ГМФ АКАДЕМИЯ1 / Бюджетный Федерализм и МБО / Росс модель БФ
.docx
Формирование российской модели бюджетного федерализма
Становление современной системы межбюджетных отношений началось в 1990—1991 гг. За прошедший период можно выделить ряд этапов их развития, которые различаются не только механизмами перерас пределения средств между различными субъектами финансовой системы, но и, что более важно, характером разграничения бюджетных полномочий.
Первый этап начался в 1990 г. с провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР и принятия ряда законодатель- пых актов, заложивших фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивших резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. 1992—1993 гг., до принятия Конституции РФ 1993 г., характеризуются наиболее высокой степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой уре- I улированностью межбюджетных отношений. Это период «стихийной» децентрализации прежней бюджетной системы. В условиях экономико-политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами. В 1991—1993 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) явочным порядком ввели для себя особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Они практически перестали перечислять в федеральный бюджет налоговые поступления, за исключением нерегулярных взносов на согласованные цели [Лавров, с. 52].
В 1992—1993 гг. резко возросли масштабы перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы. При этом размеры прямых дотаций регионам сократились. Основной механизм перераспределения налоговых поступлений осуществлялся путем дифференциации нормативов отчислений от налога на добавленную стоимость. В эти годы дефицит консолидированного бюджета был целиком сосредоточен на уровне федеральных бюджетов при профиците бюджетов субъектов РФ. Финансовая помощь из федерального центра РФ осуществлялась в рамках индивидуальных договоренностей и прямого согласования объемов отчислений от основных федеральных налогов, прежде всего НДС, и объемов дотаций из федерального бюджета. Механизмы предоставления финансовой помощи, таким образом, являлись предметом согласования между федеральными и региональными органами власти, что делало их субъективными и невозможными для учета и системе планирования. Период «стихийной децентрализации» бюджетной системы РФ завершился в середине 1994 г.
Второй этап реформирования межбюджетных отношений связан с установлением в 1994 г. единых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, за исключением отдельных республик, а также с созданием Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.
В 1994—1995 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) подписали договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий и тем самым подвели правовую базу под свой особый бюджетный статус, в соответствии с которым предполагалось индивидуальное согласование доли отчислений федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей территории части федеральных расходов. В 1995—1996 гг. процесс подписания договоров с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий распространился и на другие субъекты РФ. При этом отдельные из них добивались специальных соглашений по меж- бюджетным отношениям, которые наделяли регионы весомыми финансовыми ресурсами. В частности, это относится к Удмуртии, Республике Коми, Свердловской, Нижегородской областям, Краснодарского края и ряда других субъектов. Подобные соглашения становились источниками напряженности не только в бюджетной системе, но и на политической арене Российской Федерации. Стремление получить особые привилегии в сфере межбюджетных отношений объективно дестабилизировало бюджетную систему.
Методика распределения средств ФФПР постоянно корректировалась. Субъективизм в распределении трансфертов между регионами стал усиливаться с 1996 г. Отчасти этому способствовала и идеология методики распределения средств ФФПР. Она основывалась на использовании отчетных данных о фактических расходах и доходах субъектов РФ и использовании в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного уровня 1991 г. Если при этом принимать во внимание неравномерное перечисление трансфертов, связанное во многом с субъективными факторами, прежде всего принадлежностью первых лиц субъектов РФ к тем или иным политическим партиям, то многие субъекты РФ реально испытывали свою зависимость от федерального центра. Кроме трансфертов из ФФПР иные формы финансовой поддержки регионов по существу отсутствовали. Учитывая незакрепленность расходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы, все это в совокупности нарушало равноправие субъектов РФ в сфере финансовых отношений.
Наряду с нерешенностью многих вопросов межбюджетных отношений в обострении противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а последних — с органами местного самоуправления, оказывало и принятие законов без определения источников финансирования определенных расходов для решения многих социальных задач. Таким образом, механизм перехода от унитарного к федеральному государству и передачи полномочий на нижестоящие уровни власти ставил равнонравные субъекты РФ в неравные условия. В то же время индивидуальные соглашения между федеральным центром и субъектами РФ высветили и объективные различия регионов в бюджетной самостоятельности, в готовности брать на себя соответствующую ответственность, без которой сформировать бюджетный федерализм невозможно.
Представляется, что Россия с ее огромными внутренними различиями, вряд ли сможет избежать определенной асимметрии в бюджетном устройстве. Главное, чтобы эта асимметрия была согласована между всеми субъектами РФ и имела четкие законодательные рамки.
Третий этап (1998—2001 гг.) реформирования межбюджетных отношений связан с принятием Правительством РФ с участием Госдумы и Совета Федерации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах. В основу Концепции был заложен поэтапный переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР. Эта методика основывалась на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей, а также налогового потенциала территорий и была ориентирована на реализацию принципа территориальной справедливости. При распределении трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантировалась как минимум 77% (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность. При этом разрыв между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными регионами предусматривалось сократить с 20,6 до 3,8 раза [Лавров, с. 154].
Новая методика распределения трансфертов ФФПР была направлена также на повышение заинтересованности региональных властей в проведении рациональной налогово-бюджетной политики. Применение в механизме бюджетного выравнивания показателя «налогового потенциала» объективно должно было способствовать повышению усилий регионов по использованию имеющихся у них резервов для наращивания налогового потенциала. Переход к новой методике распределения трансфертов был осуществлен в три этапа (при формировании и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000 и 2001 гг.). Методика распределения трансфертов ФФПР в 2001 г. в полной мере реализовала принципы, заложенные в Концепции реформирования межбюджетных отношений, и заложила основу законодательно закрепленного механизма бюджетного выравнивания на среднесрочную перспективу.
Концепция реформирования предусматривала также создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития (ФРР) для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру, а также на реализацию программ развития регионов. В 2001 г. был создан еще один фонд — фонд компенсации. Средства этого фонда предусматривав лись для финансирования «федеральных мандатов» — обязательств; возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными coциальными законами.
Основные задачи, поставленные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 годах, в основном были достигнуты. Тем не менее Россия формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюд- | жетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»).
Все это приводило к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. Указанные обстоятельства потребовали разработки и принятия нового документа — Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Реализация данной Программы в период 2002—2005 гг. представляет собой самостоятельный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу предлагалось реализовать качественно новый механизм реформирования системы межбюджетных отношений. Целью Программы было провозглашено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
В соответствии с этими требованиями финансовую помощь из федерального бюджета субъектам РФ предлагалось осуществлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Характеристика этих фондов представлена в табл.
Показа тель |
ФФПР |
ФК |
ФССР |
ФРР |
ФРРФ |
Цель |
Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам |
Финансирование федеральных законов (социальных пособий и льгот населению) |
Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере |
Поддержка развития региональной инфраструктуры |
Поддержка и стимулирование бюджетных реформ |
Принцип распреде ления |
Формула на основе оценки налогового потенциала и нормативных бюджетных расходов |
Формула на основе численности населения |
Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ) |
Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов) |
Конкурс (программы реформ и их выполнение) |
Тип финансовой помощи |
Дотации (с выделением средств с особыми условиями перечисления и(или) использования) |
Субвенция на финансирование федеральных законов |
Субвенция (долевая) на определенную функциональную статью расходов (отрасль) |
Субсидия (как правило, долевая) на финансирование инвестиционных проектов и программ |
Субсидия (субвенция) на определенный тип (направление) расходов |
Условия предос тавления |
Для высокодотационных регионов — кассовое обслуживание бюджетов Федеральным казначейством |
Целевое использование средств |
Уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программ реформ |
Софинанси- рование |
Выполнение программы реформ |
Источник информации: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
С 2006 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России, связанный прежде всего с повышением эффективности межбюджетных отношений. Правительством РФ была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг.' В ней были определены следующие основные задачи: 1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ; 2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; 3) создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; 4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; 5) оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
Реализация мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна была способствовать обеспечению процесса системного реформирования межбюджетных отношений в РФ, созданию эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в РФ, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов. Однако не все положения Концепции удалось реализовать и прежде всего в части укрепления финансовой самостоятельности субъектов РФ.
Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма: 1) «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные); 2) «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; 3) финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
-
дотации, субсидии и субвенции; 5) целевые федеральные программы в их территориальном аспекте; 6) взаимные расчеты; 7) бюджетные кредиты; 8) обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов. С точки зрения бюджетного федерализма.
Одной из наиболее важных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней