ГМФ АКАДЕМИЯ1 / Статьи МБО 2015 / Статья Правовые проблемы выравнивания бюджетной обеспеченно

Статья: Правовые проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований (Киселева Е.И.) ("Государствен...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 11.09.2015

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЫРАВНИВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ <*>

Е.И. КИСЕЛЕВА

--------------------------------

<*> Kiseleva E.I. Legal problems of evening up budget guarantee of municipalities.

Киселева Елена Ивановна, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение "Новосибирский государственный технический университет", кандидат исторических наук.

В статье автор рассматривает проблемы реформирования системы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Ключевые слова: муниципальные образования, местный бюджет, межбюджетные трансферты, дотации.

The author of the article considers problems of evening up budget guarantee of municipalities.

Key words: municipalities, the local budget, intergovernmental transfers, grants.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Одной из важнейших гарантий местного самоуправления является бюджетная обеспеченность муниципальных образований.

Отдельным направлением решения проблемы финансового обеспечения местного самоуправления стало развитие системы межбюджетных отношений.

Правительством Российской Федерации были приняты Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 - 2001 гг. [1] и Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. [2]. В числе основных была определена необходимость выравнивания возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

Новый подход к правовому регулированию межбюджетных отношений был реализован редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации 2004 г. [3]. Впервые было введено понятие "межбюджетные трансферты" и дано его легальное определение. Основными формами межбюджетных трансфертов были определены финансовая помощь, предоставляемая в виде дотаций и субсидий, а также субвенции и бюджетные кредиты. Были внесены изменения и в перечень условий предоставления межбюджетных трансфертов. Предоставление межбюджетных трансфертов должно было осуществляться с использованием сложившейся системы фондов, формируемых в составе расходной части соответствующих бюджетов.

За субъектами Российской Федерации была закреплена обязанность формировать фонд финансовой поддержки поселений, распределяемый в зависимости от численности населения, и фонд финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемый по усмотрению субъекта Российской Федерации, либо в зависимости от численности населения, либо на основе методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Такой подход, по мнению законодателей, должен был обеспечить прозрачность распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями. Предусматривалось создание таких же фондов в составе бюджетов муниципальных районов с целью достижения дополнительного по отношению к дотациям из регионального фонда выравнивания финансовых возможностей поселений. Методика распределения средств районных фондов финансовой поддержки поселений должна была устанавливаться законами субъекта Российской Федерации. Субъектам Российской Федерации было предоставлено право передавать свои полномочия по расчету и предоставлению дотаций (а также по установлению замещающих их нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц) органам местного самоуправления муниципальных районов.

Завершающий этап в формировании действующей системы межбюджетных отношений связан со вступлением в силу с 1 января 2008 г. изменений соответствующих норм Бюджетного кодекса Российской Федерации [4]. Были уточнены формы трансфертов, дотации и субсидии стали рассматриваться как самостоятельные формы трансфертов, имеющие собственные цели, произошло объединение фонда софинансирования социальных расходов и фонда регионального (муниципального) развития в фонд софинансирования расходов.

В 2011 г. была принята Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [5], согласно которой дальнейшее развитие федерального законодательства в части реформирования системы межбюджетных трансфертов связывалось с необходимостью достижения объективности, формализованности и прозрачности этой системы.

Практика применения механизмов перераспределения финансовых потоков между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации выявила целый ряд проблем. Рассмотрим некоторые из таких проблем на примере использования механизма трансфертов (прежде всего дотаций) между субъектом Российской Федерации - Новосибирской областью и муниципальными образованиями.

Решение проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований должно обеспечиваться прежде всего через предоставление дотаций. Методики, принимаемые в субъектах Российской Федерации, должны включать установление критерия выравнивания, дающего право на получение дотаций. При этом установлен запрет на использование отчетных показателей, бюджетная обеспеченность муниципального образования должна определяться исходя из его налогового потенциала. Субъекты Российской Федерации вправе делегировать собственные полномочия по расчету и предоставлению дотаций поселениям органам власти муниципальных районов.

В отчете Контрольно-счетной палаты Новосибирской области за 2004 г. было отмечено отсутствие обоснованных методик расчета финансовой помощи местным бюджетам [6]. В целом период до 2005 г. можно определить как период поиска оптимальных форм предоставления средств дотационным бюджетам [7]. При этом использовались формы, как установленные бюджетным законодательством, так и не вполне законные, например оказание финансовой помощи муниципальным образованиям в виде централизованных расчетов с поставщиками товаров и услуг, минуя счета муниципальных образований, с последующим отнесением сумм в счет их финансирования. Финансирование муниципальных образований осуществлялось при отсутствии встречных обязательств, что фактически являлось дополнительным предоставлением финансовой помощи.

До 2010 г. Новосибирская область распределяла дотации между поселениями самостоятельно. С 2010 г. эти полномочия были переданы муниципальным районам. Соответственно, в бюджеты муниципальных районов стала направляться субвенция на выполнение данного полномочия. Методика расчета размера дотаций предполагала распределение 60% дотаций пропорционально численности населения поселений и 40% дотаций - с учетом других факторов, связанных с особенностями поселений. К числу таких факторов были отнесены различия в социально-экономическом развитии, особенностях географического положения [8].

Кроме того, учитывая, что за муниципальными районами было закреплено собственное полномочие по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, в бюджеты поселений также должны были направляться собственные средства районных бюджетов.

С 2011 г. бюджетное законодательство Новосибирской области в части регулирования системы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований было дополнено областным законом, установившим новую методику распределения дополнительных нормативов от налога на доходы физических лиц [9]. Методика распределения дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности включала определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования и порядка распределения дотаций исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности. При расчете дотаций местным бюджетам факторами, определяющими объем предоставляемых дотаций, были определены собственные доходы бюджетов и численность проживающего в муниципальном образовании населения. Практика показала, что при использовании этой методики максимальный объем дотаций должен был предоставляться муниципальным образованиям с незначительными собственными доходами и значительной плотностью населения. При этом объем дотаций не был связан с темпами экономического развития муниципального образования.

При формировании областного бюджета Новосибирской области на 2013 г. в данную методику были внесены изменения [10].

Одним из критериев расчета размера дотации стал прогнозный объем налоговых и неналоговых доходов муниципального образования на очередной финансовый год, рассчитанный с темпом роста не выше среднего уровня по всем муниципальным образованиям.

Муниципальные образования, имеющие более высокие темпы развития, получили право при расчете дотаций применять показатель роста по собственным доходам не выше среднего муниципального уровня. Это означало, что часть дополнительных доходов муниципального образования не должна снижать расчетную величину дотации.

Результаты применения принятой системы бюджетного выравнивания муниципальных образований и в целом обеспечения их финансовой самостоятельности ежегодно анализируются Контрольно-счетной палатой Новосибирской области. Общий вывод после изучения годовых отчетов может быть сформулирован определенно: проблема обеспечения финансовой состоятельности муниципальных образований не была решена. В отчете Контрольно-счетной палаты за 2005 г. отмечено, что удельный вес дотаций в расходах местных бюджетов (за исключением города Новосибирска) - от 30 до 86%. Всего лишь 46,8% расходов местных бюджетов было обеспечено собственными доходами. Соответственно, 53,2% расходов были осуществлены за счет межбюджетных трансфертов из областного бюджета. И это средние показатели. В отчете Контрольно-счетной палаты за 2010 г. вновь зафиксировано, что межбюджетные трансферты оставались основным источником получения доходов местных бюджетов.

Само понятие "финансовая помощь" не согласовывается с установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации принципами бюджетной системы, а именно принципом самостоятельности бюджетов и принципом разграничения доходов и расходов бюджетов. Системное рассмотрение этих принципов приводит к выводу о том, что закрепленные за каждым бюджетом доходы должны позволить реализовать полномочия соответствующих органов власти по самостоятельному осуществлению бюджетного процесса.

Механизм межбюджетных трансфертов следует рассматривать как дополнительный инструмент, позволяющий сгладить формирование и исполнение бюджетов с учетом конкретных географических и социально-экономических особенностей территорий. Но в случае, когда доходы бюджета муниципального образования формируются в основном только за счет получаемых трансфертов, сложно говорить о дополнительном значении механизма межбюджетных трансфертов.

Понятие "бюджетная обеспеченность" - экономическое понятие. Бюджетный кодекс Российской Федерации вводит понятие "уровень бюджетной обеспеченности", предполагающий его количественную характеристику. Уровень бюджетной обеспеченности является и показателем уровня экономического развития территории, и критерием получения в бюджет дополнительных средств из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации. В связи с этим возникает проблема учета факторов, влияющих на показатели уровней доходного и расходного потенциалов муниципальных образований.

Прежде всего, следует отметить сложность учета большого (точнее - бесконечного) числа таких факторов. Формальное перечисление этих факторов и построение на их основе методики распределения дотаций прямо влияют на качество нормативного правового акта, делая его громоздким, требующим дополнительных разъяснительных материалов. В отчете Контрольно-счетной палаты Новосибирской области за 2010 г. отмечено, что принятые практически во всех муниципальных районах правовые акты, регулирующие распределение дотаций, не соответствуют законодательству. С другой стороны, произведенные расчеты дотаций поселениям не соответствовали принятым правовым актам. Часть дотаций распределялась субъективно, без формализованной методики.

Бюджетный кодекс Российской Федерации прямо устанавливает требование использования при определении уровня бюджетной обеспеченности показателей прогноза налогового потенциала муниципального образования. Другими словами, запрещается использовать отчетные показатели и данные о неналоговых доходах. Однако методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в Новосибирской области, применяемая с 2010 г., основывается на использовании прогнозного объема как налоговых, так и неналоговых доходов муниципального образования.

Неоднозначно можно оценивать и запрет использовать отчетные данные о налоговом потенциале территории. Наиболее точные данные о величине налоговой базы содержатся как раз в налоговой отчетности. Информация о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в соответствующие бюджеты, должна быть доступна для финансовых органов при составлении проектов бюджетов.

Не менее сложным является и учет факторов, связанных с определением расходных потребностей территории. Помимо объективных природно-географических факторов, на показатели расходных потребностей влияют социально-экономические факторы, например уровень доходов населения, степень развития инфраструктуры, сложившийся уровень цен на товары, услуги. В большей мере субъективными являются факторы, связанные с уровнем производительности труда, и прежде всего в бюджетной сфере, разные сложившиеся стандарты качества оказываемых бюджетных услуг. В отчете Контрольно-счетной палаты Новосибирской области за 2012 г. отмечена недостаточная прозрачность методик и расчетов по распределению трансфертов.

Очевидной является и проблема рассогласованности легальной (в смысле установленной законом) системы межбюджетных отношений и фактически сложившейся.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет основным механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований предоставление дотаций. Практика показала, что использование только дотаций на выравнивание эту проблему не решает. Бюджетное выравнивание в области осуществлялось не только за счет дотаций. Помимо дотаций в бюджеты муниципальных образований направлялись иные межбюджетные трансферты в размере до 10% от общего объема трансфертов. Иные трансферты - те, по которым формально не устанавливается требование софинансирования из местных бюджетов.

Другим источником дополнительных средств местными бюджетами стали субсидии на развитие социального и экономического потенциала муниципальных образований. Но получение данной субсидии, решая частично проблему сбалансированности местных бюджетов, опять-таки фактически не влияло на появление стимулов к активности местных администраций.

Бюджетное законодательство в части, регулирующей межбюджетные отношения, и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации отличает изменчивость, а значит, и нестабильность. Но эту нестабильность законодательства можно рассматривать не только как отрицательную характеристику сложившейся системы, но и как позитивный процесс приспособления правовых норм к реальным запросам социально-экономического развития.

Местные бюджеты должны иметь стабильные источники бюджетных доходов, непосредственно зависящих от экономического развития и вклада населения конкретных муниципальных образований.

Требует реформирования и система выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одним из направлений этого развития должен стать переход от сложной в администрировании системы распределения средств между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации к укрупненным группам трансфертов.

Проблема выравнивания бюджетной обеспеченности не может быть решена и без внесения изменений в систему распределения налоговых доходов между бюджетами. Самостоятельность бюджетов должна определяться не только наличием собственных источников доходов, но и их достаточностью для осуществления собственных расходных обязательств.

Литература

1. О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 - 2001 годы: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1998 N 862 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 32. Ст. 3905.

2. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584 (в ред. от 06.02.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 24. Ст. 2638.

3. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 34. Ст. 3535.

4. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации": Федеральный закон от 30.12.2008 N 310-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 18.

5. Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.2011 N 1013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 28. Ст. 3720.

6. Здесь и далее использованы отчеты Контрольно-счетной палаты Новосибирской области. URL: www.ksp.nso.ru.

7. О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области: Закон Новосибирского областного Совета депутатов от 16.02.1995 N 14-ОЗ // Советская Сибирь. 1995. 23 февраля; О временных нормативах бюджетной обеспеченности Новосибирской области: Закон Новосибирского областного Совета депутатов от 15.11.1999 N 78-ОЗ // Советская Сибирь. 1999. 1 декабря.

8. О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности: Закон Новосибирской области от 02.11.2009 N 400-ОСД // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2009. 6 ноября. N 57.

9. О единых нормативах отчислений в бюджеты муниципальных образований Новосибирской области от налога на доходы физических лиц и межбюджетных трансфертах между областным бюджетом Новосибирской области и бюджетами муниципальных образований Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 07.11.2011 N 132-ОЗ // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2011. 9 ноября. N 57.

10. О внесении изменения в Закон Новосибирской области "О единых нормативах отчислений в бюджеты муниципальных образований Новосибирской области от налога на доходы физических лиц и межбюджетных трансфертах между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Новосибирской области": Закон Новосибирской области от 07.11.2012 N 258-ОЗ // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2012. 9 ноября. N 56.

КонсультантПлюс надежная правовая поддержка

www.consultant.ru

Страница из