разрешалось создание коммерческих банков с привлечением частного капитала. Особую роль в решении многих вопросов также сыграл Закон РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" <3>, согласно которому Банк России признавался основным органом валютного регулирования в Российской Федерации; кроме того, он вместе с федеральным Правительством наделялся функциями органа валютного контроля. Таким образом, в России была фактически ликвидирована государственная монополия в банковской сфере, которая стала пониматься как разновидность предпринимательской деятельности. Дальнейшему развитию банковских отношений способствовало принятие Конституции РФ. Конституционные гарантии прав и законных интересов, распространяющиеся на всех юридических и физических лиц, в том числе банки и их клиентов, представляют собой базу для единообразного правового регулирования. Это право на собственность, право на банковскую тайну, право на информацию, право на судебную защиту и др. Кроме того, согласно п. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации. Оперативная деятельность проводится им самостоятельно, и вмешательство в нее других государственных органов недопустимо. "Центральный банк является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои исключительные функции независимо от них" <4>.

--------------------------------

<1> ВВС РФ. 1990. N 27. Ст. 356.

<2> ВВС РФ. 1990. N 27. Ст. 357.

<3> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 45. Ст. 2542.

<4> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1999. С. 65.

Вместе с тем последовавший в августе 1998 г. системный кризис народного хозяйства, крах финансовых пирамид, банкротство многих коммерческих банков, потеря денежных вкладов значительной частью населения подтвердили необходимость государственного воздействия на экономические процессы. В огромной мере причинами кризиса явились поспешные, научно не обоснованные преобразования, проводимые в тот период в области финансовой и денежно-кредитной политики. Это обусловило подготовку и последующее принятие существенных изменений в банковском законодательстве страны. (В настоящее время действует Федеральный закон РФ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" в ред. от 29 июня 2004 г. <1> и Федеральный закон РФ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <2>.) Постоянное реформирование отраслевого российского законодательства указывает на два существенных момента: с одной стороны, это нестабильность нормативно-правовой базы государства, с другой стороны - попытка законодателя осмыслить отрицательные результаты и разработать новые положения, в том числе с учетом мирового опыта. Так, неверное властное решение, не имея под собой какой-либо политической злой воли, в силу собственно социально-экономической неадекватности содержания может разрушать банковскую деятельность, снижать ее потенциал и эффективность. "Отсюда вытекает необходимость постановки вопроса об экспериментальном законодательстве, о тщательной технологической разработке правовых актов и предлагаемых в них предписаний, о необходимости воздержания в сомнительных случаях от принятия нормативных актов", - пишет О.М. Олейник <3>. События в стране еще раз ясно показали, что "отмена государственной монополии при осуществлении банковского кредитования и других банковских операций не исключала, а предполагала сохранение государственного регулирования банковской деятельности, но иными методами и в иных формах, чем это было в условиях плановой экономики" <4>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

<2> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

<3> Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 44.

<4> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 549.

Как уже отмечалось, Банк России не только возглавляет всю банковскую систему, но и представляет собой обособленный государственный орган банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. В своих трудах ученые анализируют самые разнообразные аспекты, характеризующие назначение Банка России в жизни общества и государства. По мнению Е.Ю. Грачевой, в России существует ряд специализированных органов финансового контроля, сферой деятельности которых является конкретная область финансов, например налоговое обложение или страхование. Особая роль в осуществлении финансового контроля принадлежит Центральному банку России. Как орган, наделенный властными полномочиями, он организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране <1>. С.Э. Жилинский рассматривает Банк России в качестве федеральной экономической службы, т.е. специфического органа государственного управления. "Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор, главная цель которых - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов", - полагает автор <2>. Еще одна характерная особенность заключается в том, что, "с одной стороны, Банк России наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации, а с другой стороны, Банк России - юридическое лицо, вступающее в определенные гражданско-правовые отношения с банками и другими кредитными организациями", - подчеркивают Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова <3>. "Финансово-правовая компетенция Банка России наделяет его статусом полноправного участника широкого круга финансовых правоотношений: финансово-контрольных, бюджетных, налоговых, кредитных, эмиссионных, валютных", - считает Л.Т. Казакбиева <4>. "Банк России является органом государственного руководства, выполняет роль "банка банков", наделен правами и полномочиями монопольной эмиссии банкнот, денежно-кредитного и валютного регулирования, контроля и надзора за деятельностью банков и кредитных учреждений, хранения и управления золотовалютными резервами страны", - говорят другие специалисты <5>. Таким образом, "в силу двойственного положения государства и как собственника денежных средств, и как политического субъекта оно вынуждено решать и ряд организационных задач, направленных на построение денежной системы, установление порядка деятельности финансовых органов и учреждений", - приходит к заключению М.Ф. Ивлиева <6>.

