ГМФ АКАДЕМИЯ1 / Бюджетный Федерализм и МБО / Росс модель БФ

Формирование российской модели бюджетного федерализма

Становление современной системы межбюджетных отношений на­чалось в 1990—1991 гг. За прошедший период можно выделить ряд эта­пов их развития, которые различаются не только механизмами перерас пределения средств между различными субъектами финансовой систе­мы, но и, что более важно, характером разграничения бюджетных пол­номочий.

Первый этап начался в 1990 г. с провозглашения Декларации о го­сударственном суверенитете РСФСР и принятия ряда законодатель- пых актов, заложивших фундамент многоуровневой бюджетной систе­мы и обеспечивших резкое расширение налогово-бюджетной автоно­мии региональных и местных властей. 1992—1993 гг., до принятия Конституции РФ 1993 г., характеризуются наиболее высокой степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой уре- I улированностью межбюджетных отношений. Это период «стихийной» децентрализации прежней бюджетной системы. В условиях экономи­ко-политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регули­рования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и региона­ми. В 1991—1993 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку­тия) явочным порядком ввели для себя особый режим взаимоотноше­ний с федеральным бюджетом. Они практически перестали перечис­лять в федеральный бюджет налоговые поступления, за исключением нерегулярных взносов на согласованные цели [Лавров, с. 52].

В 1992—1993 гг. резко возросли масштабы перераспределения бюд­жетных ресурсов между уровнями бюджетной системы. При этом раз­меры прямых дотаций регионам сократились. Основной механизм пе­рераспределения налоговых поступлений осуществлялся путем диффе­ренциации нормативов отчислений от налога на добавленную стои­мость. В эти годы дефицит консолидированного бюджета был целиком сосредоточен на уровне федеральных бюджетов при профиците бюдже­тов субъектов РФ. Финансовая помощь из федерального центра РФ осуществлялась в рамках индивидуальных договоренностей и прямого согласования объемов отчислений от основных федеральных налогов, прежде всего НДС, и объемов дотаций из федерального бюджета. Меха­низмы предоставления финансовой помощи, таким образом, являлись предметом согласования между федеральными и региональными орга­нами власти, что делало их субъективными и невозможными для учета и системе планирования. Период «стихийной децентрализации» бюд­жетной системы РФ завершился в середине 1994 г.

Второй этап реформирования межбюджетных отношений связан с установлением в 1994 г. единых нормативов отчислений от федераль­ных налогов в бюджеты субъектов РФ, за исключением отдельных рес­публик, а также с созданием Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого стали распределяться на основе единой ме­тодики и формализованных критериев.

В 1994—1995 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку­тия) подписали договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий и тем самым подвели правовую базу под свой особый бюджетный статус, в соответствии с которым предпо­лагалось индивидуальное согласование доли отчислений федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей терри­тории части федеральных расходов. В 1995—1996 гг. процесс подписа­ния договоров с федеральным центром о разграничении предметов ве­дения и полномочий распространился и на другие субъекты РФ. При этом отдельные из них добивались специальных соглашений по меж- бюджетным отношениям, которые наделяли регионы весомыми финан­совыми ресурсами. В частности, это относится к Удмуртии, Республике Коми, Свердловской, Нижегородской областям, Краснодарского края и ряда других субъектов. Подобные соглашения становились источни­ками напряженности не только в бюджетной системе, но и на политиче­ской арене Российской Федерации. Стремление получить особые при­вилегии в сфере межбюджетных отношений объективно дестабилизи­ровало бюджетную систему.

Методика распределения средств ФФПР постоянно корректирова­лась. Субъективизм в распределении трансфертов между регионами стал усиливаться с 1996 г. Отчасти этому способствовала и идеология методики распределения средств ФФПР. Она основывалась на исполь­зовании отчетных данных о фактических расходах и доходах субъек­тов РФ и использовании в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного уровня 1991 г. Если при этом принимать во внимание неравномерное перечисление трансфертов, связанное во многом с субъ­ективными факторами, прежде всего принадлежностью первых лиц субъектов РФ к тем или иным политическим партиям, то многие субъ­екты РФ реально испытывали свою зависимость от федерального цент­ра. Кроме трансфертов из ФФПР иные формы финансовой поддержки регионов по существу отсутствовали. Учитывая незакрепленность рас­ходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы, все это в совокупности нарушало равноправие субъектов РФ в сфере финансо­вых отношений.

Наряду с нерешенностью многих вопросов межбюджетных отноше­ний в обострении противоречий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а последних — с органами местного самоуправления, оказывало и при­нятие законов без определения источников финансирования опреде­ленных расходов для решения многих социальных задач. Таким обра­зом, механизм перехода от унитарного к федеральному государству и передачи полномочий на нижестоящие уровни власти ставил равно­нравные субъекты РФ в неравные условия. В то же время индивидуаль­ные соглашения между федеральным центром и субъектами РФ высве­тили и объективные различия регионов в бюджетной самостоятельно­сти, в готовности брать на себя соответствующую ответственность, без которой сформировать бюджетный федерализм невозможно.

Представляется, что Россия с ее огромными внутренними разли­чиями, вряд ли сможет избежать определенной асимметрии в бюджет­ном устройстве. Главное, чтобы эта асимметрия была согласована меж­ду всеми субъектами РФ и имела четкие законодательные рамки.

