Тема 7. Контролинг в системе государственной службы

Система контролинга, которая широко воплощается в государственной службе Германии, заслуживает на обстоятельное усвоение студентами и, при возможности, на применение отдельных ее элементов в Украине.

Раньше под контролингом понимали совокупность заданий в сфере учета и финансов. Позже это понятие стали объяснять шире: к функциям контролинга начали относить финансовый контроль и оптимизацию использования финансовых средств и источников. Сегодня контролинг можно определить как систему управления процессом достижения конечных целей и результатов деятельности.

Тот, кто впервые слышит слово «контролинг», обычно отождествляет его с понятием контроля. Однако эти понятия отличны. Контролинг являет собой способ мышления, ориентированный в будущее и связанный с процессами. Именно этим контролинг отличается от контроля, который направлен в прошлое, — на выявление уже сделанных ошибок, отклонений, просчетов и проблем.

Контролинг — это межфункциональный инструмент управления, который должен помогать руководству принимать решение.

Контролинг — это управленческая концепция процесса принятия решений и управления с помощью целеустремленного обеспечения информацией с целью достижения конечных целей и результатов деятельности. При такой организации управления не констатируются факты, а проводятся консультации с целью достижения поставленных целей и предотвращения ошибок.

В задание контролинга входят сбор, систематизация, прорабатывания данные для выработки решений. Таким образом, руководитель службы контролинга должен возводить и анализировать информацию, которая к нему поступает. Он должен внедрять систему руководства и контроля, ориентированную на конечные результаты.

Основное задание контролинга — дать в руки руководству информацию, какими новыми качественными методами можно достичь поставленных целей. Контролинг имеет своим заданием координацию системы планирования, контроля и информационного обеспечения административного менеджмента.

К функциям контролинга относятся сервис, информационное обслуживание, управление, координация целей разных уровней, внутренний контроль, принятие решений.

Сервисная функция — предоставление необходимой информации для управления.

Функция информационного обслуживания обеспечивается с помощью систем планирования, нормирования, учета и контроля, ориентированных на достижение цели, конечного результата деятельности организации. Информация должна содержать нормативные (плановые) и фактические данные и их отклонения. Результаты должны анализироваться контролингом совместно с соответствующими административными подразделами, после этого на результаты анализа реагируют — там, где необходимо принять меры по коррекции ситуации.

Управляющая функция реализуется по получении данных анализа отклонений, величин покрытия, общих результатов деятельности — для принятия тактических и стратегических решений о регуляции деятельности.

Важной функцией контролинга является координация целей разных уровней, средств и методов их реализации с тем, чтобы максимально обеспечить достижение конечной цели.

Внутренний контроль или контроль экономической работы организации — функция, которая ориентирована на текущие результаты деятельности, а не на документальную проверку осуществления управленческих операций.

Административный контролинг должен совершенствовать стратегические и оперативные решения административного руководства для достижения целей организации. Эффективный административный контролинг должен основываться на расчете плановых затрат. Планирование и контроль затрат следует осуществлять отдельно по каждому административному подразделу.

Стратегический контролинг позволяет руководству формулировать и проверять цели для административных подразделений на долгосрочный период. Он убыстряет стратегическое планирование, которое ориентировано на перспективу и охватывает, как правило, период минимум 4 года. Это прогнозы, которые уточняются по окончании определенных временных интервалов. В стратегических планах высшее руководство определяет цели, которые оно собирается достичь в далеком будущем.

Оперативный контролинг помогает административному руководству при управлении в короткие промежутки времени: обеспечивает информацией и методами, которые позволяют осуществлять текущую проверку экономичности и работоспособности администрации.

Оперативное планирование, как правило, охватывает один хозяйственный (отчетный) год: определяются оперативные цели и мероприятия для обеспечения его эффективности.

Контролинг позволяет обнаружить наиболее эффективные пути достижения поставленных реальных целей, которые могут быть выполнены своими силами с минимальными затратами.

Существуют два вида целей — макроцели (целые организации) и микроцелей (индивидуальные цели работников). Выполнение каждым сотрудником своих заданий обеспечивает достижение поставленной цели организации в целом. То есть каждый работник должен быть ответственным за выполнение своего задания. Целью контролинга является устранение причин задержек, избежание причин ошибок, а не наказания виновные.

Центральным инструментом административного управления является планирование. С помощью контролинг планировочные процессы можно координировать и реализовать с ориентацией на оптимальный результат. Контролинг имеет своим заданием обеспечить основополагающую информацию для планирования, обнаруживает слабые места в этом процессе, согласовывает планировочную деятельность и разделы планов разных отделов и берет на себя их формальную проверку. Свои действия он согласовывает с подразделами, которые осуществляют планирование, и отделом информационных технологий.

Процесс планирования начинается с анализа законов, постановлений, положений и других материалов, на основе которых составляют планы по закупке, производству, инвестициям, кадрам, расходам. Контролинг руководит этим процессом, оценивает альтернативы и обеспечивает принятие планов на всех уровнях, чтобы совместно с административным руководством утверждать их.

При планировании целей проблема заключается в том, что необходимо учитывать множество самых разнообразных, временами противоположных интересов. Планирование определяет: цели уже намечены. Контролинг сначала раскрывает содержание целевых структур, анализирует и четко их определяет. Потом должна быть четко определена целевая система администрации. Контролер при этом указывает администратору на последствия административных действий. Цели государственной администрации формируются в течение многоступенчатого процесса, тогда как частичные цели ведомств и отделов согласовываются между собой. Контролинг совершенствует процедуру целевого планирования, документируя методы, которые применяются, обрабатывая и обеспечивая информацию, проверяя цели. До заданий контролинг принадлежит определение показателей, которые необходимы для оценки степени достижения целей.

Стратегическая исходная позиция администрации служит основой для начала процесса планирования. Для этого анализируются процессы развития администрации за последние 4—5 года и рассматривается будущий процесс на такой же период. При анализе обнаруживают внутренние и внешние предпосылки планирования. К внутренним принадлежат организационная структура, замещение должностей, укомплектованность штатными единицами, структура руководства, квалификационный профиль сотрудников, время работы учреждения, структура затрат но др. Внешние предпосылки выплывают из социальной, экономической, законодательной окружающей среды. К ним принадлежат законодательство, структура населения и экономики, налоговые поступления, развитие конъюнктуры но др.

Стратегический контролинг убыстряет стратегическое планирование, ведет и документирует процесс планирования. При стратегическом планировании постоянно проверяются актуальные цели, мероприятия по выполнению заданий. Стратегический контролинг переводит стратегические разработки в оперативных и помогает руководителям определить и реализовать этапные цели их согласно планам.

При внедрении контролинга необходимо определять созданные продукты или предоставлены услуги в сфере государственного управления, которые имеют стоимостное потребление. В федеральном ведомстве государственного управления Германии было определено 98 % продуктов. Министерство финансов Германии поставило своим управлением задания применять до 2002 года новые модели управления, на базе которых будут определяться продукты и отработаны инструменты контролинга. Созданы продукты или предоставленные услуги влекут стоимостное потребление, ведь несут в себе затраты.

Для определения затрат разрабатывают калькуляцию. С помощью калькуляции носителей затрат администрация может прежде всего ввести расценки и собрания или тарифы, где затраты являются основой для ориентирования, которые позволяют сделать внутриведомственные и межведомственные сравнения для выводов об экономической целесообразности продуктов или услуг. Этот подход будет играть в будущем все более важную роль, потому что административные руководители должны знать, насколько цена, которая назначена за продукт или услугу, покрывает расходы на них, и на самом ли деле эта цена по сравнению с ценами других структурных единиц управления или частных предприятий является экономической, а также умеренной относительно достигнутого результата.

Для применения контролинга необходимо определять содержание административного продукта. В рамках управления результатом есть завершенный продукт труда определенной организационной единицы. Результат получают при выполнении определенного задания, когда есть спрос от имеющегося клиента (гражданина, другой организационной единицы), — независимо от того, существует этот спрос на добровольной основе или из причин правового образа действий.

Определение желаемых результатов возможно осуществить через стандарты (централизовано управление), а также договоренность о целях (руководство через целевые договоренности). Структуризация результатов позволяет определять конечные продукты или группы продуктов.

Продукты создаются на базе заданий административного управления. Но не все административные продукты пригодны для управления и управления. Поэтому бывает необходимо возвести продукты в группы. Каждый продукт должен быть таким, чтобы его можно было бы одновременно отнести к определенной группе. Критериями для достижения групп продуктов могут быть политико-стратегические аспекты; аспекты обмена затрат; интересы граждан.

Для принятия решений в управлении проводится описание продукта, где конкретизируют желаемые предметные цели, устанавливают признаки для определения продукта, целевые группы, цели относительно его качества и количества, показатели для того, чтобы сделать возможными измерение.

Лишь после полной структуризации продуктов и услуг возможно подчинение охваченных учетом затрат результатам. После определения структуры продуктов (групп) можно подчинять этим продуктам отдельные виды деятельности. Потом необходимо разрабатывать каталог продуктов (услуг). Он отличается от описаний заданий определенного учреждения тем, которое дает систематическое описание результатов административных действий, а не тех видов деятельности, которые необходимы для этого.

Продукты или услуги должны отвечать обязательным показателям качества. Для этого необходимо внедрить менеджмент качества, основные элементы которого следующие: разработка стратегии качества; определение критериев качества; разработка методики для определения качества; концепция отчетных элементов; организационное закрепление ответственных за качество.

Определение продуктов и услуг административного управления позволяет вести расчеты калькуляционных затрат на них.

Задание калькуляции затрат и результатов заключается в том, чтобы использование ресурсов экстраполировать на результат и высчитывать так называемый «выход» управленческих действий.

Калькуляция затрат и результатов дает информацию, которая необходима для управления эффективностью, — характеризует ресурсы, которые необходимы для достижения желаемого результата, их стоимость и результативность достижения поставленных целей.

Основой эффективной системы контролинга является внутренний (управленческий) учет. Для достижения целей расчета затрат необходимо определять, какие виды затрат имеют место, где они возникли, какой их размер на единицу продукции, какие результаты деятельности за период.

Исходной точкой общего расчета затрат является расчет затрат по видам, то есть проявление и предыдущая обработка затрат. Классификация затрат по видам служит основой для их распределения по местам возникновения и объектам. Одна часть затрат прямо насчитывается на объекты, другая — с помощью расчетов насчитывается на места возникновения, потом оттуда на объекты.

Основой расчета совокупных затрат является деление всех затрат на единичные и общие.

Каждый вид затрат можно отнести непосредственно на объект прямо или опосредствовано с помощью расчетного коэффициента распределения затрат.

Расчет совокупных затрат проводится на основе фактических при итоговом расчете и плановых — при предыдущем расчете. Итоговый расчет используется для контроля, предыдущий — для упорядочивания калькуляции. По окончании отчетного периода фактические затраты сравниваются с плановыми и оказываются отклонения. Анализ отклонений предоставляет информацию для управления процессом.

Для определения и регуляции затрат необходимо выяснить, какой ответственный подраздел их осуществил. Определение ответственных структур за местом возникновения затрат необходимо также для подготовки калькуляции. Нужно, кроме того, определять конечные места возникновения затрат, которые дают возможность составить калькуляцию затрат на продукцию или услуги.

Расчеты затрат за местом их возникновения протекают в трех фазах: распределение затрат, перенос затрат, начисления затрат.

Распределение общих затрат осуществляется по параметрам или с помощью коэффициентов. В основе этого распределения лежат принципы причинности, идентичности, пропорциональности, допустимой нагрузки. То есть затраты предопределены их причиной, рассчитываются идентично результатам, пропорционально определенному базисному параметру. Принцип допустимой нагрузки заключается в потому, что общие затраты в соответствии с этой нагрузкой разделяются на продукты. Мерой допустимой нагрузки является сбыт продукции или объем услуг. Чем больший уровень сбыта, тем большая способность покрывать общие затраты.

При распределении затрат появляется разница между прямым и непрямым распределением общих затрат. При прямом распределении общие затраты точно относятся на место затрат, их можно назвать единичными затратами данного места. При непрямом распределении общие расходы не могут прямо относиться на одно место (оплата электроэнергии, отопления, управления рекламой, страхования, арендная плата и т. др.). Общие затраты распределяются за соответствующими коэффициентами.

Перенос затрат при проведении их расчета по местам возникновения — отнесение затрат. В ходе отнесения затраты перечисляются на результаты внутри учреждения.

Существует принципиальная разница между поблочным и ступенчатым переносом затрат. Поблочный предусматривает распределение затрат в виде блока непосредственно на место конечных затрат. При ступенчатом устанавливается последовательность мест затрат, из которой выплывает: на предыдущие места не могут быть отнесены затраты от следующих мест. Последнее из мест затрат, которые распределяются, передает их дальше — к месту конечных затрат.

Последняя фаза расчета затрат — это их начисление на объекты. Для начисления нужно найти соответствующую относительную (базовую) величину. Да, базовой величиной для материальных накладных затрат является объем использования материала за отчетный период.

Расчет затрат за местом их возникновения может обрабатываться с помощью расчетной ведомости. Этот расчет проводится в табличной форме. Таблица строится таким образом, чтобы виды затрат располагались в строках, а места — в столбиках. Расчет проводится в два этапа. На первом придерживается причинно предопределенный порядок разноса общих затрат, которые включены в расчет, по вспомогательным и основным местам затрат. При этом речь идет о начислении на объекты первичных затрат.

На втором этапе перечисляются внутрихозяйственные результаты. Здесь речь идет о начислении на объекты вторичных затрат.

Третьей составной частью расчета совокупных затрат является их определение на объектах. Целью этого определения является расчет доходов за период и на единицу продукции или услуги, а также обеспечение информацией для проведения целевой политики.

Единичный расчет затрат по объектам может быть выполнен методом простой калькуляции (распределением) и методом наценочной (постатейной) калькуляции.

Простая калькуляция может быть одноступенчатой и многоступенчатой.

При одноступенчатой затраты на группу объектов затрат определяются распределением суммы затрат за период на общее количество выработанных продуктов. Многоступенчатую стоит применять тогда, когда производится даже один стандартный продукт но производство разбито на ряд этапов.

Расходы на единицу объектов затрат рассчитываются как общие затраты одного этапа за один период времени, разделенные на число незавершенных и промежуточных продуктов. Следующий производственный этап содержит в себе результат предыдущего этапа.

Расчет затрат на единицу продукции проводится с помощью постатейной калькуляции.

Задача расчета затрат по объектам на единицу времени заключается в том, чтобы определить производственный результат за отчетный период. Для этого затраты отчетного периода сопоставляются с доходом этого периода.

Студентам необходимо понять, что целеустремленную реорганизацию управленческих процессов нельзя осуществить без обстоятельного их анализа. Без знания слабых мест в управленческих процессах в организации, информационных технологиях и в кадровой сфере невозможно их рационализировать.

Под анализом управленческих процессов понимаются систематический учет, документирование и оценка их за следующими критериями: затраты, фактор времени, качество. В числе инструментов документирования, которые чаще всего применяются на практике, — диаграммы, на них изображают ход определенных действий, описание процессов, циклов, мероприятий, графические сетки процессов.

Как метод анализа в последние годы надежно зарекомендовала себя калькуляция затрат процессов. Затраты, которые связаны с отдельными фрагментами процессов, определяются в рамках комплексной калькуляции затрат на основе затрат за местами их возникновения. Затраты основных процессов можно получить путем подсчета затрат частичных процессов.

При калькуляции частичных затрат (она еще называется калькуляцией суммы покрытия), носителям затрат подчинятся лишь определенные затраты, которые возникли именно в них. Если качественные затраты невозможно закрепить непосредственно за носителями затрат, они переходят в производственный продукт.

Цель анализа процессов заключается в том, чтобы рассматривать управленческие процессы в комплексе и получить, по возможности, самую полную на данный момент картину о реальном состоянии организации управления. Для этого нужно оценить зафиксированные процессы за имеющимися критериями: в организационной практике прибегают к анализу затрат на процессы, удельного веса созданной стоимости, времени хода процессов, удельного веса процессов, количества участников процесса и степени удовлетворения клиентов.

Анализ процессов проводится для того, чтобы устранить слабые места в организации управленческих процессов или достичь радикального их обновления. Часто поводом для этого служит недовольство внутриведомственных и посторонних клиентов, неудовлетворительные результаты ревизий отчетности, обновления структуры в связи с новыми заданиями, уменьшением их количества или объемов, или их ликвидацией, или же на основании установления факта невысокого уровня организации. Детализирован анализ процессов проводится и тогда, когда составляются справочники по организационным вопросам и вопросам качества, вводятся системы управления процессами. Организация публичного управления имеет иерархическую структуру, она ориентируется на функциональность. Поэтому деловые бумаги часто проходят через разные иерархические уровни и формальные инстанции с этапами их оформления, как например, проверка входных и выходных данных, что не приносит ощутимую пользу клиенту, который получает услугу.

Самыми частыми проблемами в таких процессах с многокомпонентными трудовыми затратами является промедление (время, которое тратится на хранение документов, их пребывания в очереди на обработку, время на транспортировку), дублирование при выполнении заданий и действий как в стадии обработки, так и во время учета данных. Сюда относится также и значительная потребность в коммуникации и согласованиях, частое изменение ручной обработки документов на электронную и наоборот.

Ориентация на процессы в публичном управлении — это понимание процессов с точки зрения функций, структурной связи между разными подразделами и постоянная ориентация на удовлетворение потребностей клиентов. В управленческих структурах, которые сориентированы на процессы, именно важнейшие управленческие процессы определяют организацию их хода, а не те методы и способы, которые имеют отношение к организационным структурам и должностям. Благодаря этому управленческим структурам, которые сориентированы на процессы, удается создавать продукт или предоставлять услугу экономнее и быть более полезными для клиента. Благодаря модернизации рабочего процесса, например сокращение сроков обработки заявления на строительство объекта, учреждение может не только сэкономить свои внутренние ресурсные затраты, но и удовлетворить клиента, который подал заявление и был, конечно, заинтересованный в том, чтобы строительство началось как можно быстрее. При функционировании организации, которая сориентирована на процессы, следует выходить с того, что результат является следствием целого ряда активных действий, которые проводятся во многих структурных единицах организации. Функционирование организации, сориентированной на процессы, должно способствовать быстрому, простому и экономному решению дела, при этом следует постоянно учитывать требования внутриведомственных и посторонних клиентов.

При изучении деятельности организации, которая сориентирована на процессы, предметом анализа выступают не ее задание и функции, а действия или совокупность действий в отдельных подразделах, где благодаря этим действиям производятся материальные или невещественные управленческие продукты или услуги. Такой анализ отображает целостный ряд процессов и создания стоимости в управленческих действиях, которые являются объектом изучения, и позволяет сделать выводы за категориями затрат, времени и качества. Такие слабые места, как например, нарушение в сфере связи или организации, дублирующий учет и накопление избыточных данных, учитываются систематически с учетом точки зрения на процессы. Связки процессов с другими внутренними и внешними инстанциями четко определяются, а вместе с ними — и  возможны последствия мероприятий реорганизации для других сфер.

Важным контролинговим инструментом для достижения прозрачности затрат в системе государственной администрации является учет процессуальных затрат — новая методика для калькуляции затрат, которая может использоваться параллельно с традиционным учетом и источниками затрат. С помощью анализа видов деятельности такой учет позволяет контролировать деятельность административных подразделений по источникам затрат и объединяет эти виды деятельности в процессы, которые выходят за пределы источников. С помощью учета процессуальных затрат возможно идентифицировать как процессы выработки продукта, так и затраты, которые возникают в связи с этим, — в соответствии с причинами. Контролинг благодаря учету процессуальных затрат поможет обнаруживать нерентабельные процессы или организационные изъяны и указывать на потенциал сбережения.

При проведении анализа затрат процесса те затраты, которые приходятся на управленческие процессы, подчиняются именно им. Места возникновения затрат при этом уже различают не за видами затрат, а за процессами и закрепленными за ними ресурсами.

При проведении анализа затрат процесса нужно различать главные и частичные процессы. Главный процесс — это ряд однородных действий, подчиненных одной и той же величине влияния затрат. Это значит, что затраты ресурсов в сфере управления при обработке заявлений на строительство определяются количеством заявлений, которые подлежат обработке. Для главных процессов нужно установить затраты процессов. Показатель влияния затрат есть, с одной стороны, величиной измерения для ресурсов, которые употреблены в процессе и привели к затратам, а из другого, — величиной измерения и для продукта или услуги управления как результатов процесса. Примерами главных процессов в публичном управлении могут быть обработка заявления на строительство, предоставление разрешению для подключения к канализационной сети, расчет собраний за отведение стоковой воды, обслуживания лиц, которые нуждаются в опеке, подготовка проекта решения, занимания вакантной должности, оформления выхода на пенсию сотрудника, приобретение канцелярских товаров, расчет заработной платы, оформления свидетельства о лице.

Под частичным процессом понимаем ряд однородных действий в рамках одного места возникновения затрат. Частичный процесс может быть подчинен одному или многим главным процессам. Однако большое количество частичных процессов одного места возникновения затрат может быть также подчинено одному главному процессу. Анализ частичных процессов в местах возникновения затрат структуры, которая изучается, можно проводить разным способами: с помощью структурированного интервью, анализу документации (должностные инструкции, справки по вопросам организации, служебные дополнения) или путем возвращения к изучению уже имеющихся результатов (например, материалы стоимостного анализа комплексных затрат).

В беседе с работниками, ответственными за места возникновения затрат, можно наилучшим образом определить, какие частичные процессы в них являются важнейшими, а также факторы, которые определяют возникновение затрат. Исходным моментом для структуризации частичных процессов всегда должны служить главные процессы управления. Если действия распространяются на большое количество главных процессов, то из этого выплывает минимальная дифференциация частичных процессов места возникновения затрат (например, во время обрабатывания заявлений — первичное заявление, заявление относительно изменений, повторное заявление).

После определения частичных процессов нужно выяснить, влияет ли на процессы в месте возникновения затрат объем выработанных продуктов или услуг, то есть предопределяют ли количественные показатели изменения, или, может, процессы от этого не зависят и влияние количественных изменений на них не отражается. Те частичные процессы, которые не зависят от изменений количественных характеристик, называются нейтральными относительно количества. Примером частичного процесса, который не зависит от количественных показателей, является руководство отдела. Частичные процессы, что изменяются в результате влияния количественных характеристик, называются зависимыми от количества продукта. Для таких процессов устанавливаются величины измерения, с помощью которых эти процессы могут быть определены в количественном отношении. Примером частичного процесса, который зависит от количественных изменений, является процесс проверки заявления. Единица измерения здесь называется числом заявлений.

Дальше устанавливается соотношение между частичными процессами и количеством персонала, который принимает в них участие. Исходным моментом при этом имеющиеся в месте возникновения затрат кадровые ресурсы в соответствующем для работников возрасте, а также имеются должности. При проведении калькуляции затрат процесса принципиально учитываются все затраты подраздела, в котором проводится анализ, а затем, по возможности, в соответствии с причинами их возникновения перечисляются на процессы. Те частичные процессы, которые являются нейтральными относительно количественных характеристик, раскладываются преимущественно пропорционально к размеру затрат частичных процессов, зависимых от количественных характеристик продукта. Суммирование нейтральных и перечисленных зависимых затрат освещает общие затраты процесса.

Рассматривая результаты анализа, необходимо обратить внимание на следующие взаимоувязанные моменты: лишние процессы или их элементы имеют в себе потенциал к экономии. Рационализация и ускорение процессов будут способствовать сбережению затрат и уменьшению расходов времени на обработку дел. Следствием уменьшения количества ошибок и улучшения качества процесса чаще всего бывают сбережение средств и высшая степень удовлетворения клиентов.