Лекции экологическое

31

территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.

Примеры нормативов данной группы: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 18.01.2007 N 3 "Об утверждении ГН 2.1.6.2157-07" (вместе с "Гигиеническими нормативами «предельно допустимая концентрация» (ПДК) о-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфоната (зомана) в атмосферном воздухе населенных мест. ГН 2.1.6.2157-07"); Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 14.08.2006 № 22 "Об утверждении ГН 2.1.5.2122-06" (вместе с "Гигиеническими нормативами "предельно допустимая концентрация (ПДК) 2-хлорвинилдихлорарсина (люизита) в воде водных объектов хозяйственно- питьевого и культурно-бытового водопользования районов размещения объектов хранения и уничтожения химического оружия. ГН 2.1.5.2122-06"),

Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от

14.08.2006 № 21 "Об утверждении ГН 2.1.7.2121-06" (вместе с

"Гигиеническими нормативами "предельно допустимая концентрация (ПДК) 2-хлорвинилдихлорарсина (люизита) в почве районов размещения объектов хранения и уничтожения химического оружия. ГН 2.1.7.2121-06") и др.

§4. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (понятие, виды, порядок их разработки и утверждения).

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия

хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды. К ним относятся:

-нормативы допустимых выбросов, сбросов. Устанавливаются для источников как стационарных, так и передвижных;

-технологические нормативы – нормативы допустимых выбросов,

сбросов которые устанавливаются с учетом на единицу выпускаемой продукции.

В рамках данной группы более подробно следует рассмотреть нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, как наиболее распространенный вид. Порядок разработки и утверждения нормативов допустимых выбросов и сбросов регламентируется ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» (ст.23), ФЗ РФ «Об охране атмосферного воздуха» (ст.11, ст.12), ВК РФ (ст.35). Действуют также подзаконные нормативные акты, среди, которых основным является Постановление Правительства РФ от 03.08.1992 N 545 (с изм. от 16.06.2000) "Об

утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов".

32

Порядок разработки этих нормативов включает в себя ряд этапов. Этапы:

1.разработка проектов нормативов применительно ко всем источникам выбросов или сбросов (разрабатывает сам владелец источника вредного воздействия);

2.представление в территориальную структуру специально уполномоченного органа для рассмотрения и утверждения;

3.экспертиза проектов нормативов специально уполномоченным органом;

4.принятие решения об утверждении проектов нормативов и выдаче разрешений на выбросы и сбросы в пределах, установленных нормативов или об отказе в выдаче разрешения. В рамках данного этапа может быть

принято решение о выдаче разрешений на выбросы и сбросы в пределах лимитов. При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов

и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других

природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Ранее это называлось выдача разрешений на работу в режиме временно согласованных выбросов и сбросов. Выдача таких разрешений возможна

только при наличии природоохранных проектов по внедрению наилучших существующих технологий и при наличии плана поэтапного снижения выбросов и сбросов, согласованных с специально уполномоченным органом исполнительной власти до величин предельно допустимых. Следует констатировать, что существование такой законодательной возможности

приводит к причинению существенного вреда окружающей среде и здоровью человека, так как лимиты на выбросы и сбросы не являются нормативом в научном смысле, то есть не гарантируют благоприятную и безопасную окружающую среду. Однако это объясняется техническим и технологическим состоянием источников воздействия в РФ.

Правовые последствия несоблюдения данных видов нормативов: 1.ограничение, приостановление, прекращение деятельности источника

вредного воздействия; 2.применение мер экономического стимулирования в виде платы за

негативное воздействие; 3.применение мер юридической ответственности к владельцу

источника (чаще административная ответственность с возложением обязанности по возмещению вреда)

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение регулируются (ст. 24 ФЗ РФ «Об охране

33

окружающей среды») и ФЗ РФ «Об отходах производства и потребления» (ст.18 ФЗ РФ), а также Постановление Правительства РФ от 16.06.2000 N 461 (ред. от 14.12.2006) "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды – лимиты на природопользование (см. лекция №5, вопрос 4).

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной

допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых

обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. В качестве примера

данного вида нормативов можно привести норматив допустимой антропогенной нагрузки на уникальную экосистему озера Байкал (ст.13, 14 ФЗ РФ «Об охране озера Байкал»).

§5. Государственные стандарты и другие нормативные документы

вобласти охраны окружающей среды.

Всоответствии с ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»

Государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются:

требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;

ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду;

порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.

Государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются с учетом научно-технических достижений и требований международных правил и стандартов.

Вгосударственных стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов производства и потребления, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.

Внастоящее время стандартизация регулируется ФЗ РФ «О техническом регулировании» от 27.12.2006 (в ред. от 01.05.2007). Стандарт - документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и

34

характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Стандарты могут быть национальным, международным.

Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или

постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и

сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Таким образом, госстандартами могут быть закреплены требования к нормативам и к другой деятельности, касающейся охраны окружающей среды.

§6. Экологическая сертификация (понятие, виды)

В соответствии с ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»

экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной. Общие положения о сертификации регламентируются ФЗ РФ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 (в ред. от 01.05.2007). Сертификация - форма осуществляемого органом по

сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров. Система сертификации - совокупность правил выполнения работ по сертификации, ее участников и правил функционирования системы сертификации в целом.

Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам,

35

стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров.

Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования.

Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.

Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации.

Форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов.

Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют равную юридическую силу независимо от схем обязательного подтверждения соответствия и действуют на всей территории Российской Федерации.

Работы по обязательному подтверждению соответствия подлежат оплате на основании договора с заявителем. Стоимость работ по

обязательному подтверждению соответствия продукции определяется независимо от страны и (или) места ее происхождения, а также лиц, которые являются заявителями.

Обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определенном Правительством РФ. В настоящее время в рамках

обязательной сертификации принято Постановление Правительства РФ от 21.03.1994 N 223 "О сертификации безопасности промышленных и опытно -

экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии".

Тема лекции № 5. Управление в области охраны окружающей среды

(2 часа)

§1. Понятие и виды управления в области охраны окружающей среды (ООС)

В литературе и в текстах законодательных актов встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью»,

36

«управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент», встречается также термин «экологическое управление».

Управление в области ООС – совокупность осуществляемых

специальными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства, с целью организации обеспечения сохранения ОС, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности.

В зависимости от классификационных признаков различают несколько видов управления. По направлениям деятельности оно включает социально- экономическое, политическое, экологическое и другие виды управления. Также, в зависимости от субъекта его осуществления, можно выделить государственное, муниципальное, общественное и производственное (управление в хозяйствующих субъектах), но так как данные субъекты в

соответствии с законодательством выполняют различные задачи в сфере ООС, то и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, тоже разное.

Наиболее развитым и действенным видом экологического управления является в настоящее время государственное управление в области ООС.

Только государственное управление из всех возможных является реальным инструментом, осуществляющим реализацию правоустанавливающих, правореализующих и контролирующих функций в области охраны окружающей среды на территории РФ.

§2. Принципы, функции и методы государственного управления в области ООС

Государственное экологическое управление основывается на принципах, закрепленных в экологическом законодательстве. К ним относятся:

1.законности управления;

2.федерализма;

3.вертикальной соподчиненности исполнительных органов государственной власти;

4.ответственности за обеспечение благоприятной окружающей среды

иэкологической безопасности;

5.обеспечение устойчивого развития общества (сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей среды);

6.обеспечение комплексного, безопасного и рационального природопользования;

37

7.разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-

надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных органов;

8.платность природопользования;

9.сохранение биологического разнообразия.

Функции управления (от лат. functio) – закрепленные в законодательных и иных нормативно-правовых актах направления

деятельности субъекта или группы субъектов управления в области обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Следовательно, функциями государственного экологического

управления являются специализированные виды организационной деятельности, постоянные направления деятельности соответствующих органов.

Конкретные виды и содержание функций, в первую очередь, зависят от цели управления, а также от объекта управления.

Исходя из этого, к основным функциям государственного управления в области ООС следует отнести:

−принятие подзаконных нормативных правовых актов;

−прогнозирование и планирование мероприятий в области ООС;

−распоряжение природными ресурсами;

−информационная функция (осуществление экологического мониторинга, ведение природоресурсных кадастров, реестров и балансов, реестров объектов, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду);

−экологический контроль;

−взимание платы за природопользование;

−экологическая оценка состояния окружающей среды;

−нормирование воздействий на окружающую среду установление государственных стандартов в области охраны окружающей среды;

−экологическая экспертиза;

−организация экологического воспитания, образования, научных исследований;

−координационная функция;

−международное сотрудничество.