--------------------------------

<*> Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 152, 156.

<*> Жилинский С.Э. Предпринимательское право. Учебник для вузов. 4-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА, 2003. С. 605.

<*> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Вопросы и ответы. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 1999. С. 142.

<*> Казакбиева Л.Т. Особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации // Вестник Волжского ун-та им. В.Н. Татищева. Вып. 42. Тольятти, 2004. С. 227 - 237.

<*> Финансы, деньги, кредиты: Учебник / Под ред. О.В. Соколовой. М.: Юристъ, 2000. С. 109.

<*> Ивлиева М.Ф. Категории "финансы" и "финансовая деятельность государства" в науке финансового права // Государство и право. 2004. N 7. С. 20 - 26.

Банк России представляет собой единую централизованную структуру с вертикальной схемой управления, основанной на принципе властности, беспрекословности исполнения подчиненными указаний руководителя. В пределах своей компетенции Банк России издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц. "Центральный банк РФ не обладает правом законодательной инициативы, однако он имеет право подзаконного нормотворчества по вопросам, отнесенным к его ведению", - указывает Ю.А. Крохина <*>. Одновременно следует напомнить, что деятельность Банка России также подвергается контролю и соответствующим проверкам. В частности, в нашей стране постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему, является Счетная палата. На основании положений ст. 19 Федерального закона РФ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" <**> она осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета и деятельностью Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 561.

<**> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Как известно, основная цель деятельности всех кредитных организаций заключается в получении прибыли при осуществлении банковских операций на основании специального разрешения (лицензии), которое выдается Банком России. Кредитные организации создаются на основе любой формы собственности (частной, государственной, муниципальной) как хозяйственные общества. В свою очередь, согласно ст. 1 Федерального закона РФ "О банках и банковской деятельности" данные образования подразделяются на две категории. К первой категории относятся банки, т.е. кредитные организации, которые имеют исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. Вторая категория состоит из небанковских кредитных организаций. Это расчетные (клиринговые) центры, ломбарды, кредитные товарищества и союзы и пр. Они имеют право осуществлять только отдельные банковские операции, предусмотренные законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России.

Характер банковских операций и других сделок, осуществляемых кредитной организацией, сформулирован в ст. 5 данного Закона. По словам С.Э. Жилинского, "в научной литературе банковские операции и банковские сделки подчас отождествляются, с чем нельзя согласиться. Юридическая суть различий между ними состоит в том, что банковские операции могут совершаться любой кредитной организацией только при наличии у нее специального разрешения - лицензии Банка России, тогда как для банковских сделок такого рода разрешения не требуется" <*>. Перечень банковских операций является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. К ним относятся: 1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); 2) размещение привлеченных средств от своего имени и за свой счет; 3) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; 4) осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; 5) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; 6) купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; 7) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; 8) выдача банковских гарантий; 9) осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов.

--------------------------------

<*> Жилинский С.Э. Указ. соч. С. 612.

Кроме того, кредитная организация вправе осуществлять следующие сделки: 1) выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме; 2) приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме; 3) доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами; 4) осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей; 6) лизинговые операции; 7) оказание консультационных и информационных услуг. В отличие от первого данный перечень является открытым, кредитная организация вправе осуществлять иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как свидетельствует мировой опыт, кредитные организации способны предложить своим клиентам до 200 видов банковских услуг. Вместе с тем закон прямо запрещает кредитной организации заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.

