Г.Брэбан

ФРАНЦУЗСКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Перевод с французского кандидата

юридических наук

Д. И. Васильева и В. Д. Карповича

Под редакцией и со вступительной статьей доктора юридических наук С. В. Боботова

Москва «ПРОГРЕСС» 1988

>>>4>>>

ББК 67.99(4Фр) Б89

Редактор Куликов А. К.

Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр./Под ред. и со вступ. ст. С. В. Боботова.— М.: Прогресс, 1988.—488 с.

Фундаментальное исследование известного французского ученого—видного специалиста в области теории и практики административного права Книга содержит большой фактический материал.

Рекомендуется юристам, специалистам в области управления, студентам и аспирантам юридических вузов, всем, интересующимся вопросами административного права

1206000000—425

Б------------------------17—88

006(01)—88

ББК 67.99(4Фр)

ISBN 5-01-001052-6

Редакция литературы по вопросам государства и права

© Presses de la Fondation Nationale des sciences politiques, 1984

© Вступительная статья и перевод на русский язык, издательство «Прогресс», 1988

>>>5>>>

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Данная книга написана видным французским ученым, профессором Ги Брэбаном на основе курса лекций по административному праву, который он читает в Парижском институте политических исследований с 1971 года. Ги Брэбан не только видный ученый-теоретик: как прак-тик-административист он последовательно занимал ряд престижных должностей в аппарате управления. В течение ряда лет был генеральным директором Международного института административных наук. Ныне он возглавляет работу отчетно-исследовательской комиссии Государственного совета Франции.

В СССР неоднократно переводились книги по французскому административному праву¹, и все они находили своего читателя. Книга Брэбана—итог многолетней научной деятельности автора. В ней резюмируются взгляды французской прогрессивной профессуры на сущность административного права, деятельность буржуазного аппарата государственного управления, функционирования административной юстиции. Она представляет собой, пожалуй, наиболее компактное и популярное изложение французской системы управления, основой которой со времен Революции 1789 года стал принцип ответственности политических властей за свои действия. В книге нет схоластических или высокопарных рассуждений; теоретические экскурсы неизменно подкрепляются живыми примерами, свидетельствующими о необходимости постоянного совершенствования правовых механизмов для блага общества.

В отличие от ранее опубликованных в СССР работ по французскому административному праву, курс Брэбана с большей полнотой раскрывает практическую реализацию принципов административного права, подлинную роль юрисдикционных функций и контрольных полномочий аппарата административной юстиции в сфере управле-

¹ См., например: Ведель Ж. Административное право Франции. М., «Прогресс», 1973; Гурней Б. Введение в науку управления. М., «Прогресс», 1969; Драго Р. Административная наука. М., «Прогресс», 1982.

>>>6>>>

ния. Материал книги насыщен фактологически. Автор учел и критически проанализировал законодательные новеллы последних лет, в частности, административную реформу 1982 года. Удачно дополняя ранее изданные издательством «Прогресс» работы по административному праву и государственному управлению во Франции, эта книга создает цельную панораму их современного состояния. В то же время в книге разъясняются многие дискуссионные проблемы в деятельности буржуазного аппарата управления, что представляет реальную ценность для советской юридической науки.

В своей книге Г. Брэбан попытался критически и с разных сторон раскрыть содержание государственных управленческих функций, показать стиль и методы работы аппарата управления на ряде конкретных, живых примеров, иллюстрирующих всю сложность и противоречивость социальных и экономических процессов, происходящих в недрах французского общества.

Практическая значимость книги Брэбана состоит и в том, что в ней исследуются проблемы совершенствования государственного управления, представляющие большой интерес для государств, принадлежащих даже к противоположным социально-политическим системам. Ценна в этом отношении и четвертая часть книги, рассматривающая вопросы судебного контроля за деятельностью органов управления.

Первая часть книги посвящена сфере применения административного права. Автор дает содержательную характеристику всей совокупности юридических лиц, начиная с государства и его административных подразделений и кончая частными и общественными организациями, выполняющими публично-правовые функции.

Во второй части книги речь идет об основных принципах административного права: принципе законности и принципе ответственности за управленческие решения и действия.

Как отмечает автор, право на принятие решения одновременно заключает в себе и привилегию, и бремя высокой ответственности перед обществом. Плохо продуманные, необоснованные и скоропалительные решения чреваты непоправимыми ошибками; еще хуже дело обстоит в случаях, когда сами решения противозаконны. Во французском административном праве разработан тонкий правовой механизм, нацеленный на то, чтобы по возможности не допускать принятия незаконных или необоснованных решений. По традиции за всеми решениями осуществляется не только юрисдикционный контроль: существует и специальная процедура обжалования решений по

>>>7>>>

различным основаниям их неправомерности (превышение власти, противоречие закону, отсутствие источника публикации, несвоевременное уведомление и т. п.). Во Франции существуют как общие источники законности, так и индивидуальные, с учетом специфики правового статуса отдельных категорий должностных лиц. Такая дефиниция имеет важнейшее значение в случаях привлечения должностных лиц к ответственности за злоупотребления. Проблема гарантий прав и свобод граждан при наличии подобных злоупотреблений весьма злободневна в современном, насыщенном конфликтами обществе. Понимая это, автор широко и обстоятельно трактует проблемы возмещения за ущерб (моральный и материальный), причиняемый гражданам администрацией и ее агентами.

В третьей части книги обстоятельному анализу подвергнуты официальные функции, выполняемые чиновниками, находящимися на государственной службе.

Четвертая часть посвящена контрольно-юрисдик-ционной и судебной деятельности органов административной юстиции. К этой группе проблем мы еще вернемся.

История французской системы управления проста и поучительна. Уже в древнейшие времена Галлия, будучи римской провинцией, перенимает у Рима организацию территориально-административного управления, усваивает римские методы строительства дорог, канализации, передачи корреспонденции и т. д. В средние века, особенно в эпоху абсолютизма, элементы централизации в управлении значительно усиливаются, возникает концепция неограниченности королевской власти, выраженной в знаменитом изречении Людовика XIV: «Государство—это я».

Во времена французской революции был положен предел правительственной деспотии благодаря учреждению народных представительных органов и провозглашению принципа разделения властей. Однако правительственная власть вновь обретала всесилие, особенно в периоды авторитарных режимов, и этому во многом способствовала сложившаяся в начале XIX века система централизованного административного вмешательства в дела управления на местах, которая в основных чертах сохранилась и поныне.

Одновременно возникают и территориальные управленческие структуры — коммуны с муниципалитетами и департаменты с генеральными советами. Появляется, в частности, институт префекта—основной институт фран-

>>>8>>>

цузской системы управления. Должность префекта была учреждена в 1800 году. Как во времена императорского могущества, так и в относительно спокойные периоды республиканского правления префекты пользовались своей властью весьма своевольно и практически бесконтрольно. Их влияние стало ослабевать лишь на фоне политики деконцентрации полномочий, которая проводилась поэтапно с середины 50-х годов XX века.

Ги Брэбан дает многозначное толкование термина «государственная администрация». Им традиционно обозначают сферу управления публичным сектором; однако в это понятие входят как государственные структурные звенья управления (институциональный уровень), так и сама управленческая деятельность (функциональный уровень).

Администрация как совокупность учреждений и должностных лиц—то есть как аппарат исполнительно-распорядительной власти — исторически выделилась в независимую от политической власти систему, покоящуюся на трех основополагающих принципах: I. Должностные лица аппарата находятся на государственной службе и рекрутируются по принципу профессиональной пригодности независимо от политических и философских воззрений. 2. Деятельность аппарата основывается на децентрализации; иначе говоря, центральная правительственная власть признает местное самоуправление и наличие локальных интересов, отличающихся от интересов центра.

3. Администрация выполняет специфические управленческие функции, основываясь на нормах права, которые в равной мере обязательны для органов политической и исполнительно-распорядительной власти. (Принцип связанности администрации законом, согласно либерально-демократической традиции, был призван служить главной гарантией от должностных злоупотреблений, опасность которых находится в прямой зависимости от степени бесконтрольности самой власти. Вера в исцеляющую силу закона до такой степени укоренилась в теории, что даже подзаконные ведомственные акты и распоряжения стали расцениваться в качестве связывающих деятельность администрации.)

В отличие от англосаксонской модели управления, не допускающей наделения административного аппарата юридическими привилегиями из-за боязни ущемить индивидуальные свободы, французская административная наука признает приоритет «общих интересов». Чтобы нейтрализовать эгоистические поползновения индивидов, французы полностью доверяют аппарату управления, предоставляя

>>>9>>>

ему ряд правовых привилегий для беспрепятственного осуществления исполнительно-распорядительной и контрольной деятельности в центре и на местах.

Чередующиеся у власти правительства на протяжении почти двух веков весьма эффективно осуществляли свой контроль над провинцией не только с помощью префектов, но и через систему государственных периферийных учреждений, подведомственных соответствующим министерствам.

Администрация всегда находилась в более выгодном положении в том, что касается принятия решений. Образование, которое получали чины административного корпуса, преходящие интересы различных служб, слабость политических партий, наличие многочисленных групп давления полуофициального характера—все это способствовало тому, что администрация утратила понятие о смысле своего существования в том, что касается заботы об интересах граждан. Этому способствовало, в частности, отсутствие какой-либо обязанности административных властей информировать общество о мотивах принимаемых ими решений.

В начале 80-х годов структура централизованного управления во Франции подверглась существенным преобразованиям в духе идей децентрализации управления и деконцентрации властных полномочий—двух основополагающих тенденций в развитии современных управленческих структур.

Первейшая цель децентрализации, по замыслу инициаторов административной реформы, состояла в оптимизации управления на местах, дабы сделать его более эффективным и более рациональным. Главное заключалось в том, чтобы создать благоприятные условия для выполнения намечаемых программ в таких важных сферах, как социальные услуги, развитие учреждений общего пользования, медицинское обслуживание, образование и культура. Ги Брэбан отмечает, что население страдало от чрезмерной централизации, которая приводила к тому, что ответственные и жизненно важные решения принимались не на местах, а по усмотрению сверху и, таким образом, неосновательно увеличивалось число опосредствующих управленческих звеньев, среди которых распылялась ответственность. Основные же нарекания в адрес администрации со стороны ученых, политических деятелей и ответственных руководителей сводились не только к констатации фактов бюрократизации и расточительности финансовых средств, но и к нежеланию либо неспособности администрации обеспечить гуманное, основанное на строгом соблюдении законов отношение к гражданам. Именно

>>>10>>>

кризис законности в управленческой деятельности заставил правительство задуматься о путях модернизации управленческих структур.

Комиссии по административной реорганизации создавались в 1906, 1922, 1934 и 1938 годах. Но лишь в 1946 году был создан комитет по административной реформе, и с этого момента каждый новый кабинет считал своим долгом вновь и вновь ставить на повестку дня административную реорганизацию.

Инициативы трех президентов — Ш.де Голля, Ж. Пом-пиду и В. Жискар д'Эстена—по вопросу об административной реформе заканчивались либо провалами подготовленных законопроектов, либо полумерами.

Премьер-министр Ж. Шабан-Дельмас в конце 70-х годов решительно отстаивал идею полной децентрализации, которая, по его мнению, «способна заменить анонимные иерархические отношения личным, прямым и ответственным диалогом».

Программа децентрализации получила наиболее последовательное обоснование в законопроекте Боннэ, утвержденном в первом чтении в Сенате лишь 22 апреля 1980 года. С этого момента дух реформы утвердился в общественном сознании, и 3 марта 1982 года был принят закон, значительно расширивший права коммун, департаментов и регионов. Вдохновителем реформы был министр-социалист Г. Деффер, который характеризовал этот закон как исходный пункт для последующего развития законодательства в сфере управления. «За локомотивом должны последовать и вагоны»,—говорил депутат А. Ришар, излагая существо нового закона. 7 января 1983 года был принят еще один закон о распределении компетенции между коммунами, департаментами и регионами в области урбанизации, жилищного строительства, профессионального образования, экономического развития и благоустройства территорий. Но за бортом законодательства остались другие вопросы, в частности вопрос о модернизации коммун.

Политика социалистов была направлена как на расширение круга вопросов, подлежащих урегулированию на местном уровне, так и на создание благоприятных возможностей для интенсификации экономического и социального развития. Правительство стремилось к тому, чтобы острые конфликтные вопросы решались совместно местными органами власти, руководителями государственных периферийных служб с участием социальных партнеров, будь то предприниматели, профсоюзы или другие общественные организации.

Отправной точкой для административной реорганиза-

10

>>>11>>>

ции стал регион', представляющий собой укрупненную единицу административно-территориального руководства. В связи с этим дальнейшим преобразованиям подверглись полномочия региональных советов и комиссаров Республики в духе расширения их инициативы на местах и установления более гибких форм контроля за управленческой деятельностью.

Прежде всего заслуживает внимания новая система управления на уровне региона, где административные полномочия распределены между региональным советом— органом совещательного характера, председателем регионального совета, обладающим исполнительными полномочиями, и экономическим и социальным советом, излагающим мнения и заключения по вопросам экономического и социального развития территории. Эти комитеты были учреждены еще в 1972 году, но реорганизованы законом от 2 марта 1982 года².

Однако в двух важных сферах—управленческой и хозяйственной—комиссар Республики продолжает сохранять свои преимущественные прерогативы в качестве своеобразного правительственного наместника в департаментах и регионах.

По протоколу он остается первым по иерархии должностным лицом в департаменте или регионе. Он осуществляет контроль за голосованием, присутствует на официальных церемониях, представляя правительство в целом, премьер-министра и каждого из руководителей центральных министерств. Он—доверенное лицо министра внутренних дел и в этом качестве от имени правительства распоряжается полицией и руководит деятельностью периферийных правительственных служб.

По закону 1964 года функции префекта сводились к тому, чтобы вдохновлять, координировать, а также осуществлять общее руководство и контроль за деятельностью аппарата управления на местах, в то время как бремя исполнения конкретных решений возлагалось на технический персонал.

По закону 1982 года комиссар Республики не вправе распылять ответственность, хотя он и не может ограничить некоторых руководителей публичных служб в самостоятельности, которой они обладают по закону, персонально отвечая за специальные виды управленческой деятельности (технический надзор, пожарную

¹ О региональной реформе, осуществленной на основе закона от 5 июля 1972 года,см.: Драго Р. Административная наука. М., «Прогресс», 1983, с. 192—198. Всего во Франции насчитывается 21 регион.

² Подробнее см.: De Forges J.— М. Les institutions administratives francaises. P., PUF, 1985, p. 206—214.

11

>>>12>>>

безопасность, службу дорожного движения и т. п.).

По декрету от 25 мая 1982 года создается межминистерский комитет территориального управления, действующий в составе высших правительственных чиновников под председательством премьер-министра. Комитет вправе предлагать меры по деконцентрации полномочий, то есть по передаче их от министров к комиссару Республики, и устанавливать перечень государственных служб и учреждений, к руководству которыми может быть причастен комиссар Республики. Кроме того, от комитета исходят консультации по вопросу о представительстве центральных ведомств на местах; он же осуществляет гармоничное территориальное размещение периферийных служб министерств и ведомств, постоянно заботясь об упрощении управленческих структур и об эффективности их работы. С этой целью комитет предлагает любые полезные меры на уровне регионов и департаментов в целях перераспределения ведомственных компетенций.

И тем не менее, как утверждает Ги Брэбан, круг полномочий, которыми комиссар Республики располагает в сфере экономики, представляется весьма обширным.

Комиссар Республики отнюдь не формально «участвует в разработке государственного плана развития территории»; он представляет собственные соображения в региональный совет и экономический и социальный комитет, следит за исполнением плана, докладывая об этом заинтересованным министрам. В области инвестиций он распределяет средства в рамках согласованных программ экономического и социального развития. Государственные и частнопромышленные, торговые и транспортные предприятия согласовывают с ним любые проекты, связанные с модернизацией и размещением производств, равно как и с перестройкой профиля своей деятельности'.

Как видно из приведенного перечня нововведений, административную реорганизацию 1982—1983 годов можно считать радикальной, хотя еще рано утверждать, в какой мере она способна избавить страну от бюрократии и технократических поползновений, явно обнаруживаемых на протяжении последних трех десятилетий.

Лишь время даст окончательный ответ на вопрос о том, стало ли само управление более эффективным, гибким и демократическим, хотя все элементы, сочетающие эти начала, во французской системе, несомненно, заложены.

¹ Подробнее о функциях комиссаров Республики см.: Gontcha-roff G., Milano S. La decentralisation. 1. Nouveaux pouvoirs, nouveaux enjeux. P., 1983, p. 93—106.

12

>>>13>>>

Органом, воплощающим в себе дух и смысл французской модели управления, является Государственный совет, учрежденный еще в 1799 году в качестве высшего юридического органа по контролю за администрацией и оказанию помощи правительству в проведении работ по упорядочению законодательства. Политическое значение этого органа в системе правительственного механизма постоянно возрастало, особенно в периоды законодательных реформ и социальных преобразований.

С 1872 года Государственный совет приобрел новое качество, превратившись в высшую инстанцию административной юстиции — особой ветви правосудия, компетентной рассматривать споры граждан с администрацией и должностными лицами государственного аппарата управления.

Ныне Государственный совет выступает в качестве апелляционной инстанции по делам, рассмотренным нижестоящими административными трибуналами, и кассационной— по делам, рассмотренным и решенным во всех управленческих подразделениях государственного аппарата как в судебном, так и в юрисдикционно-контрольном порядке, осуществляемом по иерархии вышестоящими органами управления над нижестоящими.

Совмещение в одном органе консультативных, конт-рольно-юрисдикционных и судебных функций, несомненно, придает стабильность и цельность управлению, в то же время позволяя правительству гибко и оперативно воздействовать на всю структуру исполнительно-распорядительной власти.

Государственный совет — орган особого рода. В его составе — пять секций, четыре из которых осуществляют юрисдикционные полномочия по контролю за аппаратом управления, а одна — ведает разрешением административных споров и конфликтов. Смысл тех и других полномочий очевиден. Поскольку односторонне властные полномочия были источником злоупотреблений — будь то превышение власти, обход законов, посягательства на права граждан, коррупция и подкуп,— Государственный совет должен был пресекать злоупотребления и наказывать неправомерно действующих должностных лиц. Государственный совет и подведомственные ему административные трибуналы наряду с судебными обладают и контрольными правами; в этом качестве они осуществляют внутренний юрисдикционный контроль по всей иерархии управленческих актов и решений. Судьи административных юрисдикции вправе аннулировать обжалуемое управленческое решение, если оно противоречит закону либо нарушает одно из его положений; они имеют право проверять не

13

>>>14>>>

только законность, но и целесообразность управленческих мер. Столь обширные полномочия судей никогда не импонировали исполнительной власти, и правительство по каждому удобному поводу стремилось ослабить контроль Государственного совета за сферой исполнительно-распорядительной деятельности.

Особое значение имеет деятельность Государственного совета по контролю за правильностью юридических решений правительственных органов. Он осуществляет эту функцию, апеллируя к понятию «общие принципы права». Государственный совет формально компетентен санкционировать правительственные акты. Однако практически эти контрольные функции реализуются им неэффективно, особенно в тех случаях, когда декреты и ордонансы принимаются в силу полномочий, предоставленных правительству в результате референдумов или введения чрезвычайного положения.

Тем не менее роль Государственного совета в деле упорядочения законодательства нельзя недооценивать. Постоянная комиссия выполняет большой объем работы по подготовке законопроектов, по которому требуется компетентное заключение этого органа; кроме того, многие нормативные акты создаются на основе судебной практики, выработанной в системе административной юстиции. Основы судебной практики преимущественно закладываются самим Государственным советом как высшей судебной инстанцией по административным делам. Но значительная ее часть создается Трибуналом по конфликтам— органом, разрешающим пререкания о компетенции между судами по административным делам и судами общей юрисдикции.

В отличие от общегражданских судов французский судья по административному делу обязан принимать во внимание всю его специфику, опираясь в основном на нормы административного права. Это, однако, не исключает и случаев применения гражданского права.

Объем рассматриваемых дел в рамках административной юстиции довольно значителен. Ежегодно через нее проходит 50 000 жалоб, из которых 10 000 рассматриваются в Государственном совете и 40 000—в административных трибуналах. В большинстве исковых заявлений затрагивается вопрос о возмещении за ущерб, причиненный должностными лицами при исполнении служебных обязанностей либо об отмене управленческих решений в связи с превышением власти, злоупотреблением должностными прерогативами и т. п.

И все же полной гарантии защиты прав гражданина от произвола органов исполнительной власти административ-

14

>>>15>>>

ная юстиция не обеспечивает. По мнению Ги Брэбана, одна из причин неэффективного обеспечения охраны прав потерпевших от административного произвола заключена в формализме и сложности процедуры подачи и рассмотрения жалоб, в то время как сам процесс административно-судебного разбирательства носит затяжной характер.

Заслуживают специального внимания страницы книги, посвященные сравнительной характеристике юрисдикцион-ного контроля за деятельностью аппарата управления во французской, англосаксонской и других правовых системах. Ги Брэбан полагает, что и в Англии, и в США роль администрации ничтожна, поскольку в этих странах сложилось мнение, что, чем меньше администрация вмешивается в общественную жизнь, тем лучше. В то же время в социалистических странах данный процесс имеет обратное направление, и власть центрального аппарата на местах там неуклонно возрастает как в экономической, так и в социальной областях. Такого рода умозаключение весьма категорично и основано на чисто внешних посылках; всей сложности и противоречивости управленческих процессов в сравниваемых государствах оно не выражает.

Несмотря на то, что Англия и США относятся к однотипной правовой системе, в них существуют принципиальные различия в принятии и реализации управленческих решений. В Англии местная самостоятельность питается консервативными традициями и пуританской моралью в отношении честности и добропорядочности чиновников. Поэтому контролирующее воздействие из центра на публично-правовую сферу там действительно не поощряется.

В США же, напротив, усиливается тенденция к централизации в управлении как за счет возрастания сферы вмешательства федеральных министерств и ведомств, так и за счет мощного и всепроникающего воздействия на решения местных органов власти со стороны влиятельных групп давления, отстаивающих своекорыстные интересы и имеющих своих представителей во всех эшелонах законодательной и исполнительной власти.

В то же время и в социалистических странах нет единого подхода к разрешению управленческих проблем, что, естественно, связано с национальными особенностями и традициями. Однако общая линия на укрепление демократических начал в управлении остается неизменной. В СССР, например, в связи с перестройкой хозяйственного механизма все острее ставится вопрос об оптимизации управления в плане повышения инициативы, самостоятельности и в то же время персональной ответственности должностных лиц аппарата управления за принимаемые ими решения.

15

>>>16>>>

Тем не менее Ги Брэбан не без оснований полагает, что французская модель контроля, когда административный судья выступает одновременно и агентом исполнительной власти, и ее судьей, содержит значительный потенциал эффективности, несмотря на кажущуюся парадоксальность подобного совмещения разноплановых функций.

В общем объеме правовых знаний, которые внедряются в сознание студентов французских юридических вузов, административному праву принадлежит основное место. Эта отрасль права разрослась до таких масштабов, что перестала укладываться в краткие учебники — потребовалось издание курсов и многотомных справочников.

В то же время французское административное право— наиболее политизированная отрасль юридической науки, более других подверженная влиянию социальных изменений. Ги Брэбан справедливо отмечает, что возросшее вмешательство государства в сферу социальных услуг, создание и развитие системы социального страхования и обеспечения повлекли за собой прежде всего количественные изменения в структуре административного права. Но гораздо большее значение имеет новый качественный подход в трактовке основных принципов административного права в связи с диаметрально противоположными подходами к разрешению острейших экономических проблем, в частности в связи с противоборством на политической арене сил правого и левого блока. Первые двадцать лет существования Пятой республики ознаменовались общей тенденцией к передаче в частное распоряжение ряда предприятий из государственного сектора, в связи с чем административное законодательство подверглось существенным внутренним преобразованиям. Ги Брэбан отмечает и попятное движение в отношении связанности управленческого аппарата нормами права, чему способствовало распространение дискреционных мер в экономической области: предоставление премий и субсидий- без какого-либо объективного критерия; предоставление налоговых преимуществ и льгот некоторым предприятиям вопреки традиционному принципу равенства перед налоговым обложением и т. п.

Это движение было приостановлено после 10 мая 1981 года с приходом к власти правительства левого блока, которое решило восстановить все значение государственных служб в таких сферах, как финансы, капитальное

16

>>>17>>>

строительство и транспорт, и действительно существенно расширило государственный сектор, произведя последовательную национализацию ряда индустриальных предприятий и финансовых учреждений. Таким образом, сфера приложения административного права заметно увеличилась, а его содержание видоизменилось.

По состоянию на 1985 год в управленческой сфере было занято около 2,5 млн. человек (12% активного населения страны). Стоимость содержания аппарата управления составляет 460 млрд. франков (40,1% от общей суммы государственных расходов и 14,1% национального бюджета). По мнению экспертов, бюрократизм коренится в деформации управленческих функций, в избыточной документации, формализме, субъективизме, несогласованности и дублировании в действиях отдельных звеньев аппарата управления. Этот аспект несомненно имеет политическое значение.

Политика довлеет над мировоззрением административного корпуса. Поскольку высшие административные посты, как и прежде, занимают выходцы из привилегированных классов, технократическое руководство всегда готово предложить правительству свои варианты выхода из тупиковых ситуаций, и если раньше политические решения лежали в основе управленческих, то ныне управленческий аппарат получил возможность предопределять по ряду важных вопросов общую политическую стратегию. Этому во многом способствуют некоторые весьма заметные тенденции в развитии системы управления в капиталистических странах, например сращивание чиновничьих сфер с правительственным аппаратом, возрастание удельного веса регламентарных актов в общем массиве законодательства, дальнейшая технизация управленческих функций за счет использования современной вычислительной техники. Соответственно возросла сфера дискреции в управлении и возможности манипулирования общественным мнением. Обеспечение гуманного и справедливого управления, пользующегося всеобщим признанием и уважением, в условиях капиталистического строя вряд ли достижимо, и Франция не представляет в этом смысле исключения.

Надеемся, что эта книга будет полезной для изучающих государственное и административное право зарубежных государств, а также для практических работников, занимающихся проблемами совершенствования хозяйственного механизма и разработкой новых форм и систем управления при перестройке существующего порядка подчиненности и ответственности.

С. В. Боботов

>>>18>>>

Введение