Под методами управления понимаются способы управленческого воздействия или средства практической реализации стоящих перед соответствующими органами задач, функций исполнительной и распорядительной деятельности для достижения результата. Методы государственного управления весьма разнообразны. К ним относятся: административные – собственно управленческие (приказ, обеспечиваемый

38

возможностью государственного принуждения); экономические – создание

материальной заинтересованности надлежащего соблюдения требований экологического законодательства (платежи); идеологические – агитация, воспитание, образование и т.п. Исходя из других критериев, выделяются методы убеждения и принуждения, запреты, рекомендации, санкционирование, разрешение, согласование.

Под формами государственного управления понимается внешнее выражение деятельности субъектов управления. Они подразделяются на правовые и внеправовые (организационные). Формы государственного

управления представляют собой нормативные правовые акты и акты индивидуального характера. По содержанию они могут быть процессуальными и материальными. Их делят на коллегиальные и индивидуальные; регулятивные и правоохранительные; императивные и диспозитивные.

§3. Система и полномочия органов государственного управления в области ООС

Государственное управление в области ООС осуществляют различные государственные органы. В теории экологического права существует точка зрения о возможности отнесения к органам, осуществляющим государственное управление органы не только исполнительной, но и законодательной и даже судебной власти (Сухарев, Ермаков, Боголюбов). Однако наибольшее распространение получила точка зрения, что управление

– это функция органов исполнительной власти, что соответствует не только теории административного права, но и принципу разделения власти, закрепленному в Конституции РФ (Винокуров, Бринчук, Дубовик и др.).

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и

полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Органы, осуществляющие управление в области ООС следует классифицировать исходя из задач, ими выполняемых (статуса), на две группы: органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся:

1. Президент РФ (он не относится к органам исполнительной власти,

однако имеет ряд полномочий по осуществлению управления в области ООС);

2. Правительство РФ;

3. Правительства (администрации) субъектов РФ.

К органам специальной компетенции относятся определенные органы исполнительной власти РФ в соответствии с указом Президента РФ от

39

9.03.2004 г. (ред. от 15.02.2007г.) «О системе и структуре органов федеральных органов исполнительной власти» и указом Президента РФ от 20.05.2004г. (ред. от 12.03.2007) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», которые осуществляют определенные, специальные полномочия в области ООС. К ним относятся:

−Министерство природных ресурсов РФ (МПР России):

−Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

−Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);

−Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);

−Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

−Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России):

−Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор);

−Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).

−Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития):

−Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость)

−Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество)

−Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей

иблагополучия человека (Роспотребнадзор).

−Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)

−Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)

Президент РФ в соответствии с положениями Конституции РФ и других федеральных законов осуществляет:

−определение основных направлений экологической политики государства;

−гарантирует экологические права граждан,

−нормотворчество;

−организацию системы центральных органов исполнительной власти

РФ;

−обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и др.

Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, одним

из рабочих органов которого является Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, созданная в целях реализации задач в области обеспечения экологической безопасности РФ. В

40

соответствии с положением о данной Комиссии, утвержденным указом Президента РФ от 28.10.2005г. (ред. от 12.06.2006.) «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности РФ» на нее возлагаются следующие функции:

−подготовка предложений Совету Безопасности по выработке и реализации основных направлений внутренней и внешней политики страны в области экологической безопасности Российской Федерации;

−оценка экологических угроз и подготовка предложений по их предотвращению;

−оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности;

−подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем и другие функции.

Правительство РФ осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ от 17.12.1997 г. (ред. от 02.03.2007г.) «О Правительстве РФ» (ст. 18). К полномочиям Правительства РФ в сфере охраны окружающей среды относятся:

−обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

−принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

−координирование деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий и др.

Правительства (администрации) субъектов РФ (86) осуществляют полномочия в области ООС в пределах предусмотренных Конституцией РФ, ФЗ от 6.10.1999г. (ред. от 21.07.2007г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Конституциями (Уставами) субъектов РФ и других федеральных законов и законов субъектов РФ.

Полномочия органов специальной компетенции предусмотрены в положениях о данных органах.

Министерство природных ресурсов РФ (МПР России). Полномочия предусмотрены ПП от 22 июля 2004 г. (ред. от 24.05.2007г.) «Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов РФ», а также

ППот 13 декабря 2006 г. «О полномочиях Министерства природных ресурсов РФ в области водных отношений». МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений, в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая