Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Конституционное правосудие в федеральном государстве (Юдин-Шульженко)

.pdf
Скачиваний:
46
Добавлен:
28.10.2013
Размер:
720.55 Кб
Скачать

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

Ю.А.ЮДИН,Ю.Л.ШУЛЬЖЕНКО

КОНСТИТУЦИОННОЕПРАВОСУДИЕ В ФЕДЕРАТИВНОМГОСУДАРСТВЕ

(сравнительно-правовое исследование)

Москва,2000г.

В работе рассматриваются системы и организация органов конституционного правосудия в ряде зарубежных федеративных государств (Австрия, Бельгия, ФРГ, Швейцария, Индия и др.) и в Российской Федерации. Исследуются деятельность этих органов по решению дел в сфере федеративных отношений, а также разработанные на основе таких решений различные доктрины федерализма Основное внимание обращено на роль органов конституционного правосудия в контроле за соблюдением разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Специальный раздел посвящен анализу практики Конституционного Суда Российской Федерации по делам, относящимсяксферефедеративныхотношений.

Работа рассчитана на студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических учебных заведений, на всех, кто интересуется проблемамиконституционногоправосудияифедерализма.

ISBN 5-8339-0015-8

©-Ю.А.Юдин,Ю.Л.Шульженко,2000г.

©-ИнститутгосударстваиправаРАН,2000г.

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие.

I.Системыоргановконституционногоправосудияв федеративных государствах: организация и разграничение

компетенции. 5

II.Конституционный контроль за соблюдением конституционных норм

оразграничении компетенции между федерацией и ее субъектами

(теорияи практика)

36

III.ПрактикаКонституционногоСудаРоссийскойФедерации

 

порешениюделвсферефедеративныхотношений

88

107

ПРЕДИСЛОВИЕ

Институт конституционного правосудия - неотъемлемый атрибут демократического правового государства, главный элемент в механизме правовой защиты конституции. В федеративном государстве этот институт играет специфическую роль. Важнейшей чертой любой федеральной конституции является разграничение полномочий между двумя уровнями управления — федерацией и ее субъектами. Именно в этойсферевозникаютмногочисленныеконфликтыиспоры,связанныес взаимными обвинениями в нарушении компетенционных норм, установленных конституцией, во вмешательстве одного уровня управления в компетенцию другого, в присвоении не принадлежащих ему полномочий и т. д. Как справедливо отмечает немецкий юрист Р. Бернхардт, «федеративное государственное устройство без определенного конфликта в действительности может иметь место, пожалуй, лишьвусловияхдиктаторскогорежима,когда,однако,самодальнейшее существование федеративного строя поставлено в зависимость от волевогорешения,диктатацентральнойвласти»1.

Конфликт компетенции - это в первую очередь и преимущественно конфликт конституционно-правовой. Для разрешения подобных конфликтов необходим специальный правовой механизм, которым в демократическом правовом государстве является конституционное правосудие. Судебное разрешение конституционных споров, как свидетельствует опыт федеративных государств, стал важнейшим элементом их конституционной системы. «Роль судебной власти в вопросах правильного функционирования федеральной конституции по-прежнему остается одним из главных пунктов любой теории феде- рализма»,-пишутшвейцарскиеюристы2.

Выступая арбитром в спорах между федерацией и ее субъектами, Конституционное правосудие призвано защищать территориальное верховенствоконституции,установленныйеюпринципразделения

1 Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного Государственного устройства в ФРГ//Немецкий конституционализм. М., 1994. С. 44.

2 Флейнер Т., Биста Л. Характеристика федерального государства//Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 31.

властей по вертикали, поддерживать баланс интересов федерации и ее субъектов.

Вместе с тем нельзя дать однозначную оценку той роли, которую играет институт конституционного правосудия в отдельных федеративных государствах. Слишком различны правовые, политические, экономические условия, в которых он действует. Различны даже конституционныеположения,определяющиеместоирольэтогоинститутав конституционной системе, в развитии отношений «федерация-ее субъекты». Тем более неодинаковы действительное место и роль этого института, как правило, не соответствующие конституционным установлениям. Следует также иметь в виду, что позиции, занимаемые органами конституционного правосудия по вопросу взаимоотношений «федерация-ее субъекты», нигде не оставались неизменными, онипостоянноизменяютсяподвоздействиемобщихдлявсехфедераций противоречивыхтенденций-унитаристскойифедералистской.

И все же, несмотря на указанные различия, во всех федеративных государствах органы конституционного правосудия оказывают значительное влияние на развитие федеративных отношений. Они воздействуют на эти отношения, осуществляя контроль за соблюдением компетенционных норм, установленных конституцией, формулируя правила их применения, а также новые компетенционные нормы, развивая на основе принимаемых решений общие принципы федерализма. Деятельность органов конституционного правосудия может, как свидетельствует опыт ряда стран (например, Канады), изменитьдажесамуприродуфедерализма,определяемуюконституцией.

В настоящей работе основное внимание обращено на выявление общих моментов (естественно, при учете национальной специфики), характеризующих деятельность и роль органов конституционного правосудия в регулировании федеративных отношений в ряде зарубежных федеративных государств. Вместе с тем сложность и актуальность конституционно-правовых проблем в сфере этих отношений в Российской Федерации, которые призван решать федеральный Конституционный Суд, обусловили необходимость посвятить специальный раздел его практике. Эта практикасвидетельствует,чтодеятельностьКонституционногоСуда в сфере федеративных отношений направлена на решение тех же задач, которые решают органы конституционногоправосудиядругих федеративныхгосударств.

I

СИСТЕМЫОРГАНОВКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯВФЕДЕРАТИВНЫХГОСУДАРСТВАХ: ОРГАНИЗАЦИЯИРАЗГРАНИЧЕНИЕКОМПЕТЕНЦИИ

В федеративных государствах, как и в большинстве современных государств, сложились и действуют две основные модели института конституционного правосудия - американская и европейская. Принципиальное различие между ними состоит в том, что при американской модели конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных уголовных и гражданских дел. При европейской модели конституционное правосудие выделяется из общего правосудия - конституционные дела рас- сматриваютсяспециализированнымиорганами-конституционными

судами.

Вместе с тем современный институт конституционного правосудия характеризуется таким многообразием форм, которое все труднее сводить к двум основным моделям. Все более заметной становится тенденция к возникновению различных смешанных форм, где в той илиинойкомбинациисочетаютсянекоторыечерты,присущиекаждой из основных моделей. При сохранении между ними принципиального различия в организационном отношении (суды общей юрисдикции и специализированные органы) во всех иных отношениях во многих странах такая модель приобретает гибридный характер (по компетенции судебных органов, применяемым ими видам и формам конституционного контроля). Такие гибридные модели (получившие широкое распространение в развивающихся странах) лишь весьма условно можно характеризовать как американскую или европейскую модельвих«классическомварианте»1.

Специфические особенности, которые имеет институт конституционного правосудия в федеративных государствах, присущи как организации, так и юрисдикции органов конституционного правосудия. При этом, наряду с общими особенностями, обусловленными самим характером федеративного устройства государства, каждая модель, выступаетлионавклассическомилимодифицированномварианте,

1См.:Сравнительноеконституционноеправо.М.,1996.С.166.

обладает национальной спецификой. Все это необходимо учитывать при рассмотрении организации органов конституционного правосудия вфедеративныхгосударствах,чемупосвященанастоящаяглава.

Исторически первой в федеративных государствах появилась американская модель, сложившаяся в США на основе не конституции, а судебных прецедентов (первым из которых было известное решение Верховного суда 1803 г. по делу Marbury v. Madison). С теми или иными модификациями она утверждается в ряде федераций в странах Европы (Швейцария), Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Мексика), Северной Америки (Канада), Азии (Индия, Малайзия, Пакистан),вАвстралии.

Общей чертой конституционного правосудия во всех этих федерациях является его осуществление судами общей юрисдикции - как федеральными, так и субъектов федерации. «Судебный контроль за законодательством,-пишетоКанадеП.Хогг,-можетосуществляться в любом производстве, в судах любого уровня... Все органы, осуществляющие судебную власть, имеют право и обязанность контролировать действительность законодательства, когда этот вопрос возникаетвпроводимомимипроизводстве»2.

Однако в организационном отношении системы судов общей юрисдикциивесьмаразличны.Можновыделитьтриихразновидности.

Первая - судебная система, характерной чертой которой является дуализм. Ее образуют система федеральных судов и система судов субъектов федерации (США, Бразилия). Вторая - это единая (объединенная) судебная система, которую образуют федеральные суды, создаваемые только на федеральном уровне, и суды субъектов федерации (Канада, Индия).Например, в Канаде система судов общей юрисдикции включает Верховный суд и суды провинций (в одних провинциях действует двухзвенная, в других - трехзвенная система). Как пишет П. Хогг, «предоставление провинциальным судам общей юрисдикции права конституционного контроля, включая право контролироватьнетолькопровинциальные,ноифедеральныеза-

2 Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 310.

6

коны,делаетизлишнимсуществованиеотдельнойсистемыфедеральных судов,решающих«федеральныевопросы»3.

Впрочем, следует отметить противоречивость конституционных положений, касающихся судебной системы Канады. С одной стороны, согласно п. 14 ст. 92 Конституционного акта 1867 г., к исключительной компетенции провинций отнесено «отправление правосудия в провинции, включая учреждение, содержание и организацию провинциальных гражданских и уголовных судов...». С другой стороны, судей всех провинциальных судов назначает генерал-губернатор (фактически федеральное правительство), а жалованье, пособия и пенсии устанавливаются и выплачиваются им федеральным парламентом (ст. 96, 100 Конституционного акта). Таким образом, фактически провинциальные суды являются частью единой федеральной судебнойсистемы.

