Юрий_ Казначейська система - п_дручник
.pdfМІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ ТЕРНОПІЛЬСЬКА АКАДЕМІЯ НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА
ІНСТИТУТ ФІНАНСІВ
КАЗНАЧЕЙСЬКА
СИСТЕМА
Підручник
Рекомендовано Міністерством науки і освіти України в якості підручника для студентів вищих навчальних закладів,
які навчаються за спеціальністю “Фінанси”
Тернопіль
2002
УДК 336.146 (075.8) |
Розповсюджувати та тиражувати |
ББК 65.9 (4Укр.)261.3я73 |
без офіційного дозволу ТАНГ заборонено |
Підручник підготовлено на кафедрі фінансів Тернопільської академії народного господарства
доктор економічних наук, професор С.І. Юрій; кандидат економічних наук, доцент кафедри фінансів В.І. Стоян; начальник управління Державного казначейства у Тернопільській області М.Й. Мац.
Рецензенти:
О.Д. Василик, заслужений діяч науки і техніки України, д.е.н., професор, завідувач кафедри фінансів, грошового обігу і кредиту Київського нац. у-ту ім.Т.Шевченка
О.С.Даневич,Заступник Голови Державного казначейства України
Гриф надано Міністерством освіти і науки України Лист №____ від
Казначейська система: Підручник / Юрій С.І., Стоян В.І., Мац М.Й. -
Тернопіль, 2002. - 394 ISBN 966-
Підручник підготовлено відповідно до програми з навчальної дисципліни “Казначейська система”, яку включено до навчального плану підготовки фахівців зі спеціальності “Фінанси”. У підручнику розглядається основне коло питань касового виконання державного та місцевих бюджетів у контексті нормативно-законодавчих актів, що регулюють цей процес. У ньому висвітлено сутність та організацію платіжної системи виконання бюджетів, системи електронних платежів, казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів за доходами та видатками, облік та звітність про виконання бюджетів, контроль у системі казначейства. Посібник знайомить з історичними аспектами становлення та розвитку національного казначейства, його структурою та функціями. Значна увага приділяється також висвітленню зарубіжного досвіду казначейського виконання бюджетів, питанням управління державним боргом.
|
@ С.І.Юрій, В.І.Стоян, М.Й.Мац, 2002 |
ISBN 966- |
@ Тернопільська академія народного |
господарства, 2002 |
ПЕРЕДМОВА
Держава виконує свої функції за допомогою формування і використання бюджетних коштів. Практичну дієвість бюджетної системи у розрізі фінансового функціонування забезпечує касове виконання державного бюджету за доходами і видатками. Його суть полягає в організації роботи щодо прийому та зарахування коштів, які надходять на рахунки відповідних бюджетів, зберіганні грошових коштів, видачі цих коштів на заходи, передбачені бюджетом на відповідний рік, здійсненні обліку та складанні звітності про касове виконання бюджетів.
Від уряду перш за все залежить створення такої системи виконання державного бюджету, яка би дозволяла контролювати відповідність державних доходів і видатків прийнятому Закону про бюджет на поточний бюджетний період та забезпечувати рівномірний розподіл надходжень і витрат у часі.
Слід зазначити, що принципи мобілізації грошових коштів, структура доходів і видатків бюджету значною мірою залежать від форм і методів господарювання та соціально-економічних завдань, які вирішуються суспільством. Залежно від своїх історичних та національних особливостей кожна країна використовує банківську, казначейську або змішану системи касового виконання бюджетів. Більшість країн має банківську систему касового виконання бюджету, за якої банки на чолі з центральним (національним) вирішують широкий спектр питань, пов’язаних з касовим виконанням бюджету. В основі цієї системи лежить принцип єдності каси, за якого всі бюджетні кошти надходять на єдиний рахунок міністерства фінансів або казначейства у центральний банк, з якого здійснюються всі витрати держави.
Діюча до утворення казначейства банківська система виконання бюджету відповідала основним вимогам економіки, котра централізовано планувалась та директивно управлялась. Її функціонування забезпечувалось взаємодією державних банків, які вирішували широкий спектр питань, пов'язаних з касовим виконанням бюджету.
Однак використання такої системи, за умов здійснення ринкових реформ, спричинило зростання інфляційних процесів у багатьох країнах. Така практика управління фінансовими ресурсами держави виявилась неефективною через притаманні їй недоліки. Касове виконання бюджетів усіх рівнів через Центральний і комерційні банки опинилось без належного контролю з боку держави. У банках було відкрито безліч поточних рахунків бюджетних установ, що не давало можливості застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням коштів. За умов гострого дефіциту державного бюджету на поточних рахунках бюджетних установ зберігались значні залишки вільних грошових коштів унаслідок несвоєчасного перерахування міністерствами та відомствами отриманих із бюджету грошових коштів на рахунки підвідомчих установ. Це генерувало ризик їх втрати внаслідок неефективного використання або інфляційних процесів в економіці. А відсутність жорстких “правил гри” створювала певні труднощі у довгостроковому плануванні державного розподілу грошових ресурсів між учасниками бюджетного процесу.
Зменшити ці негативні прояви можливо лише за допомогою оптимізації грошового обігу шляхом ефективного управління грошовими потоками. З переходом національних господарств до ринкових методів ведення економіки та відмовою від єдиної державної форми власності перед багатьма державами постала необхідність захисту своїх фінансових інтересів, оперативного маневрування обмеженими державними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби. За таких умов надзвичайно актуальним стало створення спеціальних органів, здатних забезпечити реалізацію вимог держави щодо управління державними фінансами.
Світовий досвід переконує, що найефективнішим є формування і використання бюджетних коштів шляхом створення нової фінансової структури з відлагодженим механізмом виконання державного та місцевих бюджетів у вигляді казначейства. Головним призначенням національних казначейств є сприяння оптимальному управлінню державними фінансами шляхом забезпечення своєчасного та повного формування дохідної частини національних бюджетів усіх рівнів та цільового використання бюджетних коштів при одночасному зменшенні видатків на державне фінансування. При цьому, роль казначейства у виконанні бюджету може бути як пасивною (коли казначейство тільки виділяє ресурси бюджетним установам для виконання їх програм), так і активною (коли казначейство має право встановлювати обмеження на зобов’язання або оплату урядових видатків).
Загалом структура і роль казначейства, принципи його організації в окремих країнах визначаються історичними і культурними особливостями, а також економічною ситуацією і розподілом повноважень між різними органами державної влади. У різних країнах на казначейство покладені свої характерні функції. Сучасна світова практика свідчить, що існують казначейства із широкими функціями, які несуть відповідальність за розробку і проведення державної економічної і фінансової політики. До цієї групи відносяться казначейства Австрії, Великобританії, Кенії, Нової Зеландії, США тощо. У багатьох інших країнах функції казначейства дещо обмежені. Наприклад, відповідно до чинного законодавства Аргентини про фінансове управління і аудит суспільного сектора, в систему казначейства входять агентства, нормативи і процедури, що пов’язані зі збором надходжень, потоком платежів і зберіганням готівкових активів. Це означає, що казначейство не здійснює управління державним боргом.
У цілому з точки зору виконуваних функцій, які розкривають сутність казначейства, його можна розглядати в двох аспектах. Це:
по-перше, - касир держави; він приймає і оплачує витрати; по-друге, - державний бухгалтер, головними завданнями якого є:
-попередження касових розривів між поступленнями і видатками бюджетних коштів;
-розподіл ліквідних засобів між державними установами з тим, щоб вони могли у будь-який момент покрити витрати;
-регулювання податкових звільнень і виплат, врахованих у бюджеті;
-фінансування політики економічної і соціальної підтримки виробників і населення;
-казначейство також забезпечує повернення зовнішнього державного
боргу, погашення внутрішніх позик.
Керують касовим виконанням бюджету у різних країнах безпосередньо міністерство фінансів або спеціально створені державні органи, як, казначейство (Великобританія, Росія), адміністративно-бюджетне управління та мережа федеральних агентств (США), відділ бюджету при міністерстві фінансів (Швеція), бюджетне управління у складі міністерства у справах фінансів, промисловості і економіки (Франція).
У сфері муніципального управління касове виконання здійснюється двома шляхами:
-“система єдиного казначейства” – коли держава керує муніципальними коштами. Як приклад можна навести Францію;
-“система автономного управління” – коли цю функцію покладено на муніципалітет, як це організовано у Німеччині та Австрії.
Переваги “системи автономного управління” очевидні. Зокрема, за такої системи управління грошовими потоками держава мобілізує всі кошти та згідно розпису перераховує їх незалежно від надходжень. Перераховуються також субсидії, залишки коштів інвестуються. За цих умов значно підвищується ефективність управління грошовою масою, здійснюється чіткий розподіл функцій. При цьому спрощується процедура контролю за рухом грошових потоків, зменшуються фінансові ризики, усуваються касові розриви між надходженнями та видатками грошових коштів. Слід зазначити, що у режимі автономії фінансового управління кожен муніципалітет розглядається як незалежна одиниця. У випадку негативного балансу залучаються кошти банку, що тягне за собою сплату процентів.
У деяких країнах з метою ефективного управління місцевими коштами органи місцевого самоврядування можуть створювати місцеве казначейство за рахунок коштів місцевих бюджетів, або заключати угоди на обслуговування з федеральним казначейством (як це робиться у Росії).
В Україні згідно зі ст.48 Бюджетного кодексу застосовується казначейська форма обслуговування державного бюджету, яка передбачає здійснення Державним казначейством України:
-операцій з коштами державного бюджету;
-розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;
-контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів;
-бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного бюджету.
До створення у 1995 р. Державного казначейства в Україні застосовувалась банківська система касового виконання державного бюджету. Основним органом, який здійснював касове виконання державного та місцевих бюджетів, був Державний банк СРСР. При банківській системі касове
виконання бюджету, а саме прийом та зарахування надходжень на відповідні рахунки, ведення обліку доходів та видатків державного та місцевих бюджетів, складання у встановлені строки звітів про касове виконання бюджетів та інші операції, пов’язані з касовим виконанням бюджету, здійснювались банками.
Починаючи з 1995 року проводиться поетапне переведення касового виконання державного бюджету з банківської на казначейську систему. Казначейське виконання державного бюджету дало позитивний ефект, тому що така форма організації роботи забезпечує ощадливе та цільове використання коштів державного бюджету. Власне переведення на казначейське обслуговування виконання бюджету дало можливість: здійснювати державний контроль та оперативно розпоряджатися фінансовими ресурсами держави; ефективно їх перерозподіляти і маневрувати державними коштами; створювати можливість накопичення ресурсів для реалізації державних програм.
Процес діяльності органів Державного казначейства щодо касового виконання Державного бюджету охоплює три сфери (казначейську, банківську, податкову), відбувається на трьох ієрархічних рівнях (районному, обласному і центральному), включає як обов'язкові регулярні (щоденні, щомісячні), так і вимушені нерегулярні операції
Казначейське виконання державного та місцевих бюджетів слід розглядати як необхідний елемент структурної перебудови наявних у суспільстві відносин між суб’єктами фінансової діяльності. Адже за допомогою казначейського механізму виконання доходів і видатків державного та місцевих бюджетів досягається максимально ефективне використання державних фінансів в інтересах усіх членів суспільства.
Функціонування казначейської системи дозволяє на підставі чітко визначених обсягів реальних потреб найбільш раціонально проводити оптимізацію бюджетних потоків, забезпечити безперервне фінансування всіх учасників бюджетних відносин, зробити процес виконання бюджету ефективнішим. Участь казначейства у вищезгаданих процесах зорієнтована на те, аби на основі максимально точно прогнозованої ресурсної бази фінансувати пріоритетні напрями соціально-економічного розвитку. Лише за умови чіткої та скоординованої діяльності, спрямованої на забезпечення своєчасного надходження та цільового використання державних ресурсів, органи Державного казначейства зможуть розв’язувати важливі завдання бюджетної політики держави, які б відповідали логіці здійснюваних в Україні реформ.
Важливе значення при цьому повинно надаватися підготовці спеціалістівказначеїв, що мають глибокі теоретичні знання та практичні навики, можуть узагальнити набутий вітчизняний та зарубіжний досвід і творчо підійти до розв’язання складних завдань сьогодення в сфері управління державними фінансами.
Підготовка фахівців, обізнаних із казначейською системою виконання бюджетів ускладнюється недостатністю навчальної літератури, яка б враховувала специфіку перехідного періоду вітчизняної економіки, зміни, що відбуваються у законодавчому та правовому полі.
Підручник підготовлено відповідно до програми дисципліни “Казначейська система”, яку включено до навчальних планів підготовки фахівців для системи Державного казначейства. У процесі написання підручника переслідувалась мета – подати у доступній формі та допомогти студентам засвоїти основи казначейства, зрозуміти роль і обов’язки Державного казначейства та його територіальних органів у запровадженні нової технології контролю за бюджетними коштами та забезпеченні підтримки системи управління державними фінансами.
У підручнику дано опис операційних і функціональних казначейських процедур, які покладені в основу здійснення органами Державного казначейства операцій з коштами бюджетів усіх рівнів, на основі законодавчих та інструктивних документів. Оскільки у законодавчо-нормативному забезпеченні органів Державного казначейства України відбуваються стрімкі зміни, це вимагає систематичної копіткої праці студентів над навчальною та науковою літературою, законодавчими та нормативними документами.
Підручник підготовлено для студентів економічних спеціальностей середніх та вищих навчальних закладів, а також спеціалістів-практиків з казначейської діяльності. Опанування основних тем дисципліни “Казначейська система” дозволить краще зрозуміти сутність та призначення національного казначейства, принципи його організації та виконувані функції. Разом з тим автори підручника намагались доступно викласти актуальні проблеми казначейського виконання бюджетів сьогодення, сформувати у студентів практичні навики та вміння щодо проведення казначейських операцій.
Автори сподіваються, що матеріал, викладений у підручнику, у якнайкращий спосіб допоможе користувачам опанувати основи функціонування національного казначейства для прийняття ними ефективних управлінських рішень у сфері бюджетних правовідносин та щиро бажають успіхів.
РОЗДІЛ 1
СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК ДЕРЖАВНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА УКРАЇНИ
Основні терміни та поняття: княжа казна, військова скарбниця, казначейство, казначейська система виконання бюджетів
1.1. Історичні умови започаткування казначейства
Історія зародження, становлення і розвитку казначейства надзвичайно багата і тривала.
Термін "казначейство" походить від поняття казна, що в перекладі з англійської (the Treasury) означає скарб, цінність.
Терміни "казна" і "казначейство" мають різні тлумачення в різних країнах. Це можна пояснити розвитком та еволюцією казни як суспільного фінансового інституту, який є частиною спадку, традицій і культури різних держав.
У найперших систематизованих працях, присвячених питанням казни, цей термін використовується і у широкому, і більш вузькому розумінні. Так, в "Арташастрі" (праці про гроші), яка була написана в Індії дві тисячі років тому, казна в широкому розумінні - це багатство держави, до якого включались окрім детально перерахованих доходів золото, коштовне каміння і метали, а також усі види сільськогосподарської продукції. У рукописі зазначалося, що армія і казна
-найважливіші інструменти в руках монархії, тому вони мусять бути під безпосереднім контролем керівника держави. У більш вузькому значенні казна
-це місце, куди надходили гроші і звідки здійснювались платежі для конкретних цілей.
Історично казначейство виконувало декілька функцій:
-відповідало за збереження багатства держави;
-було місцем, де збиралися платежі держави і з якого держава здійснювала виплати;
-відповідало (під королівським наглядом) за чеканку монет;
-а також виконувало функцію облікового відомства. Тобто казначейство повинно було вести записи всіх операцій із зазначенням дати, характеру і кінцевого призначення платежів.
З часом функції казначейства різних країн змінювались:
-внаслідок затяжних війн, які призводили до зменшення багатства держави, казначейства почали випускати внутрішні і зовнішні боргові зобов'язання;
-у зв'язку зі збільшенням кількості і розширенням активності фінансових монополій, казначейства почали приймати на збереження їхні акції;
-з виникненням центральних банків і відповідним зростанням системи комерційних банків такі функції казначейства як емісія грошей та
чеканка монет, випуск боргових зобов'язань, отримання і видача платежів державою було передано банкам;
- у деяких випадках казна працювала як банківська установа і приймала вклади населення.
Наявність окремого уповноваженого органу в системі виконавчої влади держави, який мав відповідати за розробку та здійснення державної фінансової політики, є закономірністю для всіх епох і держав.
Початок створення казначейства належить до управління казною за тієї доби, коли не було ще чіткого розмежування між особистою власністю титулованого володаря та власністю держави.
1.2. Передумови створення казначейської системи виконання бюджетів в Україні
Традиції Державного казначейства України зародилися ще за часів Київської Русі. Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого і його спадкоємців, яка слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. Тут також писалися укази, складалися грамоти, велося поточне листування.
Княжа казна московських великих князів знаходилась у Кремлі, на казенному дворі. Вже до середини п'ятнадцятого століття княжа казна набула значення центрального фінансового відомства.
На початку ХVІІІ століття для вирішення проблемних питань в галузі фінансів була створена камер-колегія, що являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Першим президентом камер-колегії був призначений у 1717 році князь Д.М.Голіцин. Петро І ставив перед нею такі завдання, реалізація яких дійсно робила її органом вищого управління та контролю над доходами держави. Зокрема, вона повинна була збирати різного роду інформацію про реальне економічне становище країни.
Одним із перших у світі конституційне визначення державної казни
(військової скарбниці) зробив Пилип Орлик (1710-1742) у так званій Бендеревській конституції. Статтею 9 цієї конституції передбачалось, що
військова скарбниця (генеральний скарб) - то є державний скарб і фінанси у
гетьманській державі.
Конституцією відокремлювався державний скарб від особистих коштів гетьмана і передавався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише "людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна". Для утримання гетьмана ("на ранг гетьмана", "на булаву й особу його гетьманську") надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались виключно на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту).
Ключовим явищем в історії казначейства були роки Запорізької Січі (кінець XV ст. - 1775 p.), коли більшість козаків перебувала на турецькому фронті (неподалік від гирла Дунаю). Тоді й було організовано військовий скарб,
до якого надходили доходи від промислової експлуатації рибальських і мисливських угідь, земель і хуторів.
У Московській Русі наприкінці 18 століття стала нагальною необхідністю реформа центральних державних установ. Система особистих доручень, що видавались у приказах, не сприяла розвитку зацікавленості у державних справах, не викликала бажання працювати над проблемними питаннями суспільства. Крім того, справи, якими займався окремий приказ, були настільки різноманітними та різнохарактерними, що викликало плутанину та уповільнення в їх вирішенні. Тому Петром І приймається рішення щодо створення колегій, які за своїм складом та способами розв’язання справ свого часу були беззаперечно прогресивними управлінськими державними установами. Центральною ідеєю функціонування колегії було колегіальне прийняття як управлінських, так і рішень за результатами обговорення будьякої справи.
Серед петровських колегій особлива увага приділялася камер-колегії, мануфактур-колегії, берг-колегії та штатс-конторі. Коло їх завдань було окреслене вирішенням найважливіших питань того часу, а саме управлінням фінансами, управлінням справами, пов’язаними з розвитком промисловості, торгівлі та взагалі народного господарства. Власне камер-колегія була покликана вирішувати всі проблемні питання в галузі фінансів, збирати доходи, шукати додаткові джерела надходження грошових коштів в казну держави. Першим президентом камер-колегії був призначений князь Дмитро Михайлович Голіцин у 1717 році. У 1719 році Петром І був підписаний законодавчий акт “Учреждение и регламент камер-колегии”. Регламент мав 26 пунктів і як більшість указів та актів того часу був складений не досить чітко та систематично.
Петро І ставив перед камер-колегією такі задачі, реалізація яких дійсно робила їх органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Камер-колегія повинна була піклуватися про розвиток економічних сил країни та мала саме безпосереднє відношення до управління державними зборами. У розумінні поставлених перед нею задач (а не способів управління) вона без сумнівів являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Власне зацикленість тільки на функціях спостереження за надходженням державних доходів не задовольняла Петра І.
Важливою подією в історії фінансового управління Росії 18 століття стало видання нового регламенту камер-колегії у 1731 році, котрий регулював її діяльність аж до ліквідації в 1785 р. Воно знаменувало відмову уряду від думки організувати державне управління фінансами у вигляді окремої самостійної установи. З двох центральних завдань петровської камер-колегії – володіти інформацією та управляти усіма грошовими доходами держави, друге найважливіше завдання “управляти” було викреслене з кола обов’язків нової камер-колегії.
Все це вказувало на необхідність змін у фінансовому управлінні державою. Наслідком цього стає рішення Катерини ІІ призначити президентом камер-колегії довірену особу імператриці князя Б.А.Куракіна у 1764 році. З