3.Вопросы статуса субъектов Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 г., соблюдая преемственность с Конституцией РСФСР 1978 г., подтвердила наличие шести видов субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5).

Конституция Российской Федерации пошла по пути унификации правового статуса субъектов Федерации, закрепив в ст. 5 их равноправие. Тем не менее республика в составе России признается государством, обладающим собственной Конституцией и собственным законодательством. Формально и фактически унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в ч. 4 ст. 5 Конституция России закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а в ч. 2 ст. 72 Конституция утверждает, что положения о предметах совместного ведения в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Остается без четкого ответа вопрос: означает ли равноправие субъектов Федерации тождественность их правового статуса? При разрешении данного вопроса удастся снять исходное противоречие между признанием республик в составе Российской Федерации государствами (по Конституции России), с одной стороны, и закреплением их равноправия с краями, областями, автономиями, которые государствами не признаются — с другой. Естественно, что республики обладают значительными особенностями в сравнении с краями и областями. Образованные в силу концепции федерализма как средства разрешения национального вопроса многие республики осознали себя национальными государствами. Поэтому приемлемым компромиссом между требованиями республик о своей исключительности и требованиями областей о равноправии может стать формула, по которой равноправие не означает абсолютной тождественности правового статуса. Республики обладают некоторыми такими символическими и действительными особенностями, которые не позволяют отождествлять их с административно-территориальными образованиями, каковыми являются края и области.

Некоторые края и области отказываются признать необходимость некоторого компромисса и закрепляют в своих уставах (конституциях) положения об абсолютном равноправии в качестве субъектов Федерации. Указанная тенденция свое наиболее яркое выражение обрела в попытках провозглашения Вологодской и Уральской республик. Так, 27 октября 1993 г. на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов было официально объявлено об образовании Уральской Республики и принята Конституция Уральской Республики.

Юридически корректно вопрос о соотношении правового статуса области с другими субъектами Федерации закрепляется в Уставе Ленинградской области, принятом 27 октября 1994 г. Утверждая в положениях преамбулы принцип равноправия субъектов Федерации, в ч. 2 ст. 1 Устава раскрывается понимание этого принципа: во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти России Ленинградская область имеет равные с другими субъектами Российской Федерации права. Действительно, Конституция Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Это положение о равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией развивает в ч. 2 ст. 72 Конституции России. Реализация принципа равноправия предполагает четкое соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федеративное устройство, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др.

Любое сложнопостроенное государство обладает как признаками, которые позволяют выявить в его устройстве симметрию, так и характеристиками асимметрии. Феномены симметрии и асимметрии состоят в особом виде структурной организации объектов. При исследовании проблемы асимметрии в государственном устройстве надлежит различать:

объективную (естественную) асимметрию — отличия между субъектами Федерации, различными регионами государства по своему экономическому, промышленному, биологическому потенциалу, по географическим, климатическим условиям, историческим, этническим особенностям развития и т.п.;

конституционно-правовую асимметрию, характеризующуюся различиями в конституционно-правовом статусе субъектов федеративного государства. Симметричная Федерация — это такая политическая система (в плане территориального устройства), в которой субъекты (элементы) наделены Конституцией страны такими существенными (неотчуждаемыми, эквивалентными) свойствами (правами), которые не затрагиваются в результате развития системы и ее элементов.

Согласно ст. 66 Конституции России, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики; статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Статус субъектов Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции России). Наиболее существенным и наиболее общим нарушением федеральных норм является закрепление в подавляющем большинстве конституций республик - субъектов Федерации (за исключением Ингушетии и Калмыкии) положения о том, что республики являются суверенными государствами.

Конституция России не содержит положений, которые можно было бы расценить как признание суверенного статуса республик. Напротив, из анализа ч. 4 п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции, закрепляющих приоритет конституционных положений над положениями Федеративного договора, следует вывод о несуверенном статусе республик. Тезис о суверенитете республик-субъектов Российской Федерации противоречит Конституции России 1993 г. Это было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о несоответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Алтай.

Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств права на заключение международных соглашений и международной правосубъектности в целом, но и не закрепляет ее. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать в международных соглашениях.

Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных государств определяется конституционными актами самого федеративного государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: «Государства-члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы».

Хотя это правило не собрало необходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции, по праву международных договоров 1968-1969 гг., оно является наиболее корректным как с политической, так и с юридической точки зрения. Именно оно в полной мере соответствует принципам международного права и учитывает конституционную практику известных сложнопостроенных государств, рядом ученых это правило признается в качестве нормы обычного международного права.

Конституция ФРГ устанавливает: «Поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией Федерации» (ч. 1 ст. 32 Конституции ФРГ); «в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами» (ч. 3 ст. 32 Конституции ФРГ). Схожая формулировка, хотя и сконструированная от обратного, закреплена в Конституции США: «Ни один штат не может без согласия Конгресса... входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством» (ч. 3 разд. 10 ст. 1 Конституции США).

Бывший председатель Международного Суда ООН Э.Х. де Аречага утверждает следующий подход: «Государство как субъект международного права характеризуется прежде всего тем, что оно имеет территорию и, следовательно, обладает, по выражению Международного Суда, «территориальным верховенством»... Территориальный суверенитет можно определить как право государства осуществлять исключительную юрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей территории»¹. Отсюда выводится тезис: «Государство — член федерации не может быть субъектом международного права. Во всяком случае полноправным его субъектом, уже в силу того, что государства — члены федерации никогда на практике не обладают исключительной территориальной юрисдикцией, разделяя ее с федерацией»².

Без подтверждения федеральной конституцией выход субъектов федерации на международную арену должен быть признан неправовым, не влекущим каких-либо последствий. При запрещении федеральным законодательством субъектам федерации участвовать в международных договорах подобные правовые акты, даже будучи заключенными, являются юридически ничтожными.

Среди субъектов Российской Федерации выделяется отдельная группа тех субъектов, в состав которых входят автономные округа, в свою очередь признанные равноправными субъектами Российской Федерации. К сложносоставным субъектам Российской Федерации относятся Красноярский край, Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Читинская, Тюменская области. Вхождение автономных округов в состав края, области РСФСР было закреплено Конституцией РСФСР 1978 г. До 1990 г. возможность выхода автономного образования из состава края (области) не предусматривалась, напротив, конституционное положение об их вхождении в состав края, области носило императивный характер.

Изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятые 15 декабря 1990 г., предусматривали отход от жесткого требования включенности округа в состав края, области и утверждали: «Автономный округ находится в составе РФССР и может входить в край или область». Тем самым автономные округа получали право на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. О своем выходе из состава Магаданской области объявил и с соблюдением конституционных норм оформил этот выход Чукотский автономный округ. Конституционность подобной процедуры была признана Конституционным Судом РФ в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» от 11 мая 1993 г. Попытки областных органов государственной власти оспорить решения автономного округа в Конституционном Суде РФ не возымели успеха.

Ч. 4 ст. 66 Конституции России 1993 г. определяет: «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края, области». Первым подобным соглашением стал Договор о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, заключенный в 1994 г. сроком на два года. Документ закреплял в ст. 1 (п. 1.1) вхождение Ненецкого автономного округа в состав Архангельской области, но фиксировал наличие у области и округа исторически сложившихся территорий. В июне 1996 г. по истечении срока действия соглашения 1994 г. был заключен Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, т.е. речь шла не о соглашении органов власти, а о взаимоотношениях субъектов Федерации. В договоре закрепляется равноправие сторон при утверждении факта вхождения Ненецкого округа в состав Архангельской области.

Значительный интерес представляет вариант урегулирования взаимоотношений, реализованный 1 ноября 1997 г. в Красноярске, где был подписан договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органами государственной власти трех субъектов Российской Федерации: Красноярского края и входящих в его состав автономных округов — Таймырского и Эвенкийского — с другой.

Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области¹ подтвердил возможность распространения полномочий органов государственной власти края (области) на территорию автономных округов «в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти». Конституционный Суд признал неконституционным воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в выборах органов государственной власти края, области (п. 5 мотивировочной части постановления).

Конституционный Суд РФ отметил, что вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации. Включение территории автономного округа в состав территории края не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем, областью.

Вместе с тем в решении Конституционного Суда РФ содержались гарантии статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации.

Вхождение автономных округов в состав края, области должно основываться на следующих принципиальных установках.

1. Взаимоотношения области (края) и автономного образования, распределение полномочий между органами власти края, области и автономных образований определяются Конституцией России, федеральным законодательством и лишь затем, при соблюдении требования соответствия им, договорами и соглашениями между органами власти края, области и автономного образования.

2. Автономные округа являются составной частью края, области. Территория и население края, области, в составе которого существуют автономные округа, едины.

3. Вхождение автономных округов в состав края, области означает безусловное распространение юрисдикции органов государственной власти края, области на территорию и население автономных округов.

4. Нормативные правовые акты автономных образований не могут противоречить нормативным правовым актам органов власти края, области. В случае противоречия между законами края, области и нормативными актами автономных округов действуют акты края, области.

5. Осуществление органами государственной власти края, области и органами власти автономного округа предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно осуществляться ими совместно.

Использование приведенных принципов позволит утвердить во взаимоотношениях между краями, областями и входящими в их состав автономными округами принципы кооперативного федерализма, федеральной солидарности. Лишь совместными усилиями органов власти края, области и автономных округов при строгом соблюдении федерального законодательства, возможно выработать такие прецеденты их взаимодействия, которые обеспечат практическое разрешение ключевых вопросов, касающихся усиления эффективности государственного управления и развития федеративных отношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации.