Влияние групп интересов на политику России в отношении Белорусии. М., 2004. 30 с

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	11

крупных промышленных предприятий идет медленно и носит формальный характер (к середине 2004 г. на них приходилось менее 13% всех предприятий, сменивших форму собственности). Большинство же коммерческих банков работает в режиме, который позволяет говорить о фактической ренационализации. Государство препятствует появлению крупных собственников и уж тем более не намерено «импортировать» их из России или третьих стран, в том числе превращая МФПГ в холдинги, где ведущая роль отведена российскому капиталу.

Из-за неразвитости белорусского фондового рынка потенциальные российские инвесторы оценивали контрольные пакеты акций тех предприятий, которые намеревались приобрести в ходе приватизации, исходя из их расчетной международной капитализации. Белорусские же власти соглашались отдавать в обмен на инвестиции лишь миноритарный пакет акций, а возможность его будущего расширения до контрольного обставляли множеством оговорок. При этом они настаивали не просто на сохранении, но и на расширении социальных функций предприятий. В ходе предпродажной подготовки чиновники, ответственные за совершение такого рода сделок, либо исключали из состава компаний важные инфраструктурные и иные подразделения, что позволяло и впредь влиять на отчуждаемый объект, либо, напротив, добавляли к нему в принудительном порядке непрофильные структуры

иназначали завышенную цену 7. Из-за расхождения подходов сорвалась договоренность об участии российских компаний «Балтика» и «Очаково» в приватизации белорусских пивоваренных заводов. При этом «Балтика» потеряла около 10 млн долл., что нанесло ущерб и контролирующему ее ведущему скандинавскому пивоваренному концерну. Несовпадение интересов государственной компании «Беларускалий» и российской частной корпорации «Уралкалий» стало причиной того, что последняя фактически перестала участвовать в МФПГ «Интерагроинвест». На деятельности «Белрусавто» отрицательно сказался отказ продать его ведущему российскому участнику («Руспромавто») контрольный пакет акций Минского автозавода, остро нуждавшегося в средствах для модернизации производства, и в частности для перехода на дизели Евро-1 и Евро-2. Отказ Минска зарегистрировать компанию «Запад-Транснефтепродукт», посредничающую при экспорте значительной части российских нефтепродуктов в Европу, ослабил интерес нефтяных корпораций к сотрудничеству.

В2003 г. разногласия потенциальных российских инвесторов и белорусских реципиентов переросли в открытый конфликт: ЛУКОЙЛ, «Сургутнефтегаз», ЮКОС и ТНК фактически бойкотировали конкурс по приватизации 4 белорусских нефтеперерабатывающих и нефтехимических предприятий. Минск установил номинальные цены их акций на уровне 1,5—32 долл., что соответствовало тогдашним котировкам ценных бумаг ведущих мировых компаний (у Rolls Royce — 1,2 долл., у Daimler-Chrysler — 30), хотя на продажу было выставлено только 43% акций. Условием сделки было гарантированное обеспечение производства сырьем. Если новый собственник не выполнял этого и некоторых других дополнительных условий, сделка расторгалась — без возвращения вложенных средств. Все это сделало белорусский нефтехимический комплекс непривлекательным для частных российских инвесторов

ипредопределило их жесткое противостояние белорусским властям. При этом российский «олигархический» капитал не пытался навязывать свои условия, а стремился к разумному компромиссу интересов. Нефтяные корпорации не возражали против сохранения регулирующей роли белорусского государства и были готовы согласовать условия сделки с профсоюзами. Такой компромисс российские инвесторы уже заключили, приобретя предприятия ТЭК Украины, Литвы и других стран Центральной Европы. Сделки оказались весьма эффективными.

Не менее твердую позицию занял «Газпром» в вопросе о приватизации «Белтрансгаза», осуществляющего часть транзита российского газа в Европу. Не желая выполнять «пакетную договоренность» об импорте газа по внутрироссийским ценам в обмен на приобретение «Газпромом» контрольного пакета в 51% акций «Белтрансгаза», белорусские власти назначили за имущество последнего заведомо завышенную цену (5 млрд долл.) и отказались пригласить для оценки независимую международную аудиторскую компанию. Спровоцировав отказ российской стороны от этой сделки, Александр Лукашенко еще больше обострил ситуацию тем, что в нарушение договоренности продал 1% акций «Белтрансгаза» его трудовому коллективу за счет предполагавшейся российской доли, а остающиеся 49% предложил обменять на долю в магистральном газопроводе «Ямал — Европа» (проходит по территории Белоруссии, но принадлежит России). В ответ «Газпром» потребовал погасить долг за газ в размере 140 млн долл. и заявил, что не намерен и дальше терять ежегодно до 500 млн долл., поставляя Белоруссии газ по 29 долл. за 1 тыс. м3 против 50 долл. при поставках на Украину и 110—120 долл. в страны Европейского союза. Более того, «Газпром» начал энергично работать над альтернативой белорусскому газовому транзиту, создавая российско-гер- мано-украинский трубопроводный консорциум и российско-германо-британский консорциум по сооружению Северо-Европейского газопровода.

Инвестиционная экспансия России может способствовать подключению белорусского нефтехимического комплекса к формирующемуся общему экономическому пространству России и ЕС. Если приватизация стратегических отраслей белорусской экономики произойдет с участием корпоративного российского капитала, это улучшит инвестиционный климат в Белоруссии и сделает ее экономику привлекательнее для некорпоративного крупного и

12	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 9, 2 0 0 4

среднего российского бизнеса. И наоборот, если изменение отношений собственности затянется, интерес крупного российского бизнеса к сотрудничеству с Белоруссией может быстро и резко упасть. Чтобы приобрести даже эффективную белорусскую компанию, нужны большие кредитные ресурсы. А это, в свою очередь, уменьшает международную капитализацию российской корпорации-покупателя. К примеру, после того как ТНК приобрела 50% акций «Славнефти»8, стоимость ее собственных акций при создании совместной компании с British Petroleum уменьшилась на 600 млн долл., что эквивалентно объему инвестиций, необходимых для модернизации всего белорусского нефтехимического комплекса.