Единая (или, по терминологии индийских авторов, объединенная) система судов общей юрисдикции существует и в Индии. Однако ее можно рассматривать как отдельную разновидность, ибо здесь в отличие от Канады органами, осуществляющими конституционное правосудие, являются не все суды общей юрисдикции, а только Верховный суд и высокие суды штатов. Нижестоящие суды штатов, подчиненные высоким судам, не обладают юрисдикцией по конституционным вопросам. Это вытекает из положений ст. 228 Конституции, согласно которой, если Высокий суд найдет, что дело, ожидающее решения в подчиненном ему суде, включает «существенный вопрос права, касающийся толкования Конституции, он изымает из суда это дело и решает его сам или, решая конституционный вопрос, возвращает дело в подчиненный суд». По мнению Д. Басу, «цель ст. 228 - сделать Высокий суд единственным толкователем Конституции в штате и запретить подчиненным судам толковать Конституцию, с тем чтобы достигнуть некоторой степени единообразия в отношении конституционныхвопросов»4.

Аналогичная судебная система действует в Малайзии и Пакистане (в последнем, однако, наряду с судами общей юрисдикции, осуществляющими конституционное правосудие, созданы органы ре-

3 Ibid. Р. 134.

4 Basu D. Constitutional Law of India. New Delhi, 1978. P. 274.

лигиозного контроля, в частности Федеральный суд шариата, рассматривающий дела о несоответствии положений закона предписаниям ислама,изложеннымвКоранеисунне)5.

Конституционный контроль, осуществляемый всеми судами общей юрисдикции (как в США и Канаде), является децентрализованным. Ограниченная степень децентрализации присуща и конституционному правосудию в таких федеративных государствах, как Индия, Малайзия,Пакистан.

Особый случай - система органов конституционного правосудия Швейцарии. Здесь на федеральном уровне таким органом является высший суд общей юрисдикции - Федеральный суд. В отличие от других федеративных государств, где действует американская модель, в Швейцарии суды общей юрисдикции субъектов федерации - кантонов - не осуществляют конституционное правосудие (за исключением полукантона Нидвальден, где таким полномочием обладает Верховный суд). В полукантоне Базель-сельский эта функция возложена на административные суды. И только в одном кантоне Жюра создан специализированный орган - Конституционный суд6. Таким образом, в этой стране отсутствует развитая и единая система органов конституционногоправосудия.

Независимо от особенностей организации конституционного правосудиявовсехфедерациях,гдедействуетамериканскаямодельвее различных вариантах, решающая роль в осуществлении конституционного правосудия, в том числе и в сфере федеративных отношений, принадлежит высшей судебной инстанции (мы используем обобщенный термин «верховный суд»). Только решения верховного суда по конституционным вопросам делают нормативный акт недействительным, являются окончательными и обязательными для всех судов - как федеральных, так и субъектов федерации. Следует подчеркнуть, что в ряде федеративных государств в образовании верховного суда в той или иной форме участвуют субъекты федерации. Например, судей Верховного суда США назначает президент, но «по совету и с согласия сената», т. е. палаты конгресса, представляющей интересы штатов. ВМалайзии судьи Верховного суда назначаются

5 Подробнее см.: Сравнительное конституционное право. С. 184 - 185. 6 Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

Особенная часть: Страны Европы. М, 1997. С. 462 - 463.

8

янг ди-перуан агонгом (главой федеративного государства) лишь после консультации с Советом правителей - консультативным органом, членами которого являются правители и губернаторы (главы субъектов федерации). В Канаде, согласно закону о Верховном суде и конвенционным нормам, провинции в составе Суда непосредственно представлены следующим образом: из девяти судей, назначенных ге- нерал-губернатором (федеральным правительством), трое должны назначаться из Квебека, трое - из Онтарио, двое - от четырех западных провинций, один - от четырех атлантических провинций Таким образом, «состав Верховного суда отражает региональные и лингвистические различия»7.

Лингвистические различия отражены и в составе Швейцарского федерального суда, который, согласно ст. 189 Конституции 1999 г. наделен конституционной юрисдикцией по таким вопросам, непосредственнозатрагивающимфедеративныеотношения,какрассмотрение жалоб на нарушение автономии коммун и других гарантии, предоставляемых кантонами корпорациям публичного права, решение споров публично-правового характера между конфедерацией и кантонами или между кантонами. Судьи Федерального суда избираются Федеральным собранием, которое «следит за тем, чтобы были представлены официальные языки» (ими являются немецкий, французский,итальянскийироманский).

В отношении ряда федеративных государств, входящий в британское Содружество и имевших ранее статус доминиона (Австралия, Канада, Малайзия), следует отметить одно обстоятельство, до сих пор оказывающее влияние на деятельность их верховных судов с сфере федеративных отношений. Статус доминиона предполагал сохранение юридических связей члена Содружества с бывшей метрополией в томчислеив формеправа апелляции нарешения ихверховных судов, включаярешенияпоконституционнымвопросам,всудебный комитет Тайного совета Великобритании. По существу, Судебный комитет был высшей судебной инстанцией, осуществлявшей конституционноеправосудиевотношениизаконодательстваидругихкон-

7 Hogg P. Op. cit. P. 185.

8 Constitution federale de la Confederation Suisse. Geneve, 1999.

Соседние файлы в предмете Правоведение