Тема 2. Государственная организация в менеджменте

Понятие организации употребляется в двух аспектах:

• институциональном, когда организация означает определенную группу людей, которые совместно достигают общих целей;

• процессном, когда организация означает взаимодействие людей.

В обоих случаях организация должна дать ответы на три ключевых вопроса:

• как сгруппированы работники?

• кто для кого является начальником?

• кто, какие задания выполняет?

Теория организации насчитывает несколько концепций. Классические организационные теории обоснованы Ф.  Тейлором, А. Файолем. Они определяют такие основные черты организаций: общая цель или миссия; разделение труда; координация усилий; иерархия полномочий и власти. Для обеспечения эффективной деятельности организаций предлагалось использование власти как главного координационного и мотивационного инструмента.

Честер Бернард предложил ряд новых идей относительно функционирования организаций: делегирование власти снизу наверх; теорию восприятия полномочий; ключевое значение информации в руководстве организациями; готовность каждого члена организации быть полезным для других членов. Особенный подход заключается в том, что распоряжения менеджера должны согласовываться с потребностями и возможностями подчиненных.

Составляющими концепции М. Вебера были разделение труда; иерархия власти; сеть (системы) правил; безличность управления, ударение на должность. Основой для принятия решений должны служить правила, инструкции и процедуры.

Современные организационные теории основываются на зависимости организации от окружающей среды и учитывают синергию как результат деятельности.

Организация — это немногим больше, чем просто группа людей, отмечают американские исследователи. Это группа индивидов, которые объединены организационными принципами, интересами, процедурами, личными ценностями, а также формами полномочий и ответственности. Организацию можно охарактеризовать таким образом:

• это формальное явление, которое создано путем выделения из какого-то целого его определенной частицы в целях возложения на нее (частицу) адекватных ей функций целого;

• это взаимодействие элементов частицы как внутри, так и за ней, в целях реализации положенных на нее функций целого;

• это стойкое (во времени и пространстве) взаимодействие элементов, которое придает частице определенные контуры и укрепляет ее силу с помощью специализации и кооперации возможностей этих элементов.

Общие черты любого определения организации: множественное число лиц или суборганизаций; общая цель, которая известна членам организации; общие стремления, направленные на достижение установленных целей; иерархия; формальная структура, осознанная координация действий; вертикальное и горизонтальное деление труда¹.

Следовательно, организация — это социальное образование, в котором общими стремлениями объединены много людей для достижения общей цели. Главное в организации заключается не в наборе, количестве и качестве ее составных элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Французский исследователь В.  А. Грайкунас еще в 1936 году предложил формулу для выявления числа всех возможных взаимосвязей в организации, которые нуждаются во внимании менеджера:

К = n (2n – 1 + n – 1)

где n — количество подчиненных.

Например, когда организация состоит из 4 сотрудников (руководитель + трое подчиненных), то в ней возникает (в потенциале) 18  взаимосвязей, при 6 (1 + 5) — 100, при 8 (1+7) — 490, при 10 (1 + 9) — 2376 и так за нарастающей (практически по принципу геометрической прогрессии).

Длительность одного контакта, если у руководителя, например, пять подчиненных, можно определить, разделив общую длительность рабочего дня на количество взаимосвязей: 480 мин : 100 = 4,8мин.

На практике осуществляются управленческие мероприятия, которые уменьшают количество и частицу должностных связей и тем самым дают возможность сократить затраты от малоэффективного труда избыточного количества подразделений (подчиненных).

В организационных структурах, в том числе и государственного управления, используют несколько организационных основ, которые формируют соответствующие типы структур.

Линейная основа создает структуру, при которой происходит преимущественно вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, что в завершенном виде создает иерархическую пирамиду. Здесь наиболее четко проявляется единоличное руководство, когда одно лицо на каждом уровне вертикали сосредоточивает в своих руках ведение управленческих процессов в государственном органе, какой он возглавляет.

Основной признак линейного управления заключается в том, что во главе каждого коллектива стоит руководитель (орган, управление), каждый член коллектива и организация в целом подчиняются только этому руководителю (органу). Линейный тип структуры жестко нормализирован и предоставляет ей стойкости и надежности, последовательности. Он благоприятен для использования, для четкого проведения в жизнь требований руководителя, но в нем недостаточно проявляются обратные связки, ограниченно представлена многогранность жизни, которая снижает его универсальность и эффективность.

Функциональная основа ведет до формирования государственных органов, которые специально приспособлены к выполнению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из функций управления, которые реализуются, подобрать профессионального специалиста. В то же время возникает проблема межфункциональной координации, нарушается единство распорядительства и снижается ответственность за работу.

Линейно функциональная основа обеспечивает сочетание преимуществ обеих основ и позволяет создать структуру, в которой одни органы принимают управленческие решения и собственные проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией статистического, планового, координационного и другого характера, что позволяет повышать уровень государственного управления.

Программно целевая основа закладывает в организационную структуру мету (или цели) или комплексную программу, и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это помогает интеграции интеллектуальных, природных, производственных и других ресурсов для решения актуальных проблем управления.

Матричная основа совмещает линейное и программно целевое управление. Этот тип структуры связан, как правило, с территориальным управлением и обеспечивает комплексный подход к управленческим процессам на конкретной территории.

Основная идея такой структуры: организация должна способствовать горизонтальным поперечным коммуникациям внутри организации и гарантировать суровую ответственность за ход робот.

Современный административный аппарат организаций выполняет много функций. По функциональными признаками его разделяют на консультативный, обслуживающий и личный.

Линейный руководитель за необходимостью в специальных знаниях обращается в подраздел к специалистам нужного профиля за консультацией.

Планирование, финансирование, поставка, сбыт, и ряд других функций выполняют специалисты обслуживающего аппарата. Специальные функциональные подразделы готовят линейным руководителям необходимую информацию для принятия решений.

В личный аппарат входят секретари и помощники руководителей. В организации они никакие полномочия не имеют и выполняют работу, которую им поручает руководитель. Не имея формальные полномочия, личный аппарат, однако может влиять на личные контакты руководителя с подчиненными, другими руководителями, внешней средой.

Каждый тип административного аппарата имеет широкий диапазон полномочий: рекомендательные, которые подлежат обязательному согласованию, параллельные, функциональные и линейные внутри самого аппарата.

При рекомендательных полномочиях консультативный орган должен убедить руководителя в ценности своих услуг.

Согласованию подлежат некоторые вопросы, которые руководство организации выделяет. Эти вопросы в обязательном порядке должны обсуждать линейный руководитель и штабной аппарат.

Для предотвращения грубых ошибок при принятии решений руководство организации наделяет аппарат полномочиями отменять или утверждать решение линейных руководителей, то есть действовать параллельно.

При принятии функциональных решений приоритет сохраняется за функциональным органом.

Большой административный аппарат должен создавать иерархическую структуру (секторы, группы), свои уровни управления. В таких случаях он имеет свою линейную организацию.

Полномочия в организации не распределяются автоматически. Для эффективного их делегирования необходимо различать линейную и функционально штабную деятельность, а также налаживать взаимоотношения служащих с линейными и штабными полномочиями.

К линейной относятся производственная, финансовая и сбытовая деятельность. Функционально штабная выступает помощником при выполнении основных функций.

Изучение данной темы позволит студенту понять, что государственный орган выступает как системообразующий элемент организационной структуры государственного управления, который связан с формированием и реализацией государственно управленческого влияния, причем как в целом — в единстве их составных проявлений, так и за отдельными проявлениям — целеположением, организация и регуляция.

Выделяют разные характеристики государственного органа:

• функциональные, которые раскрывают его как структуру, которая выполняет определенные функции государства,

• социологические, которые рассматривают его как коллектив людей, выделенных обществом для выполнения положенных на него государственных заданий в соответствующей сфере государственной деятельности;

• юридические, которые указывают на предоставление определенной структуры (коллективу людей) необходимой компетенцией (совокупностью функций и полномочий) или государственными полномочиями;

• организационные, которые делают акцент на принадлежности данной структуры к государственному аппарату, на ее внутреннем построении — организации элементов и их взаимосвязей.