Главное условие дальнейшего развития двустороннего интеграционного процесса — это коренное изменение условий участия в приватизации. Оно позволяет адаптировать белорусские реформы к российским и выравнять темпы преобразований. Программа синхронизации и единонаправленности экономических реформ была принята под давлением России еще в 1997 г., два года спустя закреплена в Договоре о создании Союзного государства и конкретизирована в позднейших межправительственных и межведомственных документах. В связи с этим Белоруссия была вынуждена несколько ужесточить денежно-кредитную и бюджетную политику, направленную на поддержание развития базовых отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также на решение социальных проблем путем «закачивания» в экономику денежной массы. Белорусскому руководству пришлось несколько либерализовать ценообразование, хозяйственное и инвестиционное законодательство, акционировать большинства промышленных государственных предприятий, колхозов и совхозов. Эти меры, хотя и ограниченные, имели серьезные последствия для белорусской экономики — даже несмотря на то, что правительству удалось заметно снизить уровень инфляции 9 и средней процентной ставки по новым кредитам 10, ликвидировать множественность курсов белорусской валюты и увеличить экспорт. Среди этих последствий следует назвать свертывание внутреннего спроса и рост складских запасов промышленной продукции (в начале 2003-го последние доходили до 67% ее среднемесячного производства), массовое ухудшение финансового положения предприятий 11, рост задолженности по зарплате, кризис пенсионной системы и подрыв государственного финансирования жилищного строительства, а также гарантий вкладов населения в коммерческих банках, нарастание безработицы. Из проведенных в марте 2003 г. опросов общественного мнения следует, что примерно 54% белорусов обеспокоены проблемами развития экономики и низким уровнем жизни, 27% — безработицей и лишь 7—10% — политическими проблемами и нарушением прав человека.

В этих условиях белорусское руководство попыталось не допустить дальнейшей радикализации рыночной реформы по российскому образцу, сохранив прежнюю систему корпоративного и индивидуального иждивенчества. Финансирование такой политики шло во многом за счет России. Этой цели служили импорт сырой нефти и газа по заниженным ценам (российский газ стоил Белоруссии вчетверо дешевле, чем европейским странам), реэкспорт части газа и электроэнергии, поставленных Россией, и экспорт нефтепродуктов, полученных из российской же сырой нефти, стабилизационные кредиты РФ, доходы от размещения части этих средств в российских коммерческих банках и др. Кроме того, при попустительстве своих властей Белоруссия получала «неофициальные дополнительные доходы» от торговли с нашей страной. Только конфискация транзитных грузов под предлогом неправильного оформления сопроводительных документов обходилась российским получателям в 60—80 млн долл. в год; Минск фактически беспошлинно реэкспортировал в Россию дешевый сахар и свинину из третьих стран и т. д. В нарушение договоренностей сохранялись различные виды поддержки белорусских государственных предприятий (например, производящих автомобили и телевизоры, занимающихся грузовыми автоперевозками), что искусственно повышало их конкурентоспособность на рынках обеих стран. Таким образом, быстрый рост рыночной российской экономики России через двустороннее сотрудничество косвенным образом замедлял рыночные преобразования и реструктуризацию белорусской экономики.

Однако белорусскому руководству все труднее становится препятствовать рыночным преобразованиям и функционированию экономики обеих стран 12. В середине 2003 г. близилось к концу формирование таможенного союза, в связи с чем было унифицировано почти 98% тарифов в торговле с третьими странами. Российский рубль уже широко используется в двусторонних расчетах, белорусские отраслевые министерства и ведомства готовят свои предприятия к переходу на безналичный российский рубль во взаимных расчетах и налоговых платежах. Тарифы на тепловую энергию и электричество для основных промышленных и сельскохозяйственных потребителей были приближены к российским, унифицированы тарифы на железнодорожные грузоперевозки, белорусским предприятиям рекомендовано осваивать российские методы бухгалтерского учета и отчетности. Был принят закон о валютном регулировании и подготовлен закон о государственном регулировании — оба во многом аналогичные соответствующим российским законам.

Подошла к завершению и подготовка к превращению с 2005 г. российского рубля сначала в платежное средство обеих стран, а позднее, может быть, и в единую валюту. В принципе было согласовано закрепление права на эмис-

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	13

сию рубля за Центральным банком России (Национальный банк Белоруссии сохранит самостоятельность и золотовалютные резервы). Объемы эмиссии предполагается устанавливать, исходя из согласованных параметров инфляции, бюджетной и курсовой политики, причем верхним пределом будет объем российской эмиссии, скорректированный на соотношение национальных ВВП. Чтобы предотвратить ухудшение платежного баланса Белоруссии и увеличение дефицита средств на счетах Национального банка, достигнута договоренность о предоставлении ей Россией кредита в размере примерно 700 млн долл. Для замещения наличных белорусских рублей намечалось их массу, находящуюся вне Национального банка, пересчитать в российские рубли по реальному соотношению валют и заместить в 1,3 раза бoльшим объемом российских рублей для бесперебойного обеспечения ими Белоруссии. Предполагалось, что в случае эффективной работы российского рубля его замену новым «союзным» средством платежа и расчетов, намеченную на 2008 г., можно будут отложить. В противном случае Минск получил бы право выйти из соглашения, по которому российский рубль становился общей валютой двух стран.

По мнению большинства экспертов, хотя реформирование российской монетарной и бюджетно-налоговой политики и не было завершено, подстроившись к ней, Белоруссия все равно выиграла бы. Использование российского рубля как общей валюты ускорило бы монетизацию белорусской экономики и позволило, опираясь на российские золотовалютные резервы, сэкономить затраты на поддержание стабильности национальной валюты. Введение общей валюты способствовало бы выравниванию уровня и структуры себестоимости готовой продукции в обеих странах, а также постепенному повышению оплаты труда в Белоруссии до российского уровня. Как следствие улучшилась бы конкурентоспособность белорусских товаров на рынках России и третьих стран. Отрицательное внешнеторговое сальдо с Россией перешло бы в сферу внутренних расчетов, а положительный баланс с третьими странами укрепил общую валюту.

Создание объединенного рынка капитала благоприятно сказалось бы на притоке российских инвестиций и формировании транснациональных компаний, способных конкурировать на мировых рынках. Завершение создания таможенного союза и дополнение его валютным дало бы реальную возможность окончательно объединить экономику двух стран в общее экономическое пространство. Длительный процесс их взаимного сближения завершился бы, таким образом, фактической инкорпорацией белорусской экономики в более мощную и развитую российскую на взаимовыгодных условиях — тем более что по оценке Лукашенко союз с Россией уже удовлетворил на 90—95% экономические интересы Белоруссии.

Это позволило бы, во-первых, присоединиться к ВТО на более выгодных условиях (как действующий региональный таможенно-валютный союз), а во-вторых, превратить последний в потенциальный элемент будущего общеевропейского экономического пространства и в интеграционное ядро объединенного экономического пространства «Большой четверки» СНГ.

Бизнес как двигатель конвергенции

Вопрос о том, какая из моделей будущего развития двустороннего сотрудничества предпочтительнее — «модель ЕС», фактическое вхождение Белоруссии в состав России или невнятная «союзная интеграция», все еще окончательно не решен. Многое будет зависеть от того, насколько ответственно подойдут к нему российские деловые круги, проявят ли готовность пойти на оправданные тактические компромиссы во имя достижения стратегической цели, помогут ли формированию организаций, представляющих интересы белорусских партнеров. Российские руководители и деловой мир явно предпочитают комбинацию первой модели (для сферы политики) со второй (для экономики). Белорусские власти и часть истеблишмента высказываются за внутренне противоречивое совмещение первого варианта с третьим.

Российскому корпоративному бизнесу следовало бы наладить новые или видоизменить сложившиеся доверительные отношения с успешными директорами крупных белорусских предприятий и с министерскими управленцами, чтобы создать систему совместного имущественного и менеджерского контроля за субструктурами потенциальных транснациональных корпораций. От другой части белорусского истеблишмента (особенно чиновников госконцернов и министерств), которая рискует остаться не у дел, можно «откупиться».

Некорпоративный крупный и средний бизнес мог бы активнее участвовать в совместных предприятиях с белорусскими партнерами и в развитии СЭЗ (например, создать «транснациональную дугу» — цепочку таких зон вдоль границы расширившегося ЕС). Полезно было бы расширить социальную базу интеграции, поддержав взаимосвязанное развитие малого бизнеса: стимулировать передачу ему субподрядов, налаживать аутсорсинг в рамках совместных инициатив крупного бизнеса, помогать развитию сферы услуг и мелких предприятий, которые перерабатывают сельскохозяйственное и другое местное сырье.

14	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 9, 2 0 0 4

Быстрое экономическое сближение двух стран будет, вероятно, иметь болезненные социально-экономические последствия для белорусского населения и бизнеса. Их следует оценить и смягчить. Для этого полезно укреплять взаимодействие с той частью белорусского истеблишмента, которая уже осознала, что консервация нынешнего положения чревата серьезным экономическим и политическим кризисом в стране. Избежать этой перспективы можно только на путях сотрудничества с Москвой: собственные источники экономического роста Белоруссии ограниченны, а у ЕС или США в обозримой перспективе не предвидится появления экономических стимулов для активного содействия модернизации белорусской экономики. К сожалению, белорусская оппозиция, причем не только радикально антироссийская, критически относится к российским предложениям и действиям, не предлагая, со своей стороны, конструктивных стратегических идей и тактических решений.

Втаких условиях наиболее рациональный способ удовлетворить интересы отечественного бизнеса (как в Белоруссии, так и шире — в Европе) — это форсировать интеграцию и инкорпорацию белорусской экономики в российскую, ограничиваясь медленным и осторожным политическим сближением. Однако темпы и масштаб инкорпорации в значительной мере зависят от политической воли лидеров двух стран и их хозяйственно-политических элит (в меньшей степени). Жизнь показала, что воздействие этого фактора может быть неблагоприятным.

Как известно, российское руководство взяло во внешней политике курс на восстановление политического лидерства в СНГ и активное «собирание земель» бывшего СССР, а во внутренней — на «деолигархизацию» и «повышение социальной ответственности» бизнеса. На фоне сотрудничества в «Евразийской пятерке» и «Большой четверке» такая политика, с одной стороны, частично девальвирует ценность российско-белорусских связей, а с другой — сдерживает рыночное развитие и отвлекает российский бизнес от решения конкретных вопросов двустороннего сотрудничества.

Белорусское руководство стремится сохранить максимум политического и экономического контроля над страной и фактически саботирует выполнение ограничивающих его самостоятельность интеграционных договоренностей. При этом в Минске умело используют недоработки российской экономической политики, особенно по отношению к Белоруссии.