Третий этап (1998—2001 гг.) реформирования межбюджетных от­ношений связан с принятием Правительством РФ с участием Госдумы и Совета Федерации Концепции реформирования межбюджетных от­ношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах. В основу Кон­цепции был заложен поэтапный переход к новой методике распределе­ния трансфертов ФФПР. Эта методика основывалась на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объ­ективных оценок расходных потребностей, а также налогового потен­циала территорий и была ориентирована на реализацию принципа тер­риториальной справедливости. При распределении трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантировалась как минимум 77% (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность. При этом разрыв между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными регионами предусматривалось сократить с 20,6 до 3,8 раза [Лавров, с. 154].

Новая методика распределения трансфертов ФФПР была направ­лена также на повышение заинтересованности региональных властей в проведении рациональной налогово-бюджетной политики. Приме­нение в механизме бюджетного выравнивания показателя «налогового потенциала» объективно должно было способствовать повышению усилий регионов по использованию имеющихся у них резервов для на­ращивания налогового потенциала. Переход к новой методике распре­деления трансфертов был осуществлен в три этапа (при формирова­нии и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000 и 2001 гг.). Методика распределения трансфертов ФФПР в 2001 г. в полной мере реализовала принципы, заложенные в Концепции реформирования межбюджетных отношений, и заложила основу законодательно закре­пленного механизма бюджетного выравнивания на среднесрочную перспективу.

Концепция реформирования предусматривала также создание в со­ставе федерального бюджета Фонда регионального развития (ФРР) для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру, а также на реализацию программ развития регионов. В 2001 г. был создан еще один фонд — фонд компенсации. Средства этого фонда предусматривав лись для финансирования «федеральных мандатов» — обязательств; возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными coциальными законами.

Основные задачи, поставленные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 годах, в основном были достигнуты. Тем не менее Россия формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюд- | жетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюд­жеты перегружены обязательствами, возложенными на них федераль­ным законодательством без предоставления источников финансирова­ния («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Все это приводило к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению ус­ловий для проведения структурных реформ, искажению условий рав­ной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестицион­ного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропор­ций, росту социальной и политической напряженности. Указанные об­стоятельства потребовали разработки и принятия нового документа — Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Реализация данной Программы в период 2002—2005 гг. представляет собой самостоятельный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную пер­спективу предлагалось реализовать качественно новый механизм ре­формирования системы межбюджетных отношений. Целью Программы было провозглашено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного само­управления проводить самостоятельную налогово-бюджетную полити­ку в рамках законодательно установленного разграничения полномо­чий и ответственности между органами власти разных уровней.

В соответствии с этими требованиями финансовую помощь из фе­дерального бюджета субъектам РФ предлагалось осуществлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компен­саций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регио­нального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Характеристика этих фондов представлена в табл.

Показа­ тель	ФФПР	ФК	ФССР	ФРР	ФРРФ
Цель	Выравнива­ние бюджет­ной обеспе­ченности по текущим рас­ходам	Финансиро­вание феде­ральных за­конов (социальных пособий и льгот насе­лению)	Стимулиро­вание при­оритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере	Поддержка развития ре­гиональной инфраструк­туры	Поддержка и стимулирова­ние бюджет­ных реформ
Принцип распреде­ ления	Формула на основе оцен­ки налогово­го потенциа­ла и норма­тивных бюд­жетных расходов	Формула на основе чис­ленности на­селения	Формула на основе нор­мативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)	Квоты на ос­нове формул (с последую­щим конкурс­ным отбором инвестицион­ных проек­тов)	Конкурс (программы реформ и их выполнение)
Тип фи­нансовой помощи	Дотации (с выделени­ем средств с особыми ус­ловиями пере­числения и(или) ис­пользования)	Субвенция на финансирова­ние федераль­ных законов	Субвенция (долевая) на определенную функциональ­ную статью расходов (от­расль)	Субсидия (как правило, долевая) на финансиро­вание инве­стиционных проектов и программ	Субсидия (субвенция) на определен­ный тип (на­правление) расходов
Условия предос­ тавления	Для высоко­дотационных регионов — кассовое об­служивание бюджетов Федераль­ным казна­чейством	Целевое ис­пользование средств	Уровень рас­ходов не ни­же норматив­ного и выпол­нение про­грамм реформ	Софинанси- рование	Выполнение программы реформ

Источник информации: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

С 2006 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России, связанный прежде всего с повышением эффективности меж­бюджетных отношений. Правительством РФ была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Рос­сийской Федерации в 2006—2008 гг.' В ней были определены следую­щие основные задачи: 1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ; 2) создание стимулов для увеличения поступлений до­ходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; 3) создание стиму­лов для улучшения качества управления государственными и муници­пальными финансами; 4) повышение прозрачности региональных и му­ниципальных финансов; 5) оказание методологической и консультаци­онной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финанса­ми, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Реализация мер по повышению эффективности межбюджетных от­ношений должна была способствовать обеспечению процесса системно­го реформирования межбюджетных отношений в РФ, созданию эффек­тивной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотноше­ний между органами власти в РФ, способной к самостоятельному раз­витию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов. Однако не все положения Концепции удалось реализовать и прежде всего в части укрепления фи­нансовой самостоятельности субъектов РФ.

Существующий меха­низм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются сле­дующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма: 1) «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные); 2) «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нор­мативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; 3) финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

1. дотации, субсидии и субвенции; 5) целевые федеральные программы в их территориальном аспекте; 6) взаимные расчеты; 7) бюджетные кре­диты; 8) обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов. С точки зрения бюджетного федерализма.

Одной из наиболее важ­ных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней