ГМФ АКАДЕМИЯ1 / Бюджетный Федерализм и МБО / Статьи МБО 2015 / Статья Конституционно-правовые проблемы регулирования межбю

Статья: Конституционно-правовые проблемы регулирования межбюджетных и налоговых отношений в Российской Федерации (Шмаков...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 11.09.2015

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ

И НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.А. ШМАКОВА

Шмакова Светлана Александровна, старший преподаватель кафедры правовых дисциплин ФГБОУ ВПО Иркутский государственный университет, филиал в г. Братске.

В статье анализируются положения Конституции РФ, закрепляющие основы финансовой деятельности государства. Исследуются отдельные проблемы, связанные с практикой реализации конституционных предписаний по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в налогово-бюджетной сфере.

Ключевые слова: бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, предметы ведения и полномочия.

Constitutional and legal problems of interbudgetary regulation and tax relations in the Russian Federation

S.A. Shmakova

The article analyzes the rules of the Constitution of the Russian Federation, outlining the basics of financial activity of the State. Specific problems associated with the practice of implementation of the constitutional provisions concerning the differentiation of subjects of conducting and powers between the Federation and its subjects in the fiscal sphere are discovered.

Key words: fiscal federalism, interbudgetary relations, subjects of conducting and powers.

В последние годы в Российской Федерации в связи с реформированием общественных финансов возрастает значимость конституционных предписаний, являющихся правовой основой регулирования налоговых и бюджетных отношений. В качестве такой основы можно рассматривать целый ряд конституционных положений, закрепленных в главах "Основы конституционного строя", "Федеративное устройство", "Местное самоуправление". Вместе с тем их правовой анализ позволяет говорить об установлении Конституцией лишь общих начал законодательного регулирования налоговых и бюджетных отношений, что уже давно порождает различные мнения относительно необходимости включения в ее текст определенных финансово-правовых норм.

Прежде всего, ставится вопрос о закреплении в Основном Законе правовых основ (принципов) организации той части налоговых и бюджетных отношений, которые обусловлены федеративной природой государства и призваны разграничить компетенцию Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере финансов.

Так, Ю.А. Крохина считает, что, учитывая основополагающее значение межбюджетных отношений для развития федеративного государства, представляется наиболее целесообразным основные начала федеративных межбюджетных отношений отразить в отдельной главе общефедеральной Конституции <1>. Другие полагают, что систематизация на уровне Конституции РФ ряда принципов, посвященных регулированию налоговых отношений, позволила бы снизить влияние политических факторов на разработку и принятие норм налогового законодательства, сделать его более системным и стабильным <2>.

--------------------------------

<1> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 147.

<2> Карасев М.Н. Конституционная модель разграничения налоговых полномочий и ее реализация в законодательстве о налогах и сборах // Законодательство. 2005. N 10. С. 47.

В научном сообществе в качестве одного из возможных вариантов редактирования российской Конституции рассматривается так называемая "финансовая конституция" Германии (раздел X Основного закона ФРГ 1949 г.), закрепляющая систему основных принципов бюджетного федерализма страны. Достаточно подробно разграничены компетенции Союза, штатов и муниципалитетов в области установления налогов и распределения налоговых поступлений, осуществления бюджетных полномочий в Конституции Бразилии 1988 г. И та и другая Конституции не оставляют без внимания вопрос разграничения компетенций в части взимания налогов. Аналогичные подходы к регулированию взаимоотношений в финансовой сфере демонстрирует Конституция Швейцарии 1999 г.

Принципиально важно, что тесная взаимосвязь конституционных основ регулирования налоговых и бюджетных отношений прослеживается и в текстах конституций унитарных государств, например Финляндии, Португалии, Польши. Правомерность такого подхода к закреплению основ организации финансовой деятельности видится в общности конечной цели правового регулирования налоговых и бюджетных отношений, заключающейся в финансовом обеспечении выполняемых государством задач и функций.

В российской Конституции отсутствует специальная глава, в которой бы закреплялись понятие и элементы бюджетного федерализма. Как отмечалось выше, положения, касающиеся финансовой деятельности государства и взаимоотношений Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в налогово-бюджетной сфере, рассредоточены по нескольким главам Основного Закона, что не способствует целостному их восприятию в этом качестве. Однако в настоящее время вопрос о необходимости включения в текст Конституции соответствующей главы (раздела) представляется актуальным, но весьма проблематичным. Можно обозначить несколько причин, по которым, вероятно, о перспективности решения данного вопроса изначально заявляли и его сторонники <3>.

--------------------------------

<3> Крохина Ю.А. Бюджетный кодекс РФ: "фундамент" или "котлован" федеративного государства? // Хозяйство и право. 2002. N 7. С. 78.

Во-первых, в самом научном сообществе пока не выработано единого мнения относительно целесообразности внесения таких изменений и о степени детализации конституционных предписаний в регулировании налоговых и бюджетных отношений. Некоторые исследователи полагают, что налогово-бюджетные отношения требуют на межбюджетном уровне жестких конституционных рамок и развития их в проекте Федерального кодекса межбюджетных отношений <4>. Другие как возможный вариант рассматривают бюджетно-правовой способ закрепления основ бюджетного федерализма <5>. Третьи считают, что в целом Конституция РФ содержит необходимый потенциал для реализации принципа федерализма в сфере налоговых отношений <6>.

--------------------------------

<4> Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой. СПб., 2003. С. 21.

<5> Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2005. С. 119.

<6> Красноперова О.А. Правовая природа налогового федерализма // Финансовое право. 2011. N 12. С. 28.

Во-вторых, говоря о необходимости редактирования действующей Конституции в части закрепления основ организации финансовой деятельности, следует иметь в виду, что наряду с этим потребуют устранения уже имеющиеся в Основном Законе недостатки, связанные с противоречивостью и неопределенностью некоторых его положений. Во многом они обусловлены неточностью конституционной терминологии и касаются государственного (федеративного) устройства, взаимоотношений субъектов РФ, местного самоуправления и др. Подчеркивается, что такая терминология создает неверные представления и осложняет решение многих вопросов правовой модернизации <7>.

--------------------------------

<7> Чиркин В.Е. К вопросу о точности конституционной терминологии // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 67.

В-третьих, решению рассматриваемого вопроса препятствует проблема неразработанности правовой наукой ряда ключевых понятий, раскрывающих сущностные черты организации финансовых взаимосвязей в условиях федеративного государства. Одним из таких ключевых понятий является "бюджетный федерализм" <8>. Вместе с тем бюджетный федерализм - одна из основ федерализма, принцип, определяющий организацию и характер взаимодействия федеративного государства с его составными частями (государственно-территориальными образованиями) в бюджетной сфере, бюджетно-правовой статус которых, несомненно, формируют конституционные начала.

--------------------------------

<8> Подробнее см.: Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 17 - 22.

Так, ч. 1 ст. 5 Конституции РФ провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, а ч. 4 этой статьи - их равноправие во взаимоотношениях с федеральным центром. Представляется, что эти положения распространяются и на полномочия в осуществлении финансовой деятельности. Однако в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республики провозглашены как государства, а остальные субъекты таким статусом не наделены и, следуя логике, должны иметь меньший по сравнению с первыми объем финансовых полномочий.

Исходя из этого, как показала практика государственного строительства 1990-х гг., делались различные выводы о степени политической, экономической и финансовой самостоятельности субъектов РФ по отношению к федеральному центру. Это нашло отражение в заключаемых в указанный период договорах о разграничении и взаимном делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, соглашениях о разграничении полномочий в вопросах экономики, бюджетной и налоговой политики.

Проблема конституционно-правовой асимметрии субъектов Федерации усугубляется несовершенством норм Основного Закона в части разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Данному вопросу на протяжении последних лет уделяется повышенное внимание как со стороны ученых-экономистов, так и правоведов. Он является одним из основных в проблематике конституционного регулирования налоговых и бюджетных отношений. Критике подвергается как сам способ компетенционного разграничения, закрепляющий формирование полномочий субъектов РФ по остаточному принципу, так и установленные Конституцией РФ перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72).

Прежде всего обращает на себя внимание перечень предметов ведения Российской Федерации, который, будучи неупорядоченным в целом, оперирует понятиями, не имеющими однозначного понимания и толкования в юридической практике. Так, п. "ж" ст. 71, наряду с финансовым регулированием, закрепляет в исключительном ведении Федерации валютное, кредитное регулирование, а также денежную эмиссию и основы ценовой политики. Вместе с тем широкое трактование термина "финансовое регулирование" позволяет включить в его содержательные рамки не только перечисленные элементы, но и целый ряд других, в т.ч. бюджетное, налоговое, банковское регулирование. При этом остается открытым вопрос: как соотносятся финансовое регулирование и упомянутое в этом пункте "установление правовых основ единого рынка"? И если бюджетное и налоговое регулирование охватываются понятием финансового регулирования, то очевидна нецелесообразность закрепления в рамках п. "з" данной статьи, относящего к исключительному ведению Российской Федерации "федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития".

Кроме того, из научных представлений и правовой позиции Конституционного Суда РФ, последовательно выраженной в Постановлениях от 17 июня 2004 г. N 12-П и от 15 декабря 2006 г. N 10-П <9>, вытекает, что финансовое регулирование включает в себя и "нормативно-правовое регулирование финансовых отношений", т.е. финансово-правовое регулирование. Однако, следуя буквально тексту Конституции РФ, получается, что на региональном и местном уровнях осуществлять такое регулирование невозможно, поскольку оно является предметом ведения Российской Федерации. При этом собственно о "правовом регулировании" в приведенном в ст. 71 перечне упоминается лишь применительно к интеллектуальной собственности (п. "о"), что тем более затрудняет понимание истинного смысла рассматриваемых конституционных формулировок.

--------------------------------

<9> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.12.2006 N 10-П по делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 400.

Но куда больше нареканий вызывает перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, закрепляющий лишь одно положение, напрямую касающееся сферы финансово-правового регулирования. Речь идет об "установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации" (п. "и" ст. 72), хотя отнесение данного полномочия к сфере совместного ведения явно противоречит п. "ж" ст. 71, согласно которому "установление правовых основ единого рынка" и "финансовое регулирование" находятся в исключительном ведении Российской Федерации. К тому же непонятно, в чем по замыслу разработчиков документа заключается суть "общих принципов налогообложения" и каков их состав?

Столь краткий и предельно общий характер конституционных предписаний в сфере совместного ведения влечет необходимость дальнейшей их конкретизации в рамках текущего законодательства. Принятые в развитие положений Конституции РФ Бюджетный и Налоговый кодексы, Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <10> стали базовыми нормативными актами, детализирующими конституционное разграничение предметов ведения и полномочий. Однако с их принятием процесс компетенционного разграничения не завершился. Дальнейшее перераспределение полномочий осуществлялось в условиях проводимых в стране широкомасштабных реформ (федеративная, межбюджетных отношений, муниципальная и др.), для чего был принят ряд федеральных законов, вносящих изменения в действующее законодательство, а также определена компетенция органов местного самоуправления <11>, основы которой заложены Конституцией РФ.

--------------------------------

<10> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<11> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Принципиально значимым стало включение в Федеральный закон N 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения, осуществление которых подлежит финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации <12>. Несмотря на последующее ежегодное редактирование, значительно расширенный перечень по целому ряду критериев остается несовершенным и не делает более прозрачной сферу совместной компетенции.

--------------------------------

<12> Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

О проблемах, обусловленных несовершенством законодательного регулирования в компетенционной сфере, свидетельствует новейшая практика Конституционного Суда РФ. Так, например, в Постановлении от 14 мая 2013 г. N 9-П речь идет об обнаружившейся неопределенности правового регулирования в части закрепления полномочий по финансированию меры социальной поддержки в связи с выездом неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению, из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей <13>.

--------------------------------

<13> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2013 г. N 9-П по делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 26 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Н.М. Моренко // СЗ РФ. 2013. N 21. Ст. 2692.

Совершенствование конституционно-правовых основ разграничения компетенции представляется крайне важным для регулирования межбюджетных и налоговых отношений. В соответствии с расходными обязательствами, устанавливаемыми на основе разграничения полномочий между органами власти разного уровня, формируются расходы бюджетов публично-территориальных образований, решаются задачи по мобилизации требуемых для этого финансовых ресурсов.

Вместе с тем Конституция РФ, закрепляя негосударственный статус органов местного самоуправления, оставляет открытым вопрос о характере их взаимоотношений с органами государственной власти в финансовой сфере, а также не определяет место муниципальных образований в системе налогово-бюджетных отношений федеративного государства. В то же время согласно ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В связи с этим неоднозначное толкование вызывает провозглашенная Конституцией самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132). Несмотря на выраженную Конституционным Судом РФ правовую позицию о том, что "органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом" <14>, некоторые авторы, трактуя Конституцию буквально, высказываются иначе, разграничивая понятия "установление местных налогов и сборов" и "введение в действие местных налогов и сборов" <15>.

--------------------------------

<14> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. N 22-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 3.

<15> Подробнее см.: Шмакова С.А. Государственно-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации (на примере муниципальных образований Иркутской области). Иркутск, 2012. С. 45 - 46.

Очевидно, что для обеспечения единства в понимании предписаний Конституции РФ и Налогового кодекса РФ необходимо устранить имеющееся противоречие. Однако в силу целого ряда причин, которые заслуживают отдельного рассмотрения, практическое решение данного вопроса представляется отчасти сложным и потребует всесторонней проработки.

Наконец, как отмечалось выше, помимо законодательного регулирования Конституция РФ устанавливает также договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11). Между тем некоторые связанные с этим вопросы, в т.ч. и ввиду незначительности объема конституционного регулирования договорной сферы, являются недостаточно научно проработанными и спорными. Кроме того, рассматриваемые положения противоречат ч. 2 ст. 76 Конституции, где указывается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что Конституция РФ устанавливает в общих чертах основные начала организации межбюджетных и налоговых отношений. Вместе с тем краткость и небезупречность отдельных ее положений, касающихся прежде всего компетенционного разграничения в налогово-бюджетной сфере, позволяют говорить о несовершенстве конституционно-правовой базы и недостаточности ее для текущей правотворческой и правоприменительной деятельности. При этом конституционно неурегулированным остается принципиально важный вопрос о месте муниципальных образований в системе налогово-бюджетных отношений федеративного государства.

В связи с этим заслуживает внимания предложение о включении в текст Конституции самостоятельной главы, закрепляющей основные начала федеративных межбюджетных отношений. Но, как представляется, это предложение носит перспективный характер и не может быть реализовано в отрыве от других направлений совершенствования текста Конституции, включая терминологический и юридико-технический аспекты.

Литература

1. Карасев М.Н. Конституционная модель разграничения налоговых полномочий и ее реализация в законодательстве о налогах и сборах // Законодательство. 2005. N 10. С. 4047.

2. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2005. 173 с.

3. Красноперова О.А. Правовая природа налогового федерализма // Финансовое право. 2011. N 12. С. 27 - 31.

4. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2002. 456 с.

5. Крохина Ю.А. Бюджетный кодекс РФ: "фундамент" или "котлован" федеративного государства? // Хозяйство и право. 2002. N 7. С. 73 - 78.

6. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. 835 с.

7. Чиркин В.Е. К вопросу о точности конституционной терминологии // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 63 - 73.

8. Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 17 - 22.

9. Шмакова С.А. Государственно-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации (на примере муниципальных образований Иркутской области). Иркутск: Издательство ИГУ, 2012. 213 с.

КонсультантПлюс надежная правовая поддержка

www.consultant.ru

Страница из