Освітологія хрестоматія

РОЗДІЛ ІІІ. Освітня політика та освітнє право

допомогою відповідних інструментів. Таким чином, поняття «державна освітня політика» передбачає, що вона формується, визначається державою і здійснюється від її імені в особі державних органів та установ, які уособлюють усі гілки державної влади, з метою упорядкування освітніх процесів, здійснення на них впливу або безпосереднього визначення їх перебігу.

З огляду на ці загальні закономірності, можна виокремити кілька основних етапів генези освітньої політики в Україні. Перший, інституційний, етап найбільш тривалий у часі, він охоплює період від виникнення людського суспільства на території України (за останніми даними, близько одного мільйона років тому) до утворення Давньоруської держави (ІХ ст.). Другий етап розпочинається з утворенням Давньоруської держави і триває до другої половини ХVІІІ

ст. Третій етап охоплює період з другої половини XVIII ст. і до початку ХХ ст. Четвертий етап – це період 1917 – 1991 рр. і з серпня 1991 р. розпочинається п’ятий етап. <...>

Таким чином, історичний досвід генези освітньої політики свідчить, що роль держави в цій сфері має тенденцію до постійного зростання. Звичайно, залежно від конкретних умов змінюються цілі і принципи здійснення державної освітньої політики, методи та засоби їх досягнення. Це слід ураховувати на сучасному етапі державотворення, визначаючи стратегічні пріоритети докорінної модернізації системи освіти відповідно до потреб інформаційного суспільства.

Бєляков С.А.

ОСВІТНЯ ПОЛІТИКА І УПРАВЛІННЯ ОСВІТОЮ123

<...> Термін «освітня політика» широко застосовується в різних документах і матеріалах, позначаючи головним чином основні напрями діяльності держави щодо розв’язання найбільш важливих завдань і проблем, які стоять перед системою освіти. Освітня політика вважається переважно сферою докладання зусиль державних органів і

123	Беляков. С. А. Образовательная политика и управление образованием / С.А. Беляков //

Университетское управление: практика и анализ. – 2008. – № 6. – С. 12 – 31.

441

ЧАСТИНА ІІ. СКЛАДОВІ ОСВІТОЛОГІЧНОЇ ПІДГОТОВКИ

суспільно-політичних організацій. За загальним переконанням, політика повинна бути гласною, чіткою, заснованою на демократичних принципах. Політика розглядається ще й як система поглядів, ідей і принципів поведінки суб'єктів політики відносно тієї чи іншої сфери діяльності, визначення яких передує здійсненню практичної діяльності, розробці та реалізації програм, прийняттю управлінських рішень.

Різноманіття уявлень змушує розглянути цей термін і окреслені ним відносини більш детально, оскільки освітня політика визначає основні напрями і граничні умови функціонування і розвитку сфери освіти, формуючи при цьому основоположні умови управління цією сферою діяльності. <...>

Освітня політика, за більшістю визначень, є окремим випадком політики, обмеженою сферою освіти, і являє собою сукупність теоретичних ідей, цілей і завдань, практичних заходів розвитку освіти.

<...>

Можна дати таке узагальнене визначення освітньої політики: освітня політика є специфічною діяльністю держави та інших суб'єктів, спрямованою на постановку перед системою освіти цілей і завдань та їх досягненням із використанням відповідних дій і ресурсів. <…>

Напрями освітньої політики <…>:

-модернізація змісту загальної освіти, структурна перебудова школи, реорганізація шкільної економіки;

-структурна перебудова у сфері загальної середньої освіти, пов'язана з підготовкою поступового переходу на 12-річний термін навчання;

-відпрацювання і запровадження нормативного бюджетного фінансування загальноосвітніх закладів, впорядкування міжбюджетних відносин, перехід від трансфертів до субвенцій. <...>

Розробники офіційних документів, присвячених підготовці та реалізації державної освітньої політики, <...> ставлять такі пріоритети:

-забезпечення державних гарантій доступності освіти;

-створення умов для підвищення якості загальної освіти;

-створення умов для підвищення якості професійної освіти;

-формування ефективних економічних відносин в освіті;

-забезпечення системи освіти висококваліфіцікованими кадрами, їх підтримка державою і суспільством;

442

РОЗДІЛ ІІІ. Освітня політика та освітнє право

- управління розвитком освіти на основі розподілу відповідальності між суб'єктами освітньої політики. <...>

Як і будь-яка діяльність, що здійснюється двома і більше суб'єктами, освітньою політикою повинні управляти. <…> Перед управлінням ставиться дві групи цілей, досягнення яких повинно бути повним.

1.Формування освітньої політики – розробка і прийняття правил діяльності.

2.Реалізація сформованої освітньої політики – здійснення діяльності у суворій відповідності до розроблених правил для досягнення цілей освітньої політики.

Перша група цілей досягається у процесі формування освітньої політики через визначення її складових. Управління має забезпечити виконання комплексу робіт із розробки цих складових у відповідності з тими формальними вимогами, які висувають до документів, що визначають зміст державної політики.

Друга група цілей досягається у процесі реалізації освітньої політики тими суб'єктами, які беруть участь у цій роботі. Управління повинно забезпечувати їх діяльність і взаємодіяти таким чином, щоб необхідні результати були отримані. Вимогами, що визначають управлінську діяльність, виступає розроблений зміст освітньої політики <...>

Таким чином, освітня політика є джерелом визначення цілей не тільки для системи освіти, а й для управління освітою.

Треба відзначити деякі важливі для управління особливості розробки та реалізаціїції політики.

Розробка політики, як вже зазначалося вище, є планом дій, які будуть здійснені у процесі реалізації політики. На цьому етапі всі зміни в системі освіти, на які спрямована політика, мають потенційний, прогнозний характер, їх наявність не вносить жодних змін у саму систему і враховується тільки в плануванні заходів. Управління при цьому націлене тільки на розробку політики в усьому

їїрізноманітті. Зрозуміло, політика повинна враховувати різні фактори, що визначають також і її подальшу реалізацію. Відтак управління розробкою політики, з нашої точки зору, подібне до розробки проекту і, як видно, може бути так само організоване з поправкою на зміст і

443

ЧАСТИНА ІІ. СКЛАДОВІ ОСВІТОЛОГІЧНОЇ ПІДГОТОВКИ

комплексний характер необхідного результату. Результатом досягнення якого має забезпечувати управління, виступає документ, в якому мають бути сформульовані положення освітньої політики. <…>

Важливі вимоги до розробки політики:

1)для розробки потрібні вихідні дані, причому ці дані повинні бути привнесені в процес ззовні, наприклад, із стратегії соціальноекономічного розвитку країни на перспекиву <….>;

2)повинні бути визначені умови здійснення самого процесу розробки політики, наприклад, встановлено вимоги до перехідного документа – форма, основні розділи, порядок погодження та затвердження;

3)для розробки політики мають бути залучені певні ресурси – фінансові, матеріальні, інтелектуальні і т.д.

Усе це повинно бути встановлено і визначено до початку процесу розробки політики. Розробка політики може мати кінцевий термін здійснення, якщо політика приймається на тривалий час і не коригується, але може виконуватися і на постійній основі.

Процес реалізації освітньої політики виглядає більш складно, оскільки включає певне число підпроцесів, у межах яких здійснюються окремі заходи. Ці заходи можуть бути реалізовані послідовно, паралельно, узгоджено за строками виконання, використовувати результати інших заходів тощо. Управління цим пропроцесом здійснюється також за «звичайною схемою» управління зі зворотним зв'язком і можливим поділом управління на підпроцеси і навіть окремі заходи.

Управління розробкою та реалізацією освітньої політики є досить складним процесом, його функціональна модель <…> така:

• розробка та реалізація освітньої політики представлена двома різними процесами, що вимагає різного управління ними;

• вихідним параметром процесу розробки освітньої політики і вхідним параметром для процесу її реалізації є документ, що визначає освітню політику, і план (плани) заходів, які необхідно реалізувати;

• умови розробки та реалізації політики визначаються у процесі управління ними;

• інформація про хід і результати реалізації освітньої політики надходить у вигляді вхідних параметрів у процеси управління

444

РОЗДІЛ ІІІ. Освітня політика та освітнє право

(зворотний зв'язок) для їх оцінки, порівняння з визначеними умовами та внесення змін до керованих процесів;

• вихідними параметрама моделі є результати двох процесів:

-розробки освітньої політики – документа, що визначає освітню політику, який, наприклад, може надходити як рішення органу влади або програма;

-результати реалізації освітньої політики: кількісні і якісні зміни стану системи освіти, положеннями освітньої політики, тобто положеннями, що визначають освітню політику. <…>

Перед управлінням освіти ставиться три види цілей:

-забезпечити розробку (і, за необхідності, коригування) освітньої політики;

-забезпечити реалізацію освітньої політики і досягнення поставлених цілей;

-забезпечити функціонування системи освіти, в якій реалізується освітня політика і досягаються цілі, поставлені перед системою освіти;

-аналізувати державну освітню політику.

Незважаючи на поширення терміну «освітня політика», документів, безпосередньо присвячених її визначенню, доволі мало. У більшості випадків політика коротко визначена у вигляді основних напрямів державних цільових програм та документів загального характеру. Зміст документів відповідає загальним уявленням про політику як про дії держави у сфері розвитку освіти. <…>

Андрущенко В.П., Савельєв В.Л.

МЕТАМОРФОЗИ «ОСВІТНЬОГО ПЛАНУВАННЯ»124

Термін «освітня політика» українською мовою може відповідати принаймні трьом варіантам англійською мовою – «education(al) politics», «education(al) policy», та «education politics and policy». Якщо підходити буквально до останнього варіанту, то він виглядатиме так: «освітня політика і політика». Між тим слова politics та policy в

124 Андрущенко В. П., Образовательная политика (обзор повестки дня) / В. П. Андрущенко, В. Л.

Савельев. – К.: МП «Леся», 2010. – 404 с. – С.106 – 131.

445

ЧАСТИНА ІІ. СКЛАДОВІ ОСВІТОЛОГІЧНОЇ ПІДГОТОВКИ

англійській мові мають різне смислове навантаження, хоча перекладаються українською як – «політика». <…>

На тлі переважної орієнтації європейських учених на освітянську проблематику, в США в 60-х роках вже досить чітко заявляє про себе тенденція її «політизації». Це знаходить свій прояв в інституціоналізації освітньої політики як окремої сфери мультидисциплінарних досліджень в галузі суспільних наук. Формуються дві основні її складові – дослідження освітньої політики як «politics» і як «policy». Розглянемо докладніше це питання. Почнемо із напряму досліджень, що визначається терміном «education politics», який іноді перекладається у нас як «політика освіти». Виглядає досить незвично і навряд чи відповідає нашим традиціям вживання терміна «освітня політика» і наповнення його відповідним змістом.

У 1959 році американський професор Т. Еліот, представник політичної науки (Political Science), обґрунтував необхідність і виступив з ініціативою розпочати дослідження у сфері «politics of education» у рамках наукової дисципліни, яку він представляв. Ця ініціатива була невипадковою. В середовищі дослідників, зацікавлених політико-освітньою проблематикою, на той час вже досить поширеним і стійким було усвідомлення, що <…> політичні проблеми або ігнорувались, або неадекватно інтерпретувались вченими, що репрезентували філософію, історію, соціологію та економіку освіти. <…>

Ініціатива Т. Еліота була із розумінням сприйнята науковим загалом. Почали виходити монографії, статті, проводилися численні конференції та семінари, запроваджувались нові курси в університетах. Учені, які представляли політичну науку та дисципліни, що досліджували освітню проблематику, активно обговорювали проблеми формування нової сфери знань - освітньої політики (politics of education). У результаті склалися відповідні передумови для її організаційного оформлення. В 1969 р. була створена «Асоціація освітньої політики» (The Politics of Education Association – РEА), що як

«спеціальна група інтересу» (Special Interest Group – SIG) в рамках Американської освітньої дослідницької асоціації (American Educational Research Association – AERA) отримала «повний статус одного із головних підрозділів» (Division L). При цьому РEА має тісні зв'язки і з

446

РОЗДІЛ ІІІ. Освітня політика та освітнє право

Американською асоціацією політичних наук (The American Political Science Association). <…>

Головна мета членів Асоціації – знаходити відповіді на ключове політичне питання – «Хто контролює освіту?», що органічно вкладається в контекст найвідомішого визначення політичної науки Г. Лассвела, згідно з яким це наука про те, «хто отримав, що, коли і як». <…>

Класична політична наука, що вивчає політику (politics), розглядає, як визначаються в підручниках, такі її аспекти: контекст (історичний, економічний та соціальний), головні політичні інституції, багаторівневе врядування, партійні системи, механізми участі громадян у політичному житті тощо. Практично ті ж питання є предметом інтересу і дослідників освітньої політики (politics), але вже з точки зору з'ясування характеру взаємодії, взаємовпливів політичних та освітніх систем суспільства. А саме – як <…> формальні структури та інституціональні традиції впливають на освітню політику (politics), <…> як її основні фактори діють у відповідному <…> культурному, макрополітичному та мікрополітичному контексті, <…> якими є цілі і зміст поведінки зацікавлених груп тощо. <…>

Практично одночасно із розвитком дослідження освітньої політики як Politics of Education у США та Канаді виник і другий напрям – дослідження та аналіз освітньої політики як Education Policy Study and Policy Analysis. Його прибічники теж орієнтувалися на зовнішні концептуальні джерела – але вже не на політичну науку

(Political Science), а на науку про політику (Policy Science), яка включає в себе дослідження політики (Policy Study) та аналіз політики (Policy Analysis). <…>

Учені, які орієнтувалися на науку про політику, мали бути реальним уособленням її мультидисциплінарного характеру. Результативне дослідження потребує знань принаймні у двох галузях – <…> у концепціях науки про політику, а також в історії та складових реальної досліджуваної галузі політики. <…> У нашому випадку йдеться про освіту та науки, що досліджують її, – філософія освіти, соціологія освіти, економіка освіти, психологія, педагогіка тощо. <…>

Розвиток двох напрямів у дослідженні освітньої політики з самого початку поставив питання їх співвідношення та концептуальної

447

ЧАСТИНА ІІ. СКЛАДОВІ ОСВІТОЛОГІЧНОЇ ПІДГОТОВКИ

значущості у вирішенні наукових та практичних питань. <…> Iнтерес дослідників до проблематики politics проявлявся нерівномірно – він то посилювався, то загасав, тоді як кількість прибічників впровадження у сферу досліджень освітньої політики концептуального арсеналу науки про політику (Policy Science) неухильно зростала. І вже в кінці 80-х на початку 90-х років було констатовано, що <…> відбулося серйозне зрушення від політичних (political) досліджень освітньої політики в бік активізації впровадження аналізу політики. <…> Навіть з'явилися твердження, що напрям у вивченні Education Politics вичерпав себе.

Поступово між цими напрямами встановилася певна рівновага. Практика довела, завдяки зусиллям прибічників багатовимірного підходу до вивчення освітньої політики, їх концептуальну взаємозалежність. <…>

Активізація та урізноманітнення досліджень освітньої політики в 50–60-х роках, їх орієнтація на вирішення практичних проблем освіти, зокрема вищої, на забезпечення виробників конкретних політик відповідними порадами та рекомендаціями – все це створило умови для того, що вже в 70-х роках <…> наступила ера серйозного практичного аналізу освіти та політики. У наукових колах, як реакція на відповідні процеси в економіці і соціальній сфері, ширилось усвідомлення, що найвідоміші форми планування, у тому числі і в освіті, вже не спроможні були забезпечити досягнення визначених цілей. Почався процес відродження аргументів на користь інших форм визначення політики, зокрема, невтручання (або його суттєвого обмеження) держави в економіку, послаблення її ролі в забезпеченні суспільних благ, в тому числі і освіти, на фоні активного впровадження ринкових механізмів. <…>

Зі сторінок різноманітних видань лунали заклики не сприймати освіту «як невідкриту чорну скриньку». Поступово зміщувались акценти на те, яка потрібна освіта, тобто з кількості – на якість. <…>

Процеси, що відбувались у сфері освітньої політки в розвинутих країнах Заходу в 50-70-х роках, знайшли досить суперечливе і неоднозначне відображення в публікаціях українських авторів. Зокрема, після ознайомлення з деякими з них може скластися враження, що <…> освітня політика сучасних держав <…> як така, що «виникла» у 60 – 70-х роках минулого століття, а її «особливістю»

448

РОЗДІЛ ІІІ. Освітня політика та освітнє право

було «планування», залишилася незмінною і дотепер. Існує і інша точка зору, згідно з якою у 60–80-х роках поняття «освітня політика» не відігравало істотної ролі і розглядалося як другорядний компонент усього процесу планування.

Перш за все зауважимо, що навряд чи правомірним є розгляд «освітньої політики» і «освітнього планування» як однопорядкових, рівнозначних, взаємозамінних явищ. Їх співвідношення – це співвідношення частини і цілого, характер якого визначається природою та особливістю зазначених феноменів, так і конкретноісторичними умовами їхнього існування та взаємодії. <…>

Узазначеній період, очевидно, відбулося не механічне заміщення «способу» («освітнє планування») на «метод» («освітня політика») керування та управління освітою з боку держави, а поступова, складна

ісуперечлива еволюція в національному, регіональному та глобальному контексті всієї політико-освітньої сфери. В 50 – 70-х pp. у рамках національних держав (nation state) функціонувала, як правило, односуб'єктна освітня політика (Education Politics). Держава, перш за все в особі урядових інституцій, утримувала позицію монопольного розпорядника наявними ресурсами, залишала за собою право беззаперечного виразника інтересів суспільства у сфері освіти (принаймні в теорії).

Централізація влади, концентрація ресурсів, відповідне часу розуміння суспільних потреб в освіті зумовили абсолютну перевагу планування над усіма іншими формами визначення, розробки та впровадження освітньої політики. <…> У зв'язку з цим цілком припустимим, хоча і не зовсім коректним, виглядає ототожнення тогочасної теорії і практики освітньої політики з освітнім плануванням.

У80-х, а особливо у 90-х роках зміст, структура, дизайн, методи реалізації державної освітньої політики, набуваючи сучасного вигляду, зазнавали принципових змін. Планування відповідно так само. Втративши свої домінуючи позиції, воно набуло відповідного, поряд з iншими елементами процесу державної політики, статусу. Все більшої ваги в плануванні мають стратегічні підходи, в яких віддається перевага не кількісним, а якісним методам. Це особливо важливо в умовах зростаючого дефіциту ресурсів.

449

ЧАСТИНА ІІ. СКЛАДОВІ ОСВІТОЛОГІЧНОЇ ПІДГОТОВКИ

Важливими елементами, разом із плануванням державної освітньої політики, стають прогнозування і аналіз політики (Policy Analysis). Між ними існує суттєвий і тісний зв'язок. <…> Планування не є аналізом, хоча воно може ґрунтуватися на аналізі державної політики й бути його необхідною частиною. Прогнозування майбутніх подій є суттєвим елементом планування. <…> Ключовою функцією ефективного політичного керівництва з погляду впливу на розробку політики визнається аналіз політики (Policy Analysis).

У розвинутих країнах Європи держава поступово втрачала монопольний статус у формуванні та здійсненні освітньої політики суспільства. Національна освітня політика (Education Politics) ставала полісуб'єктною. Маркетизація освіти, формування ринку освітніх послуг – ознака зростаючих претензій бізнесових інституцій здійснювати вплив на освітню політику суспільства. Її суб'єктами стають й інші зацікавлені групи – стейкголдери. Перш за все це споживачі освітніх послуг, неприбуткові організації, інші структури громадянського суспільства. Посилюється вплив міжнародних, наднаціональних інституцій. <…>

Коректнішим в даному разі було б говорити не про перехід від планування до освітньої політики, а про перехід від освітньої політики, основним інструментом якої було планування і директивний стиль управління, до освітньої політики, що будується на принципово інших засадах – полісуб'єктність, діалог, гармонізація інтересів, політичний, соціальний, економічний аналіз, аналіз політики тощо.

Оскільки ідеться про плюралістичні суспільства, перш за все бажано, як нам здається, чітко визначитись, що є державна освітня політика, яку роль вона відіграє у суспільстві, де заявляють про себе освітні політики (policies) бізнесових інституцій та структур громадянського суспільства. Хто із цих суб’єктів – держава, бізнес, громадянське суспільство – є ініціатором або «організатором реформ»? Що є в цих умовах «суспільним інтересом»? Можливо його уособлює держава. Її освітня політика? А якщо вона суперечить інтересам бізнесу? Чи громадянського суспільства? Потрібні конкретні відповіді на конкретні запитання, а не абстрактні розмірковування про «використання освітньої політики». Сам цей термін викликає запитання. Якщо «освітня політика» – це «інструмент», то що ж тоді є

450