Особого внимания заслуживает содержание ст. 16 рассматриваемого Закона. По нашему мнению, сформулированные в ней положения фактически представляют собой меры предупредительного характера, цель которых - частная превенция возможных противоправных деяний. Для применения данных мер не требуется фиксации конкретного нарушения, а необходимо наступление условий, строго определенных законом. Эти условия касаются личных, профессиональных, деловых и иных качеств лица, претендующего на соответствующую должность в органах управления кредитной организации. Так, отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций допускается только по следующим основаниям:

1) несоответствие кандидатов, предлагаемых на должности руководителя кредитной организации, главного бухгалтера кредитной организации и его заместителей, квалификационным требованиям, установленным федеральными законами, и принимаемым в соответствии с ними нормативным актам Банка России. Под несоответствием кандидатов, предлагаемых на указанные должности, этим квалификационным требованиям понимаются: отсутствие у них высшего юридического или экономического образования и опыта руководства отделом, иным подразделением кредитной организации, деятельность которых связана с осуществлением банковских операций, либо отсутствие двухлетнего опыта руководства таким отделом, подразделением; наличие судимости за совершение преступлений в сфере экономики; совершение в течение одного года, предшествовавшего дню подачи в Банк России документов для государственной регистрации кредитной организации, административного правонарушения в области торговли и финансов, установленного вступившим в законную силу постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях; наличие в течение двух лет, предшествующих дню подачи в Банк России документов для государственной регистрации кредитной организации, фактов расторжения с указанными лицами трудового договора (контракта) по инициативе администрации на основаниях, предусмотренных трудовым законодательством; предъявление в течение трех лет, предшествующих дню подачи в Банк России документов для государственной регистрации кредитной организации, к кредитной организации, в которой каждый из указанных кандидатов находился на должности руководителя кредитной организации, требования о замене его в качестве руководителя кредитной организации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; несоответствие деловой репутации указанных кандидатов требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России; наличие иных оснований, установленных федеральными законами;

2) неудовлетворительное финансовое положение учредителей кредитной организации или неисполнение ими своих обязательств перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами за последние три года;

3) несоответствие документов, поданных в Банк России для государственной регистрации кредитной организации и получения лицензии на осуществление банковских операций, требованиям федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России;

4) несоответствие деловой репутации кандидатов на должности членов совета директоров (наблюдательного совета) квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, наличие у них судимости за совершение преступления в сфере экономики.

Реализуя свои полномочия в сфере банковского регулирования и надзора, Банк России контролирует деятельность кредитных организаций различными способами. К примеру, отчетность кредитной организации, банковских групп и банковских холдингов подлежит ежегодной проверке аудиторской организацией. Основная задача аудита состоит в установлении достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности кредитных организаций и соответствии совершенных ими операций действующему законодательству страны. В свою очередь, при необходимости Банк России может назначить проверку качества аудиторского заключения, которая производится за счет средств заинтересованного экономического субъекта либо за счет средств федерального бюджета.

Параллельно с осуществлением указанных полномочий Банк России вправе привлекать к ответственности виновных в нарушении банковского законодательства. "Осуществление Центральным банком функций банковского регулирования и банковского надзора предполагает наличие в его компетенции права на применение мер государственного принуждения к нарушителям финансовой дисциплины", - пишет Ю.А. Крохина. По ее словам, к числу средств реагирования относятся финансовые санкции и запреты <*>. Как отмечает Е.Н. Пастушенко, за нарушение банковского законодательства наряду с мерами ответственности могут применяться пресекательные, предупредительные и восстановительные меры. За применением мер защиты может последовать применение мер финансовой ответственности <**>. Названные специалисты вполне обоснованно относят нарушения банковского законодательства к числу финансовых правонарушений. Вместе с тем по данному поводу существуют и другие мнения. В частности, В.С. Черников и Е.В. Черникова считают, что "в зависимости от сферы деятельности, в которой кредитная организация допустила нарушение, ответственность ее за это нарушение может носить либо административно-правовой, либо гражданско-правовой характер" <***>. Такой вывод представляется спорным по ряду оснований.

--------------------------------

<*> Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 576 - 577.

<**> Пастушенко Е.Н. Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушение банковского законодательства // Правоведение. 2002. N 5. С. 146.

<***> Черников В.С., Черникова Е.В. Ответственность кредитных организаций за нарушение банковского законодательства // Современное право. 2001. N 4. С. 7 - 10.

Во-первых, в предмет административного права не входят отношения финансового характера, что признают многие ученые. "Административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей", - говорится в одном учебном издании <*>. С точки зрения Д.Н. Бахраха, в самом общем виде административное право - это управленческое право. "Основная задача административного права - правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью", - указывает автор <**>.

--------------------------------

<*> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО; ТЕИС, 1996. С. 24.

<**> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА - ИНФРА-М, 2002. С. 19.

Во-вторых, в ст. 15.26 КоАП РФ закреплены только два различных между собой состава проступков, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, которые имеют достаточно узкую направленность. Этот перечень правонарушений является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Согласно п. 1 указанной статьи кредитным организациям под угрозой наказания запрещено осуществление производственной, торговой или страховой деятельности (о чем упоминалось выше). Пункт 2 предусматривает административную ответственность кредитной организации за нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. "Обязательные нормативы - финансово-правовые требования публичного характера, регулирующие отношения по поводу банковских рисков и направленные на поддержание кредитной организацией определенных показателей финансово-кредитной деятельности" <*>. Так, согласно ст. 11 Федерального закона РФ "О банках и банковской деятельности" Банк России может устанавливать норматив минимального размера уставного капитала вновь регистрируемой кредитной организации, предельные размеры неденежных вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, вносимого в оплату уставного капитала, и др. Основное предназначение устанавливаемых Банком России обязательных нормативов - это прежде всего защита прав и интересов вкладчиков кредитных организаций. Другие противоправные деяния в сфере банковской деятельности не охватываются нормами КоАП РФ и не являются административными правонарушениями.

--------------------------------

<*> Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 578 - 579.

Меры воздействия, которые применяет Банк России в отношении нарушителей банковского законодательства, подразделяются на две группы: предупредительные и принудительные. Задача предупредительных мер заключается в общей и частной превенции правонарушений. "Целью превентивной деятельности является устранение неблагоприятных социально-экономических факторов, содействующих противоправным деяниям, тем самым обеспечивается не столько задача первичной превенции - предотвращения первого правонарушения, но и общая профилактическая задача предупреждения рецидивов проступков и преступлений", - подчеркивает А.Б. Агапов <*>. Именно на предотвращение возможных серьезных противоправных деяний направлены такие меры, как право Банка России требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, ограничение на проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев. В свою очередь, принудительные меры также делятся на два вида: штрафные и правовосстановительные. К примеру, на основании ст. 13 Федерального закона РФ "О банках и банковской деятельности" граждане, незаконно осуществляющие банковские операции, могут быть привлечены к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. Штрафной (карательный) характер имеют меры, предусматривающие в соответствии с рассматриваемой статьей ответственность юридического лица за осуществление банковских операций без лицензии, что влечет за собой взыскание с такого юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Закон определяет, что подобные взыскания в судебном порядке производятся по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти или Банка России. Кроме того, Банк России вправе предъявить в арбитражный суд иск о ликвидации юридического лица, осуществляющего без лицензии банковские операции. Осуществление банковской деятельности (банковских операций) без регистрации или без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, является преступлением, ответственность за которое установлена ст. 172 УК РФ. Гражданско-правовая ответственность за противоправные действия, нарушающие банковское законодательство, носит компенсационный характер. Ее основная цель - восстановление нарушенных имущественных прав, что проявляется в применении к должнику кредитором или государством установленных законом или договором мер воздействия, влекущих для нарушителя отрицательные имущественные последствия в виде уплаты неустойки (штрафа, пени), возмещения убытков или возмещения вреда.

--------------------------------

<*> Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. М.: Статут, 2001. С. 15 - 16.

Специальные санкции за нарушение банковского законодательства в отношении кредитных организаций определены Федеральным законом РФ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <*>. Так, согласно ст. 74 в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

В случае неисполнения в установленный Банком России срок предписаний Банка России об устранении выявленных нарушений или создания реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) этой статьей предусмотрены более жесткие меры воздействия. Помимо взыскания с кредитной организации штрафа в размере до одного процента размера оплаченного уставного капитала, но не более одного процента минимального размера уставного капитала Банк России вправе потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов, замены руководителей кредитной организации; осуществления реорганизации кредитной организации. Кроме того, за нарушение банковского законодательства Банк России может изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы; ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года; назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев; ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для принятия мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным законом РФ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"; предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) до размера, обеспечивающего соблюдение ею нормативов.