Таким образом, государственный орган представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

Следует отличать государственный орган от государственного предприятия, которое осуществляет экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учреждения, которое связано, как правило, с выполнением социальных и духовных услуг; от государственной организации, которая выполняет обычно организационные функции в разных сферах социальной жизни. В первом создаются и реализуются управленческие решения и действия, в последних — материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

Основу организационной структуры государственного управления составляют органы законодательной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, которая сосредоточивает в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Такое положение органов законодательной власти объективно предопределенно тем, что они призваны исправлять непосредственный управляющий влияние на людей.

Ввиду этого, исполнительная власть должна иметь разветвленную и «пронизывающую» вертикаль, которая обеспечивает прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной (начиная с принятой на самих верхних ветвях власти), по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, доведения ее к исполнителю и подчинению его поведения соответствующим требованиям (нормам).

В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особенной подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только эта подсистема, которая «снизу» связана с населением — носителем и источником власти, в том числе и относительно вышестоящего уровня, а «сверху» — с органами государственной власти субъектов государства, хранит системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Разные подходы наблюдаются также к вопросу оценки организационных связей между представительскими органами государственной власти и местным самоуправлением и соответствующими по горизонтали исполнительными органами. В демократическом правовом государстве между представительскими органами отсутствуют отношения организационного подчинения, все ограниченно правовыми отношениями — нижестоящий орган обязан придерживаться законного правового акта вышестоящего.

Разделена законодательная и исполнительная власть — каждая имеет свои механизмы формирования деятельности. Из всего этого делают вывод: представительские органы государственной власти и местного самоуправления будто не берут участия в государственном управлении, даже не влияют на органы исполнительной власти.

С такой интерпретацией названных организационных связей трудно согласиться. Во-первых, проявляется их взаимозависимость через механизмы сдерживания и противовесов, что особенно ощутимо во время решения кадровых вопросов и принятия законов. Во-вторых, представительские органы существенно влияют на исполнительные органы с помощью бюджета, а также финансовой, кредитной, налоговой и другой регуляции. В-третьих, представительские органы путем принятия законов или других нормативных правовых актов формируют правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов исполнительной власти. Игнорировать подобные взаимозависимости, недооценивать значение горизонтальных организационных связей — значит неоправданно суживать и обеднять государственное управление как сложное системное общественное явление. Кстати, этим и ослабляется государственное управление, поскольку вместо сотрудничества, взаимоподдержки появляются отношения конкуренции и противостояния.

Следовательно, под организационной структурой государственного управления следует понимать не только совокупность исполнительной власти, которая традиционно занимается исключительно управлением, но и систему организационных связей, которые влияют на управление, то нельзя не признать, что эта структура подключает к управлению (вводит в управленческие процессы) разные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые тем или иным образом проявляют соучастие в формировании реализации государственно-управленческих влияний.

Рассмотрим структуру управления организацией. Под структурой управления организацией понимается совокупность его элементов, которые находятся в стойких взаимоотношениях и обеспечивают ее функционирование и развитие как одно целое. Элементами структуры являются работники, службы и другие звенья аппарата управления.

В рамках структуры управления происходит управленческий процесс, между участниками которого распределены задание и функции управления, а в результате — права та ответственность за их выполнение. Из этих позиций структуру управления можно рассматривать как форму распределения и кооперации управленческой деятельности, направленную на достижение намеченных целей менеджмента.

Структура государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного управления, объемов и содержания его компетенции и, соответственно, роли в управлении общественными процессами.

Необходимо учитывать, что между структурами разных государственных органов существует организационная взаимозависимость. Содержание структуры конкретного государственного органа можно понять, раскрыв его связки со структурой объектов, которыми он управляет, и других государственных органов.

Структура государственного органа должна также способствовать созданию условий для рациональной организации и эффективного руководства деятельностью его личного аппарата, и, в соответствии с этим, должна отвечать некоторым требованиям и формироваться на основе определенных правил. К ним относятся

• требование мобильности, согласно которой численный состав и количество внутренних подразделений устанавливаются за оптимальными критериями управления;

• требование оперативности, которая определяет сложность внешних и внутренних связей, скорость поступления и сохранения информации, своевременность принятия и организации выполнения решений;

• требование экономичности, которая предопределяет необходимость определять стоимость содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности.

Особую проблему при формировании и оценке структуры государственного органа составляет определение потенциальной нормы управления. При ее определении необходимо учитывать следующие факторы:

1) определяемые порученными заданиями:

• значимость заданий, порученных группе специалистов для выполнения;

• трудность заданий;

• разноплановость заданий;

• координация;

• задания, которые приводят к необратимым последствиям;

2) которые зависят от личности руководителя:

• степень самостоятельности руководителя;

• вспомогательный персонал;

• деятельность, которая не связана с руководством;

• метод управления;

• планирование;

3) которые зависят от персонала:

• интеграция труда;

• деятельность неформальных групп;

• культура общения;

• текучесть кадров;

4) факторы технического характера:

• вертикальный диапазон руководства;

• связь;

• размещение на поле деятельности;

• формирование навыков выполнения заданий;

• оснастка;

• структура заведения;

• социологические элементы;

• равномерный темп работы;

• контроль;

• инфляционная система;

• техника обработки информации.

Первым заданием в построении структуры государственного органа является четкое определение (выделение) руководящего звена, то есть той совокупности государственных должностей, которая связана с использованием властных полномочий, которые фиксируются в управленческих решениях.

В коллегиальном государственном органе это должности, которые образуют соответствующую коллегию — руководящее звено данного органа. В единоначальном государственном органе это его руководитель и тот из заместителей, кто уполномочен принимать решение при его отсутствии.

Второе задание, которое выплывает из первого, заключается в таком построении подразделений, чтобы они могли эффективно и качественно помогать руководящему звену в осуществимые компетенции государственного органа.

Существует вертикальная и горизонтальная структура подразделений. При горизонтальной структуре создается большая группа должностей, которую возглавляет один руководитель (например, один на шесть подчиненных), при вертикальной структуре образуются небольшие группы должностей с подчиненностью нескольким руководителям (из тех же семь должностей формируются два сектора по две должности руководителей и над ними — руководитель подраздела).

Многие аналитики считают более рациональной горизонтальную структуру, ведь она приближает исполнителя к руководителю, обеспечивает возможность взаимозамены, позволяет более объективно оценивать выполнение обязанностей.

На практике преобладают вертикальные структуры подразделений. Как следствие, в министерстве от министра к реальному специалисту-исполнителю можно начислить от семи до восьми степеней руководящих должностей. Идет в большинстве пустая передача управленческой информации сверху вниз и снизу доверху с дополнительными задержками. В этом случае недостаточно функционируют горизонтальные организационные связки и, более того, проявляются элементы конкуренции за влияние на реализацию компетенции государственного органа.

До третьего задания относятся выделение и описание в государственном органе должностей и рабочих мест. Разница между государственной должностью и рабочим местом в том, что на должности реализуется деятельность, непосредственно связанная с реализацией компетенции государственного органа. Рабочее место представляет собой вид и объемы деятельности по обслуживанию, вспомогательному обеспечению управленческих процессов в государственном органе (содержание помещений, связь, транспорт и т. др.).

Должность описывается через управленческие обязанности и полномочия. Выполнение должностных обязанностей измеряется не временами нахождения в кабинете, не числом случаев участия в подготовке и реализации управленческих решений и действий, а соответствием усилий компетенции государственного органа и их влиянием на ее осуществление.

Формирование должностей нуждается в знаниях и соблюдении определенных правил. Например: соответствие объемов деятельности физическим возможностям человека; равномерность стимулов и санкций; специализация и автоматическое замещение отсутствующего служащего и тому подобное.