Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Скачиваний:
6
Добавлен:
09.02.2016
Размер:
204.95 Кб
Скачать

Г лава 9. Межбюджетные отношения 22

Лекция

  1. Понятие и содержание бюджетного федерализма

  2. Модели бюджетного федерализма

  3. Российская модель бюджетного федерализма

  4. Понятие и формы межбюджетных отношений

  5. Механизм реализации межбюджетных отношений на примере северных территорий

  6. Проблемы и направления совершенствования межбюджетных отношений

Рыночная система управления требует децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. По­средством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внут­риполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социаль­но-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направ­лены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюд­жетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумева­ет различного рода объединения для обеспечения совместного достиже­ния общих целей при сохранении целостности, но ограничении само­стоятельности каждой из сторон.

Выделяют ПОЛИТИЧЕСКИЙ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПРИНЦИПЫ бюджетного федерализма.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами фе­деративного образования принадлежащих им по праву властных полно­мочий в реализации единой политики при обеспечении целостности со­ставных единиц федерации. Экономический принцип федерализма со­стоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политик между федерацией и ее субъектами.

В экономической литературе отмечается, что понятие «бюджетный федерализм» было впервые введено американскими специалистами, понимавшими под ним автономное функционирование бюджетов от­дельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных ими базовых принципах:

а) разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между уровня­ми власти;

б) наделение каждого уровня источниками доходов, доста­точных для реализации установленных расходных полномочий;

в) при­менение на основе объективных критериев механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисба­лансов с целью достижения определенных стандартов в государствен­ных услугах на всей территории страны1. В данном определении ключе­вой фразой, определяющей содержание бюджетного федерализма, яв­ляется тезис автономного функционирования отдельных бюджетов. С различными вариациями этот тезис фигурирует и в определениях бюджетного федерализма в работах российских специалистов в области финансов. Например, в Энциклопедическом словаре бюджетный феде­рализм определяют как «форму автономного функционирования бюд­жетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положе­ниях»2.

Очевидно, что приведенное определение отражает некую абст­рактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объ­емы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть та­кого состояния ни одному государству не удалось.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъекта­ми предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Рас­пределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное вы­полнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, кто, т. е. какой уровень власти, обеспечивает выполнение тех или иных функций. Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономи­ческого развития страны, географическими, демографическими особен­ностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной систе­мы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах, не зависи­мо от того, на каком уровне они будут оказываться. Собственно, систе­ма межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоя­тельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и нали­чие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не явля­ется определяющим признаком федерального устройства в экономиче­ской сфере.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и феде­ральным центром по выполнению возложенных на них задач государст­венного управления предопределяют характер отношений между бюд­жетами на принципах федерализма. Бюджетный федерализм предпола­гает самостоятельность в нахождении средств для финансирования де­централизованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реаль­ной самостоятельности регионов. В то же время во многих случаях дей­ствительность такова, что финансовой базы для формирования бюд­жетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов фе­дерации. Другими словами, при недостаточности средств для реализа­ции бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призван­ные реализовать общегосударственные интересы на территории субъек­та федерации и прежде всего обеспечить гражданам права, гарантиро­ванные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различ­ными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджет­ный федерализм, так как данный механизм предназначен для разреше­ния противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собст­венным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полно­мочий.

Во всех федеративных государствах используются различные фор­мы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное вы­равнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Дос­таточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организа­ция бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоя­тельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискаль­ные интересы федерации, представленные республиканским бюдже­том РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления3. На наш взгляд, сложно, а, по всей видимости, и невоз­можно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений в условиях автономии каждого бюджета, кото­рая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной вла­сти в федеративном государстве и даже органов местного самоуправле­ния. Мировой опыт свидетельствует о неизбежности конфликтов в бюджетом процессе между федеральным центром и регионами. По­этому в бюджетной системе должны присутствовать механизмы для предотвращения и разрешения конфликтов. Говорить о том, что бюд­жетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участни­ков бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного' удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон.

Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетно­го процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго опре­деленных процедур.

Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая вклю­чает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов вла­сти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса»4. Действительно, система бюджетного устройства затраги­вает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только орга­нов власти и управления, однако этим не исчерпывается. Федеральная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахо­ждения компромисса интересов федерации и ее субъектов и прежде всего компромисса в разрешении противоречия между бюджетной самостоятельностью субъектов РФ и их определенной зависимостью от поступлений из федерального бюджета.

Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение.< Под бюджетным федерализмом понимается форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предусматривает делегирование власти и самостоятельное управление финансовой сферой субъектов Федерации на основе компромиссного учета интересов федерации, представленных в федеральном бюджете, с интересами субъ­ектов федерации и органов местного самоуправления.

Сущность бюд­жетного федерализма заключается в законодательном установлении бюджетных прав, обязанностей и правил взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления. Государство на всех ста­диях бюджетного процесса, используя установленные принципы, мето­ды и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формиру­ет бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных реше­ний между представителями различных уровней власти в области фи­нансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с мно­гонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно про­живающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соот­ветственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица феде­ральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Мо­гут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражда­нам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффек­тивное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать раз­витию региональных экономик и выполнению общеполитических ре­шений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и прежде всего в ор­ганизации трансфертов между бюджетов разного уровня.

2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрали­зованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделе­нием их достаточными собственными источниками доходов. В этих ус­ловиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизуемых средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы стро­ятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекват­ны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэконо­мические процессы.

Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Говоря об особен­ностях децентрализации управления в федеративных государствах, не­обходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и куль­турные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахож­дении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбеж­ному противопоставлению интересов субъектов федерации, государст­ву в целом.

Для комбинированного типа бюджетного федерализма характерны следующие моменты: 1) использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания; 2) повышенная ответст­венность федерального центра за создание условий для социально-эко­номического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоя­тельность региональных властей и обусловливает необходимость кон­троля со стороны федеральных органов власти; 3) значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, не­достаточность поступлений из собственных источников в бюджет како­го-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнива­ние предполагает пропорциональное распределение налогового бреме­ни между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных террито­рий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедуше­вого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюд­жетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три усло­вия, а именно:

однозначное разграничение и законодательное закрепление полно­мочий между всеми уровнями власти по расходам;

наделение соответствующих уровней власти достаточными для вы­полнения этих полномочий доходными источниками;

вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с исполь­зованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федератив­ного устройства. Для каждого из них характерна своя модель бюджет­ного федерализма. В литературе приводятся разные классификации мо­делей. В отечественной литературе наибольшее признание получила классификация моделей бюджетного федерализма, предложенная А. М. Лавровым [Лавров, с. 105, 106]. Он выделяет пять моделей: совет­скую, китайскую, американскую, канадскую и германскую.

Советская Расходы расписывались сверху донизу, изменить что-то на местах было нельзя. Каждому бюджету приписыва­лись доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты террито­рий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Ес­ли кому-то не хватало 100% собранных налогов, то из вы­шестоящего бюджета давали индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не могло быть и речи Эффективность межбюджетных отношений была низ­кой.

Китайская - Вариант советской модели с элементами «одноканаль­ной» системы Налоги собираются региональными властями, центр оп­ределяет, кому сколько оставить. Практикуются зада­ния по перечислению налоговых платежей в централь­ный бюджет. В дела провинций, справляющихся с зада­нием, никто особо не вмешивается. Торг вокруг бюджетных ресурсов Социальная справедливость не обеспечивается перераспределение между провинциями незначительное.

Американская - Классический бюджетный федерализм Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собствен­ные «непересекающиеся» налоги и даже автономные на­логовые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал — все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше — повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из цен­тра не проси. Финансовая помощь распределяется в ос­новном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполне­ния). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов.

Канадская Социально ориентированный вариант американской мо­дели При разделении налоговых поступлений широко приме­няется метод «достраивания» ставок: провинции и муни­ципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базо­вой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изо­щренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченно­сти Близкое к оптимальному сочетание экономической эф­фективности и социальной справедливости.

Германская - Бюджетная система базируется на «общих» налогах, по­ступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. Доход­ные части всех уровней бюджетов в значительной части формируются за счет федеральных налогов и федеральной финансовой помощи, и лишь малая часть доходной части территориальных бюджетов — за счет местных и земельных налогов. При этом осуществляется их частичное пере­распределение (т. е. имеет место дифференциация норма­тивов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно неве­лика, но зато есть многочисленные и весьма крупные фе­деральные и совместные программы регионального раз­вития. Расходные полномочия распределены в соответст­вии с принципами «классического» бюджетного федера­лизма

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюд­жетного федерализма иностранных государств, в них существуют об­щие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеративным центром и субъектами федерации. К их числу можно отнести следующие.

Во-первых: разграничения предметов ведения и компетенций должны быть осуще­ствлены таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти.

Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собствен­ные финансовые источники для их реализации. При выполнении зада*1 ний нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих вла- стей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуще­ствления этих заданий с учетом объема работ и затрат.

В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимо-. отношений, которая оборачивается громоздкостью администрирова­ния, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга.

В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административ­ной власти и финансовой компетенции.

В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю доходов от экономического развития предпри­ятий, регионов. При этом субъекты федерации должны обладать пра­вом определения объемов бремени, который хотели бы возложить на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.

Становление современной системы межбюджетных отношений на­чалось в 1990—1991 гг. За прошедший период можно выделить ряд эта­пов их развития, которые различаются не только механизмами перераспределения средств между различными субъектами финансовой систе­мы, но и, что более важно, характером разграничения бюджетных пол­номочий.

Первый этап начался в 1990 г. с провозглашения Декларации о го­сударственном суверенитете РСФСР и принятия ряда законодательных актов, заложивших фундамент многоуровневой бюджетной систе­мы и обеспечивших резкое расширение налогово-бюджетной автоно­мии региональных и местных властей5. 1992—1993 гг., до принятия Конституции РФ 1993 г., характеризуются наиболее высокой степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой урегулированностью межбюджетных отношений.

1991—1993 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку­тия) явочным порядком ввели для себя особый режим взаимоотноше­ний с федеральным бюджетом. Они практически перестали перечис­лять в федеральный бюджет налоговые поступления, за исключением нерегулярных взносов на согласованные цели [Лавров, с. 52]. Основной механизм пе­рераспределения налоговых поступлений осуществлялся путем диффе­ренциации нормативов отчислений от налога на добавленную стои­мость. Период «стихийной децентрализации» бюд­жетной системы РФ завершился в середине 1994 г.

Второй этап реформирования межбюджетных отношений связан с установлением в 1994 г. единых нормативов отчислений от федераль­ных налогов в бюджеты субъектов РФ, за исключением отдельных рес­публик, а также с созданием Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого стали распределяться на основе единой ме­тодики и формализованных критериев.

В 1994—1995 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку­тия) подписали договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий и тем самым подвели правовую базу под свой особый бюджетный статус, в соответствии с которым предпо­лагалось индивидуальное согласование доли отчислений федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей терри­тории части федеральных расходов. В 1995—1996 гг. процесс подписа­ния договоров с федеральным центром о разграничении предметов ве­дения и полномочий распространился и на другие субъекты РФ. Подобные соглашения становились источни­ками напряженности не только в бюджетной системе, но и на политиче­ской арене Российской Федерации. Стремление получить особые при­вилегии в сфере межбюджетных отношений объективно дестабилизи­ровало бюджетную систему. Методика распределения средств ФФПР постоянно корректирова­лась. Субъективизм в распределении трансфертов между регионами стал усиливаться с 1996 г. Отчасти этому способствовала и идеология методики распределения средств ФФПР. Она основывалась на исполь­зовании отчетных данных о фактических расходах и доходах субъек­тов РФ и использовании в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного уровня 1991 г. Наряду с нерешенностью многих вопросов межбюджетных отноше­ний в обострении противоречий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а последних — с органами местного самоуправления, оказывало и при­нятие законов без определения источников финансирования опреде­ленных расходов для решения многих социальных задач.

Третий этап (1998—2001 гг.) реформирования межбюджетных от­ношений связан с принятием Правительством РФ с участием Госдумы и Совета Федерации Концепции реформирования межбюджетных от­ношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах6. В основу Кон­цепции был заложен поэтапный переход к новой методике распределе­ния трансфертов ФФПР. Эта методика основывалась на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объ­ективных оценок расходных потребностей, а также налогового потен­циала территорий и была ориентирована на реализацию принципа тер­риториальной справедливости. При распределении трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантировалась как минимум 77% (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность. При этом разрыв между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными регионами предусматривалось сократить с 20,6 до 3,8 раза [Лавров, с. 154].

Для выработки и согласова­ния решений по вопросам межбюджетных отношений на федеральном уровне был создан и стал функционировать в постоянном режиме но­вый орган — Рабочая (трехсторонняя) группа по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, включающая представителей Прави­тельства РФ, Государственной думы и Совета Федерации.

Основные задачи, поставленные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 годах, в основном были достигнуты. Тем не менее Россия формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюд­жеты перегружены обязательствами, возложенными на них федераль­ным законодательством без предоставления источников финансирова­ния («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Дальнейшее усиление межрегиональных диспропор­ций, рост социальной и политической напряженности потребовали разработки и принятия нового документа — Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Реализация данной Программы в период 2002—2005 гг. представляет собой самостоятельный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную пер­спективу предлагалось реализовать качественно новый механизм ре­формирования системы межбюджетных отношений. Целью Программы было провозглашено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного само­управления проводить самостоятельную налогово-бюджетную полити­ку в рамках законодательно установленного разграничения полномо­чий и ответственности между органами власти разных уровней.

Эти цели предопределили и основные направления дальнейшего развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, а именно:

  1. упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; уточнение сферы вопросов местного значения, оп­ределения территориального состава муниципальных образований раз­ных типов и их взаимодействия друг с другом установление общих принципов и порядка наделения полномо­чиями муниципальных образований разных типов упорядочение с учетом особенностей осуществления местного са­моуправления в Москве, Санкт-Петербурге,);

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов» Основным изменением политики федерального Правительства РФ в разграничении расходных полномочий стал отказ от использова­ния категории «расходы» и переход к категории «расходные полномо­чия». В связи с этим функциями, формирующими обязательства по финансированию расходов, стали: установление полномочий; выделе­ние финансовых ресурсов для осуществления полномочий; исполне­ние полномочий. В качестве главной цели направления «Разграничение налоговых полномочий и доходных источников» Программа ставила существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюдже­тов

3)четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

  1. повышение качества управления государственными и муни­ципальными финансами на региональном и местном уровне.

В соответствии с этими требованиями финансовую помощь из фе­дерального бюджета субъектам РФ предлагалось осуществлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компен­саций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регио­нального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Показа­

тель

ФФПР

ФК

ФССР

ФРР

ФРРФ

Цель

Выравнива­ние бюджет­ной обеспе­ченности по текущим рас­ходам

Финансиро­вание феде­ральных за­конов

(социальных пособий и льгот насе­лению)

Стимулиро­вание при­оритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере

Поддержка развития ре­гиональной инфраструк­туры

Поддержка и стимулирова­ние бюджет­ных реформ

Принцип

распреде­

ления

Формула на основе оцен­ки налогово­го потенциа­ла и норма­тивных бюд­жетных расходов

Формула на основе чис­ленности на­селения

Формула на основе нор­мативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)

Квоты на ос­нове формул (с последую­щим конкурс­ным отбором инвестицион­ных проек­тов)

Конкурс (программы реформ и их выполнение)

Тип фи­нансовой помощи

Дотации (с выделени­ем средств с особыми ус­ловиями пере­числения и(или) ис­пользования)

Субвенция на финансирова­ние федераль­ных законов

Субвенция (долевая) на определенную функциональ­ную статью расходов (от­расль)

Субсидия (как правило, долевая) на финансиро­вание инве­стиционных проектов и программ

Субсидия (субвенция) на определен­ный тип (на­правление) расходов

Условия

предос­

тавления

Для высоко­дотационных регионов — кассовое об­служивание бюджетов Федераль­ным казна­чейством

Целевое ис­пользование средств

Уровень рас­ходов не ни­же норматив­ного и выпол­нение про­грамм реформ

Софинанси-

рование

Выполнение

программы

реформ

Таблица 9.3

Источник информации: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

К 2005 г. планировалось в основном завершить переход региональ­ных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъек­тов РФ и муниципальных образований, не перешедших на казначей­ское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, регионов, находящихся в фи­нансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, предлагалось осуществлять территориальными органами Федерально­го казначейства.

Не все поставленные в Программе задачи удалось решить к 2005 г. В частности, это относилось и к разграничению расходных полномочий на субфедеральном уровне, и к бюджетному выравниванию, и к ряду других вопросов. В то же время законодательное оформление большин­ства нововведений в бюджетный процесс и межбюджетные отношения состоялось. В этой ситуации на первый план выдвинулась задача прак­тической реализации принятых нововведений.

С 2006 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России, связанный прежде всего с повышением эффективности меж­бюджетных отношений. Правительством РФ была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Рос­сийской Федерации в 2006—2008 гг.' В ней были определены следую­щие основные задачи:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

2) создание стимулов для увеличения поступлений до­ходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

3) создание стиму­лов для улучшения качества управления государственными и муници­пальными финансами; 4)

повышение прозрачности региональных и му­ниципальных финансов;

5) оказание методологической и консультаци­онной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финанса­ми, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Однако не все положения Концепции удалось реализовать и прежде всего в части укрепления фи­нансовой самостоятельности субъектов РФ.

Подводя итоги эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации, можно констатировать следующее. Существующий меха­низм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются сле­дующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

  1. «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

  2. «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нор­мативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

  3. финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

  4. дотации, субсидии и субвенции;

  5. целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

  6. взаимные расчеты;

  7. бюджетные кре­диты;

  8. обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важ­ных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны опре­деленные принципы принятия решений в этой области.

Прежде всего это принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам, более чем федеральным, необходимы ста­бильные источники налоговых поступлений, так как возможности изы­скания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на верхнем (федеральном) уровне.

Следующий принцип — принцип мобильности. Практика показыва­ет, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к осталь­ным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регио­нах, где более высокие ставки налогов. Таким образом, чем больше разброс в налоговых ставках, тем больше экономическое не­равенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местны­ми бюджетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.

Важными принципами для региональных и местных налогов явля­ются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступ­лений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложно­стей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков.

И наконец, налоги на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использовать­ся в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны по­ступать в федеральный бюджет.