Хозяйственное взаимодействие наших стран постепенно освобождается от политической мотивации и приобретает прагматический и рыночный характер. В Москве белорусскому президенту дали ясно понять, что двустороннее сотрудничество — не самоцель, а лишь средство повысить эффективность и конкурентоспособность национальных экономик. В результате со второго полугодия 2003-го гармонизация экономических систем и сближение России с Белоруссией переживают кризис: расхождения в стратегии и тактике сотрудничества из латентной формы перешли в открыто конфликтную.

Несколько замечаний о форме, в которую выливаются эти противоречия в важнейших сферах взаимодействия. Энергетика. Получение по низким ценам российских энергоресурсов, доходы от их транзита в Европу и экспорта части продуктов переработки — необходимое условие функционирования белорусской экономики, а контроль за энергетическим транзитом — важнейший рычаг воздействия Минска на Москву. Руководство Республики Беларусь крайне заинтересовано в сохранении этой ситуации, которая, однако, противоречит тактическим и стратегическим интересам российских властей и бизнеса, ибо сдерживает реальную интеграцию двух стран в топ- ливно-энергетическом комплексе. Лукашенко фактически отказался в обмен на стабильное обеспечение дешевым газом передать «Белтрансгаз» совместному предприятию, контрольный пакет которого будет принадлежать «Газпрому». Тем самым белорусский президент заметно ослабил интеграционные процессы и спровоцировал «газовую войну», которая началась в июле 2003-го и длилась целый год. Пик конфликта пришелся на февраль 2004 г., когда «Газпром», не добившись от белорусских партнеров заключения договоров о поставке и транзите газа на рыночных условиях (что означало бы повышение цены с 29 до 50 долл. за 1 тыс. м3 газа, т. е. цены, которая была установлена для Украины) и «поймав» обе страны на воровстве транзитного газа, приостановил его подачу в белорусские трубопроводы. Тогда же Минск не смог договориться с РАО «ЕЭС России» насчет цен на импорт электроэнергии. Белорусская экономика оказалась под серьезной угрозой. 18 часов спустя поставки возобновились, но в роли контрагента выступил уже не «Газпром», а формально независимые от него российские компании, согласившиеся на цену в 46,68 долл. В июне 2004 г. было заключено «перемирие». До конца года Белоруссия гарантировано получение «газпромовского» газа по этой цене, а тариф за его транзит несколько увеличен. «Несанкционированный отбор» экспортного газа должен быть прекращен. Однако долг «Газпрому» за прошлые поставки Белоруссия не возвратила; более того, она намерена получить у России кредит в 200 млн долл. для оплаты подорожавшего газа.

Таким образом, Россия продолжает субсидировать белорусскую экономику уже на «рыночных» условиях.

Врезультате этого конфликта нарушилось снабжение газом Калининграда, ухудшилась международная репутация «Газпрома» как поставщика, а ЕС потребовал от России гарантировать бесперебойное обеспечение газом. Резко ухудшилось и отношение белорусов к объединению с Россией. По данным опросов, за время «газовой вой-

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	15

ны» доля сторонников объединения упала с 25% до 13%. Одновременно выросло и число выступающих за то, чтобы на смену «особым отношениям» с Россией пришли такие же отношения, как и с другими государствами Содружества (с 19% до 25%). В стратегическом отношении ситуация остается неопределенной, так как позиции сторон принципиально не изменились.

Единое рублевое пространство. Введение российского рубля в качестве единого платежного средства на территории Республики Беларусь отложено до 2006 г. — как минимум. Еще менее определенны перспективы введения новой единой валюты. Заметно ухудшились и настроения в белорусском обществе по этим вопросам. Те же опросы показали, что доля сторонников введения в Белоруссии российского рубля снизилась с 44% до 33%, а как наличной валюте рублю доверяют менее 1% респондентов. Вместе с тем контрольным показателем денежно-кредитной политики в Белоруссии остается официальный курс белорусского рубля к российскому; только в I квартале 2004 г. доля экспорта за российские рубли выросла на 5,6 процентного пункта. Москва согласилась увеличить общую компенсацию белорусскому бюджету за введение российской валюты с 0,7 до 1 млрд долл. (Белоруссия настаивает на уплате 2 млрд долл., что эквивалентно 11% ВВП страны и почти в 11 раз превышает ее оборонные расходы). До конца 2004-го намечено подписать соглашение о единых принципах валютного регулирования и контроля в обеих странах, предполагающее, в частности, взаимный допуск коммерческих банков на национальные валютные биржи, т. е. возможность воздействовать на курс валюты страны-партнера.

Компромисс по вопросам формирования монетарного союза двух стран в принципе остается возможным. Однако из-за того, что его достижение затягивается, а условия остаются неясными, Москва и Минск лишены реального инструмента формирования экономического союза, а уже имеющиеся элементы согласованной таможенной и налоговой политики оказываются подорванными.

Российско-белорусское сотрудничество понемногу утрачивает свой потенциал интеграционного ядра «Большой четверки» СНГ, «растворяясь» в новой системе четырехсторонних договоренностей и превращаясь в один из элементов разноуровневой и разноскоростной интеграции в рамках Единого экономического пространства (ЕЭП). Между тем участие в выполнении соглашения о ЕЭП (ратифицировано в апреле 2004 г.) может в перспективе сыграть роль дополнительного стимула российско-белорусской интеграции — правда, вряд ли в форме союзного государства с единой экономической и внешнеторговой политикой. Так, намеченный на 2005 г. переход к взыманию в двусторонней торговле НДС и косвенных налогов по принципу страны назначения приравнивает Белоруссию по торговому режиму к другим странам «четверки» и фактически ведет к восстановлению таможенной границы между двумя странами. Предполагаемое в рамках ЕЭП выравнивание уровня цен и тарифов на продукцию естественных монополий означает, что Белоруссия не сможет в будущем покупать российский газ дешевле, чем Украина, и т. п.

