Охрана земель в Российской федерации:практическое пособие

1. Цели охраны земель

Конституция РФ в главе 1, определяющей основы конституционного строя Российской Федерации, в специальной статье установила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).

Поэтому одним из основных принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), является приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Отношения по охране земель традиционно являются важнейшей составной частью земельных отношений, регулируемых земельным законодательством (см. ст. 3 Кодекса). В ЗК 1991 г. содержался специальный раздел, посвященный охране земель (IX), многие нормы которого включены и в Кодекс.

Отметим, что с точки зрения законодательной техники по сравнению с ЗК 1991 г. Кодекс является более совершенным. Например, ст. 100 ЗК 1991 г., посвященная целям и задачам охраны земель, включала также определение понятия "охрана земель". Одновременно в другой статье ЗК 1991 г. раскрывал содержание охраны земель (ст. 101). Таким образом возникало очевидное логическое противоречие: дать определение любому понятию можно, лишь отразив в этом определении содержание соответствующего понятия. В ЗК 1991 г. это сделать не удалось.

В Кодексе четко определены цели (ст. 12) и содержание (ст. 13) охраны земли. Законодатель в этом случае не стал предпринимать попыток дать обобщающее определение понятия "охрана земли" в отдельной норме-дефиниции, поскольку содержание данного понятия подробно раскрывается в нормах ст. 13 Кодекса.

Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности (см. п. 1 ст. 12 Кодекса).

Обеспечение охраны природных ресурсов и особенно земли в наши дни находится в ряду важнейших задач государства и общества. Не случайно Концепция национальной безопасности Российской Федерации *(1) среди важнейших задач обеспечения национальной безопасности России называет обеспечение жизнедеятельности населения в техногенно безопасном и экологически чистом мире.

Угроза истощения природных ресурсов и ухудшения экологической ситуации в стране находится в прямой зависимости от уровня развития экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, недостаточно развитости законодательной основы природоохранных мероприятий и их высокой ресурсоемкости, отсутствия либо ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Нарастает тенденция использования территории России в качестве места захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ, размещения на российской территории вредных производств.

К числу приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности Концепция национальной безопасности Российской Федерации относит: борьбу с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов; борьбу с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; рациональное использование природных ресурсов. Поскольку решение проблем экологической безопасности требует значительного ресурсообеспечения, постольку необходимо осуществление стабильного финансирования, источники которого должны закладываться в бюджеты всех уровней.

Основополагающим законодательным актом, регулирующим отношения, связанные с охраной земель, является Кодекс. Данные отношения регламентируются также другими актами законодательства - федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Бережное отношение к природным ресурсам и важнейшему из них - земле - обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательством. Один из важнейших федеральных законов, регламентирующих природоохранные отношения, - ФЗ от 10.01.2002 г. "Об охране окружающей среды" *(2).

К отношениям по охране недр, вод, лесов, животного мира и других природных ресурсов, охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов России применяются акты других отраслей законодательства, названных в п. 2 ст. 2 Кодекса. В случаях, когда те или иные отношения в области охраны земель не урегулированы в земельном законодательстве, к соответствующим земельным отношениям применяются нормы указанных отраслей законодательства (см. п. 1, 2 ст. 3 Кодекса). Речь идет, например, о правилах охраны и защиты лесов от пожаров, загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защиты от вредных организмов, установленных статьями гл. 3 нового ЛК РФ.

Целями охраны земель являются: 1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; 2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности (п. 2 ст. 12 Кодекса).

Приведенные нормы имеют целеполагающее значение для нормотворческой и правореализационной деятельности в области охраны земель. Сформулированные здесь цели охраны земель в основном совпадают с целями, установленными еще ЗК 1991 г., что свидетельствует о стабильности политики российского государства в данной сфере.

Цели охраны земель имеют двуединый характер: они ориентируют участников земельных отношений, с одной стороны, на превентивные меры, направленные на недопущение вредных воздействий хозяйственной деятельности на земельные ресурсы; с другой - на обязательные, быстрые и эффективные действия, обеспечивающие устранение последствий негативного воздействия на земельные ресурсы в случаях, когда такое воздействие все же было допущено.

Достижению целей, установленных в ст. 12, служат практически все правовые нормы ст. 13, 14, а также многих других статей Кодекса. На реализацию указанных целей направлены нормы и иных, в том числе подзаконных, правовых актов. Например, действуют Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения *(3), о чем подробнее будет сказано ниже.