ГМФ АКАДЕМИЯ1 / Статьи МБО 2015 / Статья Регулирование межбюджетных отношений в муниципальных

Статья: Регулирование межбюджетных отношений в муниципальных районах (Левина В.В.) ("Финансы", 2014, N 4)

Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 11.09.2015  

"Финансы", 2014, N 4

РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНАХ

Межбюджетные связи наиболее многочисленны именно на межмуниципальном уровне, что обусловлено явным количественным преобладанием поселений среди публично-правовых образований. При этом на межмуниципальном уровне возникают типичные проблемы в сфере регулирования межбюджетных отношений, связанные как с несовершенством бюджетной нормативно-правовой базы, так и с особенностями распределения налоговых доходов и расходных полномочий между уровнями публичной власти.

Основными документами, закладывающими основу межбюджетного регулирования в муниципальных районах, являются Бюджетный кодекс РФ [1] и Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [2]. В БК РФ к формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов муниципальных районов поселениям, отнесены дотации из бюджетов районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и иные межбюджетные трансферты (ст. 142). Региональное законодательство о межбюджетных отношениях регулирует в первую очередь отношения, возникающие между региональным и местным уровнями управления, а вопросы межбюджетного регулирования в муниципальных районах рассмотрены преимущественно в сфере выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

Правовые акты муниципальных районов в сфере регулирования межбюджетных отношений дублируют соответствующие положения БК РФ и регионального законодательства, но имеют и свою специфику. В частности, перечень форм межбюджетных трансфертов в различных муниципальных районах существенно варьируется. Во многих районах данный вопрос детализирован не более, чем в БК РФ, и установлены лишь две основные формы межбюджетных трансфертов. Однако в ряде районов выделен более подробный перечень форм межбюджетного регулирования. Так, в Плавском районе Тульской области межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, дотаций из районного фонда сбалансированности бюджетов поселений, дотаций на стимулирование поселений по улучшению качества управления муниципальными финансами, субвенций бюджетам поселений, субсидий бюджетам поселений, иных межбюджетных трансфертов.

Основными задачами, которые могут решаться при организации межбюджетного регулирования в муниципальных районах, могут являться:

- выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- обеспечение сбалансированности бюджетов поселений;

- стимулирование поселений к социально-экономическому развитию.

Указанные задачи соответствуют функциям, присущим межбюджетным отношениям на всех уровнях управления.

При реализации межбюджетного регулирования в отношении поселений финансовое выравнивание остается основной задачей, на решение которой направлена большая часть трансфертов из региональных бюджетов и бюджетов муниципальных районов [6]. Несмотря на ее безусловную значимость, следует учитывать, что реализация такой политики может стать причиной, провоцирующей "иждивенческие настроения" поселений, а в отдельных случаях является предпосылкой их "дестимулирования" к повышению объема налоговых и неналоговых доходов. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется с использованием соответствующих дотаций из бюджетов субъектов Федерации и из бюджетов муниципальных районов.

Общие принципы распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района установлены в ст. 60 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 142.1 БК РФ. В соответствии с ч. 4 данной статьи дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений предоставляются исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает установленного предела, по единой методике. В ней не должны использоваться показатели фактических и плановых доходов и расходов поселений. Согласно БК РФ порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание их бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта Федерации. При этом конкретный объем и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из районного бюджета утверждаются решением о бюджете на очередной финансовый год представительным органом муниципального района.

Дотации из бюджетов муниципальных районов играют существенную роль при формировании собственных доходов бюджетов поселений (табл. 1), составляя в 2010 - 2012 гг. 7 - 10% от общего объема собственных доходов бюджетов поселений.

Таблица 1

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений

из бюджетов муниципальных районов

Показатели Годы 2010 2011 2012
Общий объем средств ФФП поселений из бюджетов муниципальных районов, млрд руб.	22,7	26,8	22,5
Доля средств ФФП в собственных доходах бюджетов поселений, %	8,71	9,74	7,14

По нашему мнению, дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов поселений преимущественно также ориентированы на реализацию выравнивающей функции регулирования межбюджетных отношений. Данный вид дотаций может предоставляться бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов в составе иных межбюджетных трансфертов. Методики распределения подобных трансфертов не установлены в БК РФ и, следовательно, могут определяться в правовых актах муниципальных районов. Величина указанных межбюджетных трансфертов в отличие от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений может увязываться с величинами фактических объемов бюджетных доходов и расходов бюджета поселения.

Используются разные подходы к обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Так, например, в Белевском районе (Тульская область) дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов поселений предусматриваются в составе бюджета района с целью поддержки мер по обеспечению финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по решению вопросов местного значения. Районный фонд сбалансированности бюджетов поселений формируется за счет собственных доходов бюджета муниципального образования "Белевский район". Получателями дотаций являются поселения, несбалансированность бюджетов которых образовалась в результате превышения объема минимально необходимых расходов бюджета поселения над объемом его расчетных доходов в очередном финансовом году и плановом периоде. Расчетные доходы при этом определяются как плановая сумма налоговых и неналоговых доходов и дотаций, поступающих в бюджет поселения, за вычетом суммы субсидий, предоставляемых бюджету района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера [3].

При этом очевидно, если поселение получило недостаточно дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, то оно получит большие объемы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений. На наш взгляд, такой способ распределения дотаций способствует снижению заинтересованности поселений в наращивании объемов налоговых и неналоговых поступлений.

Во многих случаях дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов могут рассматриваться как вынужденная мера, ориентированная на тактическую корректировку ситуации, сложившейся в сфере распределения налоговых источников и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

По нашему мнению, дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений ориентированы на реализацию выравнивающей функции межбюджетного регулирования. Поэтому необходимо обеспечить взаимосвязь методик распределения соответствующих трансфертов. Проведенный анализ муниципальных правовых актов показал, что на практике данные методики часто противоречат друг другу, что снижает эффективность реализации выравнивающей функции межбюджетного регулирования.

Предлагается использовать комплексный подход к реализации выравнивающей функции межбюджетного регулирования в муниципальных районах. При распределении дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов поселений следует проанализировать их бюджетные показатели после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и определить те из них, в которых уровень сбалансированности бюджета поселения ниже установленной предельной границы. Далее необходимо проанализировать причины высокого уровня несбалансированности бюджета поселения и выявить среди них объективные и субъективные.

Под объективными причинами мы понимаем те, которые привели к снижению фактических доходов бюджетов или росту объема их расходов по независящим от органов местного самоуправления причинам. К ним можно отнести чрезвычайные ситуации, стихийные бедствия, изменения федерального и регионального законодательства и правовой базы муниципальных районов, приводящие к дополнительным расходам бюджетов поселений или снижению их доходов. В подобных случаях дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов поселений призваны исправить ситуацию и компенсировать недополучение доходов или финансирование дополнительных расходов.

Под субъективными причинами в данном случае подразумеваются те, которые обусловлены или в существенной мере связаны с деятельностью органов местного самоуправления поселений. В частности, к ним можно отнести рост недоимки по налоговым платежам, предоставление дополнительных налоговых льгот на местном уровне, снижение среднего уровня заработной платы, повлекшее снижение поступлений НДФЛ в бюджет поселения, неэффективное использование муниципального имущества и т.д. В этом случае необходима разработка системы мероприятий, ориентированных на повышение эффективности бюджетной политики поселения, и заключение соответствующих соглашений органов местного самоуправления о мероприятиях. План мероприятий следует разрабатывать индивидуально для каждого поселения, ориентируясь на устранение причин несбалансированности его бюджета. В частности, для поселений, столкнувшихся с проблемами собираемости налогов, необходимы мероприятия по повышению налоговой дисциплины, в т.ч. по работе с конкретными налогоплательщиками; при снижении поступлений НДФЛ - мероприятия, ориентированные на рост занятости населения, и т.д. Разработка общих стандартных мероприятий для всех поселений менее эффективна, они должны формироваться индивидуально. Для каждого мероприятия предлагается определить сроки реализации и ожидаемые значения показателей, достижение которых будет оцениваться ежеквартально.

Таким образом, предлагается использовать следующий алгоритм реализации комплексной методики бюджетного выравнивания в отношении поселений.

1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района:

1.1. Расчет показателей бюджетной обеспеченности поселений на основе оценки величины налогового потенциала и индекса бюджетных расходов поселения.

1.2. Определение границы выравнивания бюджетной обеспеченности.

1.3. Отбор поселений - получателей дотаций на бюджетной обеспеченности.

1.4. Распределение дотаций из бюджета муниципального района.

2. Дотации на поддержку сбалансированности бюджетов поселений:

2.1. Сравнение уровня сбалансированности бюджета поселения после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с предельным значением.

2.2. Если уровень сбалансированности бюджета не соответствует необходимому, то оценивается объективность причин несбалансированности бюджета поселения.

2.3. Если причины объективны, то из бюджета муниципального района выделяются соответствующие объемы дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов.

2.4. Если причины субъективны, то для данного поселения разрабатывается план мероприятий по их устранению в следующих периодах.

2.5. Заключение соглашений с органами местного самоуправления поселений о реализации соответствующих мероприятий и ежеквартальное (при условии соблюдения установленных критериев) выделение дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета поселения.

Предложенный подход позволяет диверсифицировать распределение дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов с учетом причин возникновения несбалансированности и обеспечить устранение субъективных причин несбалансированности бюджетов в среднесрочной перспективе, что ориентировано на повышение эффективности бюджетного выравнивания в муниципальном районе.

Не менее значимой по сравнению с выравнивающей функцией является и стимулирующая функция межбюджетного регулирования. Однако в отношении бюджетов поселений стимулирующие механизмы не получили необходимого развития. Финансовое стимулирование поселений в рамках межбюджетного регулирования может реализовываться при предоставлении стимулирующих дотаций или субсидий из регионального бюджета или из бюджетов муниципальных районов [7].

Преимуществом организации стимулирования поселений за счет средств региональных бюджетов является сравнительно лучшая финансовая обеспеченность субъектов Федерации налоговыми и неналоговыми поступлениями по сравнению с муниципальными районами. Данный подход целесообразен в тех регионах, где существенны разрывы в бюджетной обеспеченности муниципальных районов, преобладают высокодотационные районы, но регион характеризуется компактностью и однородностью природно-климатических условий.

При предоставлении стимулирующих трансфертов из бюджетов муниципальных районов есть возможность более полно учесть специфику территории, экономические параметры поселений конкретного района. Распределение стимулирующих трансфертов из районного бюджета может быть в большей степени ориентировано на реализацию программ социально-экономического развития муниципального района и рост доходов его консолидированного бюджета. Преимуществом использования межмуниципальных трансфертов является то, что подобные механизмы финансового стимулирования поселений являются более гибкими. Данный подход более перспективен в экономически развитых муниципальных районах, характеризующихся существенными объемами налоговых и неналоговых поступлений и, следовательно, располагающих адекватными объемами средств, которые могут быть перераспределены между поселениями.

Распределяя стимулирующие трансферты, органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления муниципальных районов ориентируются на поддержку качественных изменений в организации бюджетного процесса и в социально-экономической сфере в целом, на поощрение количественных результатов бюджетной политики органов местного самоуправления поселений.

Поощрение качественных изменений в организации бюджетного процесса - наиболее распространенная в современных условиях практика стимулирования поселений. При этом отчасти дублируются стимулирующие механизмы, используемые субъектами Федерации в отношении муниципальных районов и городских округов.

Например, в Щекинском районе Тульской области предусмотрена возможность распределения стимулирующих трансфертов между поселениями. В соответствии с Положением "О межбюджетных отношениях в муниципальном образовании "Щекинский район" [4] дотации на стимулирование поселений по улучшению качества управления муниципальными финансами могут быть предусмотрены в бюджете района в целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в муниципальных образованиях. Распределение дотаций на стимулирование поселений по улучшению качества управления муниципальными финансами осуществляется администрацией района на основании комплексной оценки положения поселений. Основной проблемой при использовании данного подхода является то, что используется множество показателей, влияющих на возможность получения стимулирующих трансфертов, выбор которых представляется достаточно спорным и не вполне обоснованным. При этом степень значимости показателей оценивается субъективно, а зависимость объема стимулирующих трансфертов от динамики налоговых доходов местного бюджета не контролируется.

Поощрение количественных результатов бюджетной политики, в частности роста налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты поселений, является, по нашему мнению, более эффективной практикой финансового стимулирования поселений.

Для повышения эффективности финансового стимулирования поселений и обеспечения роста доходов консолидированного бюджета муниципального района предлагается использование методики финансового стимулирования поселений к увеличению объема налоговых и неналоговых поступлений. В данном случае это организационная форма регулирования финансовых отношений между участниками бюджетного процесса на межмуниципальном уровне, основанная на использовании дополнительных дотаций из бюджетов муниципальных районов для поселений, имеющих в отчетном периоде положительную динамику бюджетных доходов, и ориентированная на развитие у каждого поселения заинтересованности в повышении уровня налоговых и неналоговых доходов.

Предлагаемая методика включает в себя оценку местных бюджетов на основе системы показателей, характеризующих эффективность муниципальной бюджетной политики при формировании бюджетных доходов. В качестве критерия, позволяющего осуществить отбор поселений, предлагается использовать коэффициент динамики доходов муниципального бюджета (Кд*). Он позволяет учесть динамику налоговых и неналоговых доходов бюджета поселения, принимая в расчет воздействие внутренних и внешних факторов:

,

где Днал0 - налоговые доходы бюджета в базовом году;

- налоговая база по i-му налогу в текущем году;

- налоговая ставка по i-му налогу в базовом году;

- процентный норматив зачисления в местный бюджет по i-му налогу в базовом году;

m - количество налогов, зачисляемых в бюджет поселения;

Днен1* - неналоговые доходы в текущем году с учетом корректировок по их составу, внесенных в законодательную базу;

Днен0 - неналоговые доходы местного бюджета в базовом году;

X - доля налоговых доходов в структуре собственных доходов местного бюджета;

Y - доля неналоговых доходов в структуре собственных доходов местного бюджета;

I - индекс потребительских цен за текущий год.

На основании значения показателя Кд* делается вывод о положительной или отрицательной динамике доходов в конкретном поселении. Объектами финансового стимулирования должны стать поселения, у которых динамика бюджетных доходов характеризуется соотношением Кд* > 1.

Укрупненный алгоритм реализации предложенной методики финансового стимулирования предполагает последовательную реализацию следующих основных шагов: во-первых, сбор сведений о доходах бюджетов всех поселений района; во-вторых, расчет коэффициентов динамики доходов бюджетов поселений; в-третьих, отбор поселений, у которых значение коэффициента динамики доходов бюджета больше или равно единице; если критерий не соблюдается, то поселение не следует включать в перечень получателей соответствующих трансфертов; в-четвертых, распределение стимулирующих трансфертов между поселениями, прошедшими отбор.

Разработанная методика была апробирована на примере данных по муниципальным бюджетам поселений Щекинского района Тульской области. Щекинский район - один из крупнейших в Тульской области с населением 111,2 тыс. человек. В его составе 4 городских и 5 сельских поселений.

В результате расчетов, представленных в табл. 2, было установлено, что положительной динамикой налоговых и неналоговых доходов характеризовались 6 из 9 поселений, а сумма стимулирующих трансфертов, которую в соответствии с предлагаемой методикой следует распределить между ними, обеспечит прирост бюджетных доходов поселений примерно в 6%.

Таблица 2

Муниципальные образования Щекинского района,

прошедшие отбор

по критерию Кд*

Поселение Доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов бюджета Кд* Сумма стимулирующих межбюджетных трансфертов из бюджета района тыс. руб. % к общему объему доходов бюджета поселения
Лазаревское	0,48	1,08	1968,99	6,13
Ломинцевское	0,46	1,03	886,28	5,85
Р.п. Первомайский	0,02	1,13	4631,39	6,41
Советск	0,14	1,12	1305,39	6,36
Щекино	0,15	1,12	8539,06	6,36
Яснополянское	0,22	1,09	1017,89	6,19

Использование данной методики позволяет реализовать стимулирование поселений, имеющих положительную динамику реальных доходов бюджетов, а также обеспечить увеличение доходов консолидированного бюджета муниципального района за счет увеличения налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты.

Очевидно, что поощрение роста налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты поселений, позволяющего увеличивать их доходы и обеспечивать развитие тех из них, которые имеют соответствующий потенциал, является наиболее перспективным способом распределения стимулирующих трансфертов.

Соответственно, перспективным направлением развития муниципальной правовой базы в сфере регулирования межбюджетных отношений является индивидуализация муниципальных правовых актов, позволяющая максимально полно учесть территориальную специфику для организации эффективных межбюджетных отношений с поселениями, что предполагает реализацию функций межбюджетного регулирования на межмуниципальном уровне.

Для развития межбюджетного регулирования в муниципальных районах представляется целесообразным при реализации выравнивающей функции использовать методики, рассматривающие процесс распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и на обеспечение сбалансированности их бюджетов, как взаимосвязанные, а при распределении стимулирующих трансфертов поселениям ориентироваться на обеспечение роста налоговых и неналоговых поступлений.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ: http://www.consultant.ru/popular/budget/.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

3. Решение Собрания представителей муниципального образования "Белевский район" от 31.03.2011 N 25/24 "Об утверждении Положения о межбюджетных отношениях в муниципальном образовании "Белевский район": http://law7.ru/tula/act5x/u372.htm.

4. Решение Собрания представителей муниципального образования "Щекинский район" от 30.11.2012 N 44/496 "Об утверждении Положения о межбюджетных отношениях в муниципальном образовании "Щекинский район": schekino.ru>upload/13sobr/61/61-602.docx.

5. Азарова А.Е. Составляющие бюджетной политики муниципального района // Финансы. 2013. N 8. С. 15 - 20.

6. Левина В.В. О выравнивании бюджетной обеспеченности на региональном уровне // Финансы. 2011. N 10. С. 10 - 14.

7. Левина В.В. Эффективность межбюджетного регулирования на региональном уровне // Финансы и кредит. 2011. N 15. С. 52 - 58.

В.В.Левина

Доцент

кафедры "Финансы и менеджмент"

Тульского государственного университета,

кандидат экономических наук

Подписано в печать

14.04.2014