Kp / Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ

413

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без какихлибо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые выборы отличаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков или орган, которые в свою очередь избирают какого-либо депутата или должностное лицо. Так, в США через каждые четыре года граждане избирают выборщиков в количестве 438 человек, и эти выборщики избирают Президента США. В ряде стран главу государства избирает избираемый населением парламент. Косвенные и многостепенные выборы нельзя считать явно недемократической формой народного волеизъявления, и не случайно международно-правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми. В России фактические непрямые выборы предусмотрены в отношении губернаторов (президентов) субъектов РФ, которые, как сказано в законе, наделяются полномочиями законодательными собраниями по представлению Президента РФ.

Тайное голосование — обязательный атрибут демократической системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не вправе пытаться идентифицировать использованный бюллетень, т. е. установить личность избирателя.

В Российской Федерации в отличие, например, от США не применяются машины для голосования, а голосование проводится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантированное™ тайны волеизъявления избирателя на избирательных участках создаются специально оборудованные кабины для заполнения бюллетеней, в которых не допускается присутствие иных лиц.

Обязательность и периодичность проведения выборов. Выборы

органов государственной власти и местного самоуправления являются обязательными и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. Если соответствующим органом выборы не назначаются, то это

414 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

вправе сделать соответствующая избирательная комиссия. Срок полномочий всех выборных органов, а также полномочий депутатов не может быть более пяти лет.

§5. Международно-правовые стандарты

Сокончанием холодной войны укрепилась глобальная тенденция к демократизации общественного устройства. В связи с этим в бывших тоталитарных государствах возрос интерес к стандартам по проведению выборов в органы государственной власти, выработанным международными организациями. Многие из этих стандартов заимствованы конституционно-правовой системой Российской Федерации.

Особенно важны три международно-правовых акта:

1) Всеобщая декларация прав человека устанавливает (ст. 21): «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»;

2)Международный пакт о гражданских и политических правах закрепляет (ст. 25) право и возможность каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации:

•принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

•голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

3)Европейская конвенция о защите прав человека и основ-

ных свобод (Протокол № I) содержит следующее положение (ст. 3): «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить свободные выборы с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти».

Венецианской комиссией Совета Европы разработаны «Руководящие принципы относительно выборов» (2002 г.), которые устанавливают в качестве общеевропейских следующие пять принципов: «всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое из-

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ

415

бирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно». В этом документе содержатся рекомендации по проведению выборов, обеспечивающие гарантии избирательных прав граждан.

Российской Федерацией (Федеральный закон от 2 июля 2003 г.) ратифицирована Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, подписанная в г. Кишиневе 7 октября 2002 г.

Закрепленные в международно-правовых актах принципы организации и проведения выборов не являются исчерпывающими. Кроме того, есть и другие важные акты. В частности, очень важно видеть неразрывную связь избирательных прав граждан с другими основными правами, и особенно с правом принимать участие в управлении страной, правом на свободу убеждений и их выражения, правом на свободу ассоциации, правом на проведение мирных собраний и демонстраций и др.

Международно-правовые стандарты носят самый общий характер, они универсальны и потому абсолютно и во всем подходят для любого демократического государства. Эти стандарты служат важной гарантией избирательных прав граждан в каждой стране, признающей себя частью мирового сообщества.

В международно-правовых актах и документах сформулированы требования, выполнение которых является обязательным условием для того, чтобы выборы признавались легитимными. Таковыми являются требования, чтобы выборы были свободными, справедливыми и подлинными.

Свободными признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугивания избирателей и соблюдением всех основных прав человека. Всем гражданам без всякой дискриминации должен быть обеспечен равный доступ к участию в выборах. Граждане должны быть убеждены в том, что их участие в выборах не причинит им вреда. Особенно важно, чтобы избиратели беспрепятственно пользовались такими свободами, как свобода слова, мнения, ассоциации, информации, собраний, демонстраций и т. д. В период проведения выборов, которые часто сопровождаются обострением политической борьбы, должно решительно защищаться право выражения идей сторонников различных политических партий. Важнейшей гарантией свободных выборов служит независимая судебная власть. Несовместимо с проведением свободных выборов офици-

416 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

ально объявленное чрезвычайное положение. В конечном счете выборы являются свободными в той степени, в какой они позволяют наиболее полно выявить волю народа. В Российской Федерации свободные выборы являются конституционной нормой (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Законодательно закреплено также, что демократические свободные выборы в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права.