Соглашение о ЕЭП нацелено на обеспечение в перспективе свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы между странами-членами при организующей роли общего регулирующего органа (Россия может получить в нем 40% голосов, Украина — 30%, Казахстан — 20%, а Белоруссия — только 10%). Предусмотрен также переход к единой внешнеторговой и согласованной налоговой, денежно-кредитной и валютно-финансовой политике. Конкретные договоренности по большинству из этих вопросов ожидаются уже в 2005—2006 гг. Это позволяет рассчитывать, что уже в обозримой перспективе позитивный тренд в российско-белорусской экономической интеграции снова возобладает. Однако линия Белоруссии может быть изменена в желаемом направлении только в том случае, если российское политическое руководство и бизнес-элита приложат дополнительные усилия и проявят на переговорах большую прагматичность и оправданную жесткость — возможно, вместе с другими партнерами по «четверке».

Примечания

1 В отличие от Белоруссии Казахстан и Украина располагали значительными мощностями в добывающих и низкотехнологичных перерабатывающих отраслях (металлургия, производство минеральных удобрений, полупродукты для этих производств) и в сельском хозяйстве. Низкие (по сравнению со среднемировыми) издержки делали их продукцию конкурентоспособной на мировых рынках. Это облегчило переориентацию национального производства на базовые товары, а экспорта — на страны «дальнего зарубежья». К 2001 г. в общем объеме украинского экспорта доля металлов и минеральных продуктов, вывозимых в эти страны, составила 55%, а в казахском — даже 88%.

2 В этом смысле российско-белорусские экономические связи очень похожи на отношения между Россией и бизнесом тех стран Центральной и Восточной Европы, которые стали на путь быстрого реформирования.

3 Экспорт Казахстана и Украины в Россию сократился в 2,2—2,4 раза, а Москва, в свою очередь, стала в 1,1—1,4 раза меньше поставлять в эти страны. Перераспределение ролей между странами «Большой четверки» во многом коррелировалось с дина-

16	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 9, 2 0 0 4

микой их торговли с ЕС. В 1995—2002 гг. белорусский экспорт в Европейский союз сократился до 8,5%, а импорт увеличился лишь незначительно (до 16,6%), тогда как доля ЕС в экспорте и импорте Казахстана возросла до 28,3% и 24,95%, а Украины — до 24,6% и 30,4% (соответственно). В те же годы доля ЕС в экспорте и импорте России оставалась практически неизменной (33,8% и 38,5% в 2002-м против 33,6% и 38,8% в 1995-м).

За 1995—2002 гг. доля Белоруссии в экспорте России в страны СНГ выросла в 1,9 раза (до 37%), в импорте — в 1,6 раза (до 24%). Доля же двух других государств несколько сократилась: Казахстана — до 15% (в 1,1 раза), а Украины — до 37% (в 1,3 раза). В российском импорте доля Казахстана осталась неизменной (19%), зато доля Украины сократилась в 1,5 раза (до 32%).

4 Белорусские грузоперевозчики обеспечивают около 10% всего объема международных автоперевозок России (столько же, сколько казахские и украинские вместе взятые).

5 В 2002 г. жители приграничных районов Белоруссии уже покупали более дешевый российский хлеб.

6По этой причине союзная программа перехода к цифровому телевидению должна быть завершена лишь к 2015 г. (в США —

к2004-му, а в ЕС — к 2006-му).

7 Белорусские предприятия часто находятся в худшем экономическом состоянии и менее эффективны, чем следует из официальной отчетности. Как показали недавние выборочные обследования, в 2001—2002 гг. почти каждое пятое белорусское предприятие пользовалось налоговыми льготами, каждое шестое — льготными кредитами, каждое десятое — таможенными льготами и целевым бюджетным финансированием. К тому же льготы получают главным образом нефтехимические и ведущие машиностроительные компании (37% общего числа таможенных льгот, 34% целевого бюджетного финансирования, 20% общих государственных дотаций). В покупке именно этих предприятий заинтересован крупный российский капитал.

8 «Славнефть» дала в 2002 г. более 6% прироста добычи нефти и около 7% ее переработки в России. 9 Тем не менее инфляция в Белоруссии выше, чем в остальных странах СНГ.

10Кредиты под ставку, доходящую до 50%, большинству предприятий недоступны.

11В начале 2003 г. убыточными были около 40% промышленных предприятий и более 50% сельскохозяйственных.

12Речь идет прежде всего о президентских структурах, определяющих экономическую политику страны и создающих финансовую основу личного политического влияния Лукашенко. По некоторым оценкам, только посредничество в импорте российского газа позволяло им аккумулировать около 1,9 млрд долл. в год.

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	17

Союзный проект как ценность и реальность

Кирилл Коктыш

Создание союзного российско-белорусского государства — это единственный в своем роде проект постсоветского времени, который все слои российского общества воспринимают как безусловную ценность. В Белоруссии он вообще легитимирует нынешний политический режим и подавляющее большинство принимаемых властью решений. Тем не менее Союз не создан и, по-видимому, его вряд ли вообще удастся создать — во всяком случае в том виде, в котором это предполагают сейчас.

Чем объяснить эти трудности, если объективных предпосылок для сближения более чем достаточно? Товарообмен России с Западом очень сильно зависит от транзитных нефтегазотранспортных и железнодорожных мощностей Белоруссии: через них проходит до 60% всего товарооборота между Россией и ЕС. Почти 80% белорусской промышленности — это крупные предприятия главным образом сборочного цикла, зависимые от импорта российских энергоносителей и сырья, построенные в прошлом в расчете на общесоюзный рынок. Казалось, они должны были бы естественным образом тяготеть к интеграции. Политические предпосылки, сложившиеся уже за время существования идеи союзного государства, тоже очень весомы. Если проект окончится неудачей, российское общество сочтет это серьезным поражением власти, и это может оказать сильное дезинтегрирующее воздействие на федеративные отношения. В Белоруссии же окончательный отказ от идеи союзного государства лишит легитимации не только теперешний политический режим, но все постсоветское развитие страны.

Однако, несмотря на сильную заинтересованность обеих сторон, за время, прошедшее после формального создания Союза России и Белоруссии, степень интегрированности двух стран не только не возросла, а, напротив, заметно снизилась. Поэтому прямолинейный подход к проекту должен уступить место более углубленному его анализу.

Российские и белорусские предпосылки проекта

Идея создания союзного государства возникла во второй половине 1993 г., когда в Белоруссии внезапно сильно упал жизненный уровень. До тех пор глубокий экономический кризис, послуживший одной из причин коллапса

СССР, в Белоруссии — в отличие от остального постсоветского пространства — практически не ощущался. Структура промышленного производства, сложившаяся в республике к началу перестройки, требовала высококвалифицированной рабочей силы, а значит, и обеспечивала наибольшую часть вновь созданной стоимости. Поэтому и уровень жизни в БССР был самым высоким в Советском Союзе: вполне сопоставимым с тем, что существовал в ту пору на юге Европе. Население было более или менее удовлетворено уровнем жизни и не испытывало массовой потребности в экономических реформах.

К тому же белорусским политикам и управленцам не было ясно, как следует реформировать экономику, практически полностью зависимую от неподконтрольных внешних факторов. Отсутствие концепции реформ парализовало и правящую команду премьера Вячеслава Кебича, и оппозицию, но какое-то время это не было фатальным для ситуации в стране. В 1991 г. Кебич демократизировал систему принятия решений, удовлетворив ряд принципиальных требований оппозиции и тем самым частично нейтрализовав ее мобилизационный потенциал. Она сосредоточилась на националистических лозунгах и довольно быстро оказалась в малоперспективном политическом «гетто». Не ощущая давления оппозиционных сил, правящая элита почувствовала себя относительно спокойно.

Однако даже в такой относительно благоприятной ситуации белорусские власти не смогли нащупать какие-то кардинальные решения экономических проблем. Они лишь поддерживали статус-кво и время от времени выступали в роли пожарных, устраняя возникавшие проблемы. Это было непросто, поскольку белорусская экономика осталась единственным «плановым» сегментом на всем постсоветском пространстве, но все же легче, чем проводить рыночные реформы. Обеспечение экономики энергоресурсами и сырьем, а также сбыт готовой продукции из организационной проблемы превратились в главное содержание белорусской внешней политики. Именно этой цели и служила идея государственного союза двух стран, который позволил бы «натурализовать» их взаимные отношения. За поставленные Россией энергоресурсы Белоруссия предполагала рассчитываться по бартеру своей продукцией — хотя бы до тех пор, пока не будет разработана программа экономических реформ.

18	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 9, 2 0 0 4

Россию в то время такая схема союза тоже вполне устраивала. Провал «шоковой терапии» и массовая фрустрация населения, а также сокращение в результате приватизации на несколько порядков экономических ресурсов, которыми располагал российский Центр, серьезно его беспокоили. Временами казалось, что сепаратистские тенденции стали необратимыми и в перспективе будут определять российскую внутреннюю политику. Именно в этот момент максимальной слабости государственной власти и сильнейшего недовольства ею большинства населения и родилась идея продемонстрировать, что Россия сохранила свою привлекательность для других стран. Политически это было настолько важно, что энергоресурсы, которые Белоруссия получала чуть ли не даром, не казались Ельцину чрезмерной платой за союзный проект.

Принципиально важно, однако, что в то время обе стороны считали этот проект временным. Кебич, не сомневавшийся в том, что будет переизбран главой государства, собирался затем начать рыночные реформы. В Кремле неудачу гайдаровских реформ считали не драмой или крахом избранного курса, а лишь тактическим и краткосрочным поражением, которое быстро утратит всякое значение. От российско-белорусских отношений вообще ожидали лишь одного: возможности участвовать в приватизации важных для российского бизнеса предприятий. Затруднений в этом вопросе в Москве не предвидели. Более того, в планах Кебича участие российских предпринимателей играло ключевую роль легитимирующего прикрытия номенклатурной приватизации. С этой целью была предложена новая юридическая форма сотрудничества — межгосударственная финансово-промышленная группа (всего их планировалось создать примерно 20). Ее довольно быстро узаконили парламентскими актами и включили в двусторонние межправительственные соглашения. Более глубокую координацию и интеграцию стороны считали нереалистичными и потому такую цель перед собой не ставили.

Институционализация проекта (1994—1999)

На практике, однако, союзный проект институционализировался в ином контексте. Позднесоветские элиты привыкли считаться только с переговорами в собственной среде. Об общественном мнении вспоминали лишь тогда, когда возникала необходимость его нейтрализовать. При Ельцине представления эти несколько изменились, а элиты частично обновились. Новая российская власть овладела простейшими и манипулятивными навыками, позволяюшими мобилизовывать общественное мнение. В Белоруссии же и этого опыта не было. Когда в конце 1993 — первой половине 1994 г. экономическая ситуация резко ухудшилась, Кебич сосредоточил все силы на нейтрализации городского населения, упустив из виду сельское. Крестьянство же всерьез, как в панацею, поверило в идею союзного государства, которую Кебич использовал как средство, позволяющее ослабить недовольство. Его интеграционную риторику без труда перехватил Александр Лукашенко, который и выиграл выборы, поддержанный сельским и пожилым населением.

Российское руководство не сразу осознало, что, разделяя исходную формулу Союза России и Белоруссии («Энергоресурсы в обмен на лояльность и готовую продукцию»), новый белорусский президент вкладывал в интеграционные процессы совершенно иное содержание. Исходя из собственных представлений, в Москве полагали, будто популистская риторика Лукашенко служит политическим обеспечением грядущих реформ, которые так или иначе приведут к интеграции капиталов. В тот момент российские политики и не предполагали, что вновь избранный глава государства всерьез считал практику бартера единственно правильным способом функционирования белорусской экономики. Однако оказалось, что «ранний» Лукашенко был органичным представителем своего электората и разделял свойственные сельским жителям довольно приблизительные представления об управлении промышленным производством.

Впрочем, даже если бы это «открытие» было сделано раньше, оно вряд ли существенно изменило бы судьбу союзного проекта. Во-первых, число неудач ельцинской политики росло: к провалу рыночных реформ добавились и фатальные поражения в ходе первой чеченской кампании, оказавшиеся в центре внимания российских СМИ. Ельцин был вынужден подчеркивать сближение с Белоруссией, потому что оно тогда оставалось единственным достижением его режима, признанным в обществе. Во-вторых, Кремль принял решения, которые на некоторое время лишили его возможности политического маневра в российско-белорусской политике. В ноябре 1996 г. попытки Лукашенко ликвидировать парламент и институционализировать складывавшийся авторитаризм зашли в тупик, а сам президент оказался на грани отставки. Спешно направив в Минск высокопоставленную делегацию, в которую вошли Виктор Черномырдин, Егор Строев и Геннадий Селезнев, Москва тем самым фактически санкционировала дальнейшие шаги Лукашенко по деморализации белорусского политического класса. В итоге исчезла возможность диалога в Минске с кем бы то ни было, кроме Лукашенко, заложником которого фактически стали московские власти.

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	19

Таким образом, экономическая составляющая российско-белорусских отношений была изначально «встроена» в политическую. Это означало, что существовали два проекта Союза, различных по содержанию, внутренней логике и векторам развития. Однако на деле ни одно интеграционное мероприятие, начиная с образования Таможенного союза (январь 1995 г.), не создало никаких новых практик. Дело ограничивалось PR-кампаниями. У каждой из сторон были, разумеется, свои, более амбициозные цели. Российские элиты полагали, что приватизация белорусской экономики неминуема и после того, как она произойдет, «союзный» капитал займет в ней привилегированное положение. Однако Лукашенко неизменно пресекал все попытки распространить российские правила на белорусскую территорию.

В ответ на любую попытку российских предпринимателей «укорениться» в соседней стране Минск начинал ограничивать их рамками так называемой социально ориентированной, т. е. дотационной экономики Белоруссии. Это условие sine qua non для деятельности российского капитала, сразу же лишало его конкурентоспособности. Однако поскольку его экспансия была плодом кулуарной политике и разрешения на инвестиции выдавались в индивидуальном порядке, изживание «союзных» иллюзий настолько затянулось, что не завершилось полностью и по сию пору. При Ельцине на это закрывали глаза, так как союзный проект входил в число политических приоритетов режима, но и Владимир Путин не сумел переломить ситуацию.

Лукашенко понимал, что перед ним открывается возможность выступить в выигрышной роли интегратора. Не сделав ни единой существенной уступки России, он годами безвозмездно получал за счет Таможенного союза около трети ВВП. Это пробудило в белорусском президенте властные амбиции, распространявшиеся на Союз в целом, а значит, и на Россию. Власть Ельцина слабела, создание союзного государства оставалось безусловной ценностью для российского населения, и в совокупности это открывало возможность реализовывать самые фантастические, на первый взгляд, замыслы. А то, что Кремль не принимал всерьез российские амбиции Лукашенко, делало кампанию белорусского президента лишь более эффективной. Он посетил множество российских регионов и наладил устойчивые отношения с некоторыми губернаторами.

Попытки трансформировать союзный проект

Однако Лукашенко в Россию не прорвался. К 1999 г. здесь сложился запрос на консолидацию власти и наведение порядка. Удовлетворение этой потребности стало основным содержанием политики Владимира Путина. Ему благоприятствовала экономическая стабилизация, державшаяся главным образом на высоких нефтяных ценах. Период революционных перемен 1990-х, которые население связывало с распадом СССР, закончился и ушел в историю.

Поскольку для Путина ситуация в Чечне была политически важнее создания союзного государства, он попытался переосмыслить и трансформировать союзный проект. Новый российский президент стремился избегать ошибок своего предшественника, однако ничего, кроме врeменного сдерживания пропагандистской кампании Лукашенко, так и не добился. Стала лишь очевиднее вся неоднозначность и сложность проблемы, а также устойчивость иллюзий, которые российский истеблишмент питал по отношению к белорусскому президенту. Преодоление их шло медленно; один слой отомрет — под ним обнажается следующий.

Надежда договориться с Лукашенко об интеграции на условиях приватизации и реформирования белорусской экономики рассеялась еще во время второго президентства Ельцина. Следующий удар по этим ожиданиям был нанесен в начале правления Путина. Затем возникло ложное представление, будто Кремлю удастся использовать в своих интересах зависимость Белоруссии от российских дотаций. Часть отечественных элит 1 полагала и продолжает полагать, будто, ограничив доступ к российским ресурсам и объем добровольно выдаваемых дотаций, сможет дестабилизировать режим Лукашенко и сделать его сговорчивее. Однако сокращение дотаций принесло России два неприятных открытия. Первое: белорусский президент довольно прочно укоренился в тех частях российской территории, которые не полностью зависели от воли Кремля. Второе: Лукашенко удалось существенно диверсифицировать источники поступающих ресурсов, и белорусскую казну пополняет теперь не только Россия 2.

Иллюзия, будто белорусское общество по-прежнему поддерживает идею создания Союза и жаждет воссоединиться с Россией, тоже явно близка к исчерпанию 3. Предложив включить Белоруссию в состав Российской Федерации, Путин попытался тем самым настроить белорусов на объединение через голову Лукашенко. Оказалось, однако, что этот сценарий поддерживает не более 6% населения, а в пользу политической интеграции высказывается не более 20%. Лишь экономическая интеграция по-прежнему никакого не раздражает, ее только приветствуют.

Придать союзному проекту прагматический характер и взять его без особого труда под контроль не удалось. Однако и отказаться от столь широкомасштабных планов сейчас невозможно. Подобный шаг нанес бы слишком

20	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 9, 2 0 0 4

большой политический и экономический урон связям России с Европейским союзом, которые сильно зависят от белорусского транзита. До сих пор тот функционировал без существенных сбоев, да и экономике Белоруссии не грозит немедленная дестабилизация и/или масштабные неконтролируемые миграционные потоки 4. Брюссель вполне устраивает статус-кво, поскольку трансформационные процессы в Белоруссии неизбежно потребовали бы от европейцев огромных затрат. Поэтому ЕС охотно оставляет Россию один на один с Лукашенко и вряд ли будет оказывать серьезный нажим на Минск. Таким образом, и в этом смысле перспективы реализация союзного проекта проблематичны.

Российский бизнес не может стать мотором экономического развития в «союзном пространстве», поскольку не закрепился в Белоруссии. Ряд крупных российских компаний присутствует там либо чисто символически, либо вынужденно — не по экономическим, а по политическим соображениям. К тому же российские компании имеют дело почти исключительно с белорусским государством, а не бизнесом, который теоретически мог бы сыграть роль «точки опоры», автономной от президента. При этом белорусские деловые круги настолько деморализованы, что не способны играть сколько-нибудь весомую политическую или лоббистскую роль. Об этом красноречиво свидетельствует тот факт, что полгода спустя после прошедших президентских выборов, когда отдельные предприятия попытались проявить самостоятельность, на их директоров было заведено около 700 уголовных дел по самым произвольным поводам.

Из этого следует, что в роли движущей силы союзного проекта может выступать только российское государство, принимающее в расчет не прошлые потери, а ущерб, который оно понесет в случае краха союзного государства. Москве непривычны действия на опережение: она, как правило, реагирует только на уже возникшие проблемы. Во всяком случае, после попытки «кавалерийской атаки» на Лукашенко президент Путин, высказавшийся за включение Белоруссии в состав Российской Федерации в форме образования шести новых ее субъектов (по числу белорусских областей), отступил на исходные позиции 5. Однако после президентских выборов следует, видимо, ждать новой попытки видоизменения союзного проекта.

Трансформация союзного проекта: конституционная попытка

Лукашенко тоже попытался изменить союзный проект, сосредоточив свои усилия на разработке конституции Союзного государства. В подготовке Конституционного акта участвовали такие влиятельные российские политики, как Павел Бородин и Геннадий Селезнев, однако в том варианте, который этот документ приобрел к марту 2003 г., отчетливо проступали интересы белорусского президента.

Конституционный акт содержал в себе много противоречивых и двусмысленных положений. Главное из них: это не конституция двух реально существующих сегодня суверенных государств, России и Белоруссии, установивших между собой союзные отношения, а Основной закон нового, не существующего в природе государства. Проблема его суверенитета — самое туманное место Акта, ибо критерий суверенитета неясен и произволен. «Добровольно переданные... полномочия субъектами Союза» могут означать как нулевой суверенитет, так и абсолютный, полностью поглощающий суверенитеты России и Белоруссии. Более точных его границ Акт не фиксирует, все зависит от усмотрения действующих властей. К тому же на референдум предполагается вынести исключительно Конституционный Акт, без описания процедуры его введения и сферы применения.

Зато понятие «суверенный простор Союза» определено ясно и четко. В нем нет места ни для российского, ни для белорусского государства. Союз без остатка поглощает все властные функции: кредитно-денежную, валютную, ценовую, торговую и таможенную политику, регулирование объединенных транспортных и энергетических систем, формирование оборонного заказа и даже самостоятельную внешнюю политику. Иными словами, Конституционный акт предусматривет не интеграцию политических надстроек двух стран, а полностью замещает их некой иной. Во вновь создаваемом государственном образовании действовуют два принципа: равного представительства сторон и консенсусного принятии решений. Это также недвусмысленно указывает на Лукашенко как автора и вдохновителя проекта, в котором он обозначил свои амбиции.

Широко разрекламированный проект так и не был вынесен на обсуждение сессии Высшего совета Союзного государства и «рабочего» заседания председателей правительств двух стран. Начатую Бородиным пропагандистскую кампанию решительно свернули в тот самый день, когда Акт предполагалось представить российской и белорусской общественности. Попытка белорусского президента путем «ползучего» переворота захватить власть в Союзе (а следовательно, и в России) охладила его отношения с Путиным. В апреле 2003 г. Лукашенко трижды объявлял о предстоящей встрече с глазу на глаз с российским президентом, но Москва беседу все откладывала. Более того, в Ежегодном послании Федеральному собранию за 2003 г. союзное государство не было даже упомянуто, что вызва-