11. Правотворчество

Понятие правотворчества. В жизни постоянно что-то меняется: одни процессы отмирают, другие – теряют свою значимость, возникает что-то новое. И многие из них требуют правового регулирования.

Правотворчество представляет собой возведение государственной воли в закон. Разумеется, в демократическом обществе государство не творит право, а лишь оформляет его, придает юридическую форму тому, что сформировалось жизнью.

Правотворчество – это в основном государственная деятельность по созданию, изменению и (или) отмене правовых норм. Оговорка – «в основном» – означает, что закон может принять и народ в ходе референдума. Но, во-первых, процедура проведения референдумов чрезвычайно дорогая. Во-вторых, на обсуждаемые на референдумах вопросы в подавляющем числе случаев можно ответить однозначно – «да» или «нет». Ясно, что такие нормативно-правовые акты – где нет ни гипотезы, ни диспозиции, ни санкции – составляют в общей массе нормативно-правовых актах чрезвычайную редкость.

Принципы правотворчества. В современных развитых странах правотворческая деятельность осуществляется на основе принципов, которые определяют как работу парламента, так и содержание вышедших из его стен законов.

1. Демократизм и гласность. Этот принцип означает установление свободного, демократического порядка подготовки законов, участие в законотворческой деятельности не только депутатов, но и широкой общественности. Однако это не исключает, что правотворчество остается деятельностью государства.

2. Профессионализм. Под ним понимается, что депутаты сами имеют необходимую подготовку. Профессиональную подготовку в той сфере, которую регламентируют с помощью законов. Кроме того, они привлекают к правотворчеству специалистов по обсуждаемой проблеме.

3. Законность. Означает:

• осуществление правотворчества исключительно в рамках Конституции;

• неукоснительное соблюдение компетенции между сферой центральных органов власти и местными органами самоуправления;

• строгое соблюдение процедуры разработки и принятия закона.

4. Научность. Предполагается, что процесс правотворчества опирается на глубокое знание депутатами общественных потребностей и учет мнения научных институтов и отдельных ученых.

5. Оперативность. То есть своевременность издания соответствующих нормативно-правовых актов.

6. Гуманизм. Под ним имеется в виду не только гуманизм в его европейском понимании (как человеколюбие), но и учет сложившихся традиций. В противном случае, самые лучшие побуждения обернутся провалом. Например, в 1927 г. Турция заимствовала у Швеции гражданский кодекс, в котором, естественно, отсутствовало многоженство. Мусульманское население Турции этот кодекс не приняло.

Виды правотворчества. В зависимости от субъектов, правотворчество имеет следующие виды:

• правотворчество народа в виде референдумов;

• правотворчество государственных органов;

• правотворчество местных органов самоуправления;

• правотворчество общественных организаций.

Решения, принятые референдумом, обладают высшей юридической силой и не нуждаются в каком-либо утверждении. Но, как уже отмечалось, референдумы – процедура достаточно дорогая и малоэффективная, поскольку на всенародное голосование выносится текст законопроекта, по которому граждане могут дать максимально простой ответ – «да» или «нет».

Наибольшую значимость, конечно, имеет правотворчество государственных органов. Оно подразделяется на правотворчество законодательных и исполнительных органов власти. Причем правотворчество органов исполнительной власти (так называемое делегированное законодательство) по объему принятых нормативно-правовых актов в 10–14 раз превосходит правотворчество парламентов. Такая ситуация возникает потому, что именно на правительстве лежит задача воплощения законов в жизнь, то есть законы для разных исполнителей требуется несколько раз конкретизировать. Кроме того, именно правительство должно максимально быстро реагировать на возникающие в обществе процессы. Плюсами делегированного законодательства являются гибкость и оперативность. Минусами – закрытость разработки и применения.

Значение правотворческой деятельности местных органов власти очень важно, во-первых, потому, что эти органы наиболее близки к конкретным проблемам местного населения. Во-вторых, эти органы являются одной из форм участия народа в политической жизни страны.

Правотворческая деятельность общественных организация того же порядка, что и местных органов самоуправления. Разница лишь в том, что, в сравнении с тремя перечисленными видами правотворчества, нормативно-правовые акты имеют наиболее узкое значение, то есть касаются наименьшего числа людей.

Этапы правотворчества. Правотворчество – это всегда довольно жестко разработанная юридическая процедура. Оно складывается из подготовки, утверждения и обнародования нормативно-правового акта.

Предварительный этап состоит в выявлении потребности в нормативно-правовом акте. Это происходит в анализе содержания средств массовой информации, выступлениях ученых, политиков.

При подготовке законопроектов обычно используется отраслевой принцип, то есть его готовит то ведомство, которое после принятия закона и будет его выполнять. Конечно, есть опасность, что органы исполнительной власти будут создавать закон «под себя», в своих узковедомственных интересах. Но на то и существует законотворческий процесс, чтобы свести эту опасность к минимуму.

После этого этапа начинается скрупулезная и кропотливая работа над законопроектом в законодательном органе.

Согласно статье 104 Конституции Российской Федерации, правом законодательной инициативы в Российской Федерации обладают:

• Президент;

• Совет Федерации;

• члены Совета Федерации;

• депутаты Государственной думы;

• Правительство;

• отдельные министерства;

• прокуратура;

• Верховные суды (Конституционный, Верховный и Арбитражный);

• представительные органы субъектов Федерации;

• исполнительные органы субъектов Федерации.

На этом этапе депутаты решают, принимать законопроект к рассмотрению или нет.

После принятия законопроекта на первом заседании Государственной думой, он поступает в соответствующий профильный комитет или комиссию.

Второе чтение на пленарном заседании. В ходе этого чтения депутаты вносят поправки в законопроект.

После чего в комитетах и комиссиях идет работа по согласованию этих поправок и предложений.

В ходе третьего чтения происходит голосование. Никакие поправки уже не вносятся. Депутаты только голосуют. Для принятия закона требуется присутствие в зале более 50 процентов депутатов Думы.

Во Франции на весь этот законотворческий процесс отводится 15 дней, в Англии – 20 дней, Германии – 42 дня. У нас таких сроков нет.

Следующий этап – передача законопроекта из Государственной думы в Совет Федерации. В течение 13 дней со времени поступления законопроекта в Совет Федерации депутаты должны его рассмотреть. В противном случае на 14-й день закон автоматически передается Президенту.

Президент должен рассмотреть законопроект в течение 14 дней. Если не рассматривает – то возвращает на доработку в Государственную думу. Здесь его рассматривают повторно и вносят поправки. Или, если депутаты считают, что законопроект должен вступить в силу именно в этой редакции, то путем квалифицированного большинства они преодолевают президентское вето, и в этом случае Президент обязан закон подписать.

Последняя стадия законотворческой деятельности – опубликование. Федеральные конституционные и федеральные законы публикуются в течение 7 дней после их подписания Президентом в «Парламентской газете», «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации. Через 10 дней после их опубликования они вступают в силу.

Акты Президента РФ, Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти имеют свой механизм вступления в силу.

Юридическая техника. Правотворчество требует от законодателя не только высокой общей культуры, но и специальных навыков написания законов.

Юридическая (законодательная) техника представляет собой совокупность правил, средств и приемов разработки нормативно-правовых актов.

К ним относится:

• логика изложения;

• отсутствие противоречий;

• компактность теста;

• точность и определенность формулировок.