Справедливый характер выборов вырастает прежде всего из демократического избирательного права, в котором прочно гарантированы всеобщие и равные выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право должно предоставляться гражданам, достигшим минимального возраста, и не ограничиваться условиями владения собственностью, чрезмерными требованиями проживания в стране или конкретной местности, языковыми требованиями и другими цензами, способными отстранить граждан от участия в выборах. Для обеспечения справедливости выборов необходима эффективная зашита выборов — как в ходе их проведения, так и при подсчете голосов — от мошенничества и злоупотреблений. В частности, должны быть обеспечены присутствие наблюдателей и равный доступ к средствам массовой информации для всех кандидатов и партий, участвующих в выборах. Выборы должны проводиться с установленной законом периодичностью. Перенесение срока выборов может допускаться при чрезвычайном положении или в других исключительных обстоятельствах, не допуская создания угрозы для демократии.

Подлинные выборы также предполагают реализацию гражданами совокупных демократических избирательных и других прав. Такие выборы заранее направлены на то, чтобы как отдельные посты, так и власть в целом были определены на основе воли большинства избирателей. Любое меньшинство должно проявить готовность к тому, чтобы признать невыгодные для себя результаты выборов, если они были свободными, справедливыми и законными. Передача власти по результатам выборов должна осуществляться на основе закона.

Подлинные выборы, кроме того, обеспечивают избирателям реальный выбор, т. е. на основе политического плюрализма. В связи с этим в законах Российской Федерации и ее субъектов

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ

417

закреплена обязательная альтернативность выборов, т. е. наличие в избирательном бюллетене фамилии не одного, а минимум двух кандидатов. Чтобы стать подлинными, выборы также должны проводиться в условиях информированности населения в отношении кандидатов и их программ, а также в отношении того, «кто, когда, где и каким образом» будет осуществлять регистрацию и проводить голосование.

§ 6. Проведение выборов (избирательный процесс)

Проведение выборов состоит из нескольких стадий, последовательно сменяющих одна другую от момента назначения даты выборов до объявления о результатах голосования. Это и есть избирательный процесс, представляющий собой сложную систему правоотношений, в которых участвуют избиратели, средства массовой информации, политические партии, общественные организации и государственные органы по проведению выборов.

Основные стадии избирательного процесса жестко регулируются законодательством и другими нормативными правовыми актами. Это объясняется необходимостью исключить чей бы то ни было волюнтаризм, способный порождать конфликты и задержки в развитии процесса. Демократические выборы проходят под пристальным наблюдением общественности, которая весьма болезненно реагирует на любые отступления от законности.

Использование Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума является одной из гарантий реализации прав граждан РФ на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме. ГАС «Выборы» используется для электронного наблюдения за ходом и установлением итогов голосования путем передачи данных от нижестоящих комиссий вышестоящим комиссиям, а отдельные ее технические средства — для подсчета голосов избирателей, участников референдума. Эти данные, полученные через ГАС «Выборы», являются предварительной, не имеющей юридического значения информацией, если иное не установлено законом.

С началом избирательного процесса «правила игры», т. е. порядок проведения и условия выборов, меняться не могут, поскольку с момента, когда избирательные правоотношения уже возникли, любые попытки изменить ту или иную норму избирательного закона во имя защиты прав какой-то части избирателей

418 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

на деле ведут к нарушению прав других избирателей, уже включившихся в избирательную кампанию.

В ноябре 1995 г. в Конституционный Суд РФ поступили запросы группы депутатов Государственной Думы и Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Эти запросы поступили более чем через два месяца после того, как началась избирательная кампания, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершались выдвижение и регистрация кандидатов. Конституционный Суд отказал в принятии этих запросов, указав в своем определении, что «проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании, непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на результаты выборов... В ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых происходит реализация избирательных прав граждан. Изменения в сложившихся правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда РФ могли бы повлечь ущемления в этих правах и в конечном счете нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса».

После назначения даты выборов избирательный процесс проходит через следующие стадии.

Составление списков избирателей. Включение гражданина в список избирателей или участников референдума служит основанием для его участия в голосовании. В ряде стран такие списки составляются на основе добровольного обращения лиц в соответствующие государственные органы, но это приводит к сокращению электората, так как многие граждане по разным причинам в этих органах не регистрируются. В Российской Федерации в списки избирателей включаются все граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Следовательно, для того чтобы быть включенным в список избирателей, гражданину не требуется обращаться в государственный или муниципальный орган, так как список составляется официальным органом по обязанности.

Список избирателей составляется главой местной администрации на основании сведений, предоставляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан по месту жительства или пребывания.

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ

419

Основанием для регистрации избирателей на конкретном избирательном участке является факт проживания гражданина РФ на территории этого участка, а также временного пребывания или наличия открепительного удостоверения.

Гражданин РФ может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума. Это исключает возможность плюрального вотума, т. е. голосования на нескольких участках в связи с наличием, например, частного домовладения на разных территориях.

Основания и порядок составления списков избирателей устанавливаются законодательно. Для того чтобы граждане успели до выборов устранить любые недоразумения, установлено, что список избирателей представляется для всеобщего ознакомления за 20 дней до дня выборов. Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования — в течение двух часов участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Решение участковой избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день голосования — немедленно. Этот механизм, обычный в своих основных чертах для большинства демократических стран, призван гарантировать гражданам осуществление их активного избирательного права. Целям исключения возможности злоупотреблений служит правило, согласно которому вносить изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей законом запрещается.

Невключение в список избирателей весьма часто порождает конфликты, особенно когда речь идет о беженцах и вынужденных переселенцах, гражданах, находящихся в момент составления списков за пределами Российской Федерации. Один из таких конфликтов, связанный с вынужденным переселением большого числа лиц ингушской национальности с территории Республики Северная Осетия — Алания, где они постоянно проживали, на территорию Ингушской Республики, стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

420Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Вноябре 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Правительства Ингушской Республики о проверке конституционности одного из положений Закона Республики Северная Осетия — Алания «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Алания».

Всоответствии с этим положением Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов указанного парламента установила, что граждане, не проживающие на территории республики и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия в списки избирателей не включаются. Однако Конституционный Суд не признан данное постановление конституционным, указав, что «временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятия с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания. В силу этого наличие регистрации должно рассматриваться в качестве одного из оснований для включения гражданина в список избирателей по месту жительства, что относится и

квынужденным переселенцам. Сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке».

Образование избирательных округов и участков. Для проведения выборов образуются избирательные округа и участки. Округа образуются на основании данных о численности зарегистрированных избирателей. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе (схема образования округов) определяются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, и утверждаются соответствующим представительным органом. Избирательные округа образуются при соблюдении определенных требований. Так, должно быть обеспечено примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в труднодоступных и отдаленных местностях. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях — 15% от средней нормы представительства избирателей. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в си-

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ

421

лу до дня официального опубликования решения о назначении выборов. Данные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ.

Избирательный округ составляет единую территорию: не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением анклавных территорий. При соблюдении законных требований образования избирательных округов учитывается административно-территориальное деление.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей избирательный округ разбивается на избирательные участки. Эти участки образуются главой местной администрации по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

В больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки в тот же срок, а в исключительных случаях — не позднее чем за три дня до дня голосования; такие избирательные участки входят в избирательные округа, округа референдума по месту их расположения или по месту приписки судна.

Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться только в случаях, установленных законом.

Списки избирательных участков с указанием их границ и адресов участковых избирательных комиссий должны быть опубликованы соответствующим главой местной администрации не позднее чем за 40 дней до дня голосования.

Избирательные комиссии. Эти комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, а также осуществляют подготовку и проведение выборов. Такими комиссиями являются:

•Центральная избирательная комиссия РФ;

•избирательные комиссии субъектов РФ;

•избирательные комиссии муниципальных образований;

•окружные избирательные комиссии;

422Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

•территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии;

•участковые комиссии.

Избирательные комиссии также действуют в качестве комиссий референдума.

Все избирательные комиссии действуют на правовой основе. Так, полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии РФ и иных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти устанавливаются федеральными законами.

Что же касается деятельности избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления, то она устанавливается федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Важнейший принцип деятельности избирательных комиссий всех уровней состоит в том, что при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции они независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Этот принцип призван исключить любое вмешательство властей в деятельность комиссий, а следовательно, повлиять на исход выборов.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, кандидатов, избирательных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей, а также нижестоящих (соответственно уровню проводимых выборов) избирательных комиссий.

Государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий, а также предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий.

Формирование избирательных комиссий на каждом уровне происходит на соответствующей правовой базе.

Формирование избирательных комиссий субъектов РФ осуществляется законодательными (представительными) органами и