ГМФ АКАДЕМИЯ1 / Бюджетный Федерализм и МБО / Статьи МБО 2015 / Статья Разграничение доходных источников и расходных полном

Статья: Разграничение доходных источников и расходных полномочий как одно из условий сбалансированности бюджетной систем...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 11.09.2015

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ДОХОДНЫХ ИСТОЧНИКОВ И РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

КАК ОДНО ИЗ УСЛОВИЙ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.А. БОЧКАРЕВА

Бочкарева Екатерина Александровна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО "Российская академия правосудия" (г. Краснодар), кандидат юридических наук, доцент.

В статье автор анализирует законодательно закрепленные механизмы разграничения доходных источников и расходных полномочий Российской Федерации и ее территорий и приходит к выводу о необходимости их реформирования. Предлагается считать основным принципом разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ их соответствие объему расходных обязательств федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Основываясь на указанном принципе, автор полагает необходимым разработать и законодательно закрепить разделение прав и полномочий между ветвями власти всех уровней и обеспечить соответствие нормативно-правового регулирования финансовому обеспечению, а также наделить регионы и муниципальные образования собственными ресурсами, прежде всего - финансовыми.

Ключевые слова: доходные источники, расходные полномочия, межбюджетные отношения, бюджетная система.

Delimitation of revenue sources and spending powers as one of the conditions of the equilibrium of the budgetary system of the Russian Federation

E.A. Bochkareva

The author examines the legislatively fixed mechanisms of distribution of revenue sources and spending authority in the Russian Federation and its territories and comes to the conclusion that they need reform. It is proposed that the basic principle of distribution revenue income between the levels of budget system of Russia is it match with the volume of expenditure obligations of the federal government, subjects government or municipal authority. Based on this principle, author proposes to develop and legislate separation of seals between branches of government at all levels, and ensure compliance with regulatory and financial support, and provide for regions and municipalities own resources, first of all - financial.

Key words: revenue sources, spending authority, intergovernmental relations, budget system.

Одним из важнейших вопросов для государства с федеративной формой устройства является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее территориями. Как справедливо отмечал Р.Г. Абдулатипов, "от уровня решения данного вопроса во многом зависит характер всего комплекса федеративных отношений во всех сферах жизни общества и государства ... как разграничишь полномочия и ответственность, так и будешь жить" <1>. Способы такого разграничения в современных федерациях разнообразны. Так, может определяться исключительная компетенция федерации, а все другие полномочия передаются субъектам; могут устанавливаться две сферы ведения: и федерации, и субъектов (в конституции дается перечень их полномочий, а не общая фраза об остаточных полномочиях); может указываться еще и сфера совместного ведения, а может устанавливаться и перечень предметов ведения и полномочий федерации, и сфера совместного ведения федерации и ее субъектов <2>. Последний способ применяется в Российской Федерации. Перечень предметов ведения и полномочий субъектов Федерации при этом не дается.

--------------------------------

<1> Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004. С. 158.

<2> См.: Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. N 5. С. 7 - 8.

Распределение доходных источников в России характеризуется высокой централизацией полномочий по установлению и администрированию налогов и, следовательно, крайне низкой налогово-бюджетной самостоятельностью региональных и местных властей. Такая система лучше других приспособлена для масштабного выравнивания бюджетной обеспеченности при распределении налоговых доходов. Однако в РФ перед распределением налоговых поступлений между регионами задача выравнивания уровня бюджетной обеспеченности формально не ставится. Так, ни один федеральный налог не распределяется между субъектами Федерации пропорционально численности населения региона или его бюджетной обеспеченности <3>. Распространено мнение, что это не является целесообразным из-за слишком больших разрывов в бюджетной обеспеченности в регионах и на местах <4>. Действительно, задача целенаправленного распределения налоговых доходов осложняется гигантской неравномерностью экономической базы, налогового потенциала, бюджетной обеспеченности. Однако это не означает невозможности построения системы распределения доходов, направленной на справедливое выравнивание бюджетной обеспеченности.

--------------------------------

<3> См.: Кузнецова О. Распределение финансовой власти в федеративном государстве: опыт России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. N 3. С. 50.

<4> См.: Евсеев П.И., Ялбулганов А.А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 45.

Вместе с тем при изучении российской системы распределения доходов между бюджетами мы столкнулись с отсутствием сформулированных в законодательстве целей и задач такого распределения. Это лишает рассматриваемую систему определенной целевой направленности.

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ регулируется (за небольшим исключением <5>) Бюджетным кодексом РФ <6> и, следовательно, подпадает под действие бюджетно-правовых принципов, установленных БК РФ. Принципов, имеющих непосредственное отношение к распределению доходных источников в бюджетном законодательстве (глава 5 БК РФ), лишь несколько - это принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов. Однако указанные принципы в действующей редакции БК РФ не несут сколько-нибудь значимой смысловой нагрузки.

--------------------------------

<5> Статья 284 Налогового кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3340.

<6> Статьи 50, 56, 61, 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Представляется, что основным принципом разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ является их соответствие объему расходных обязательств федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. И здесь одной из сложных проблем бюджетного процесса является разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Отношения, возникающие между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями по поводу разграничения расходных полномочий и ответственности, являются первичным элементом системы межбюджетных отношений. Это обусловлено тем, что данный вид полномочий является "прямым отражением разграничения предметов ведения и компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, т.е. материальной гарантией реализации принципа федерализма в государственном устройстве России" <7>.

--------------------------------

<7> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, 2002. С. 313.

В отличие от разделения доходных источников, разделение расходных полномочий до последнего времени находилось вне сколько-нибудь целостного нормативно-правового регулирования. Две главные проблемы, которые решаются в последнее время в области расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, можно сформулировать следующим образом:

- какие виды расходов следует финансировать за счет средств конкретных бюджетов бюджетной системы (разграничение расходных полномочий);

- каков целесообразный количественный размер этих расходов (определение необходимого объема финансовых средств).

По мнению российских экономистов, полное разграничение всех расходных полномочий по уровням бюджетной системы не может быть достигнуто. Такая цель выступает в роли некоего идеала, поскольку при любых условиях ответственность за состояние государственных финансов несет федеральный центр <8>.

--------------------------------

<8> См.: Сычев Н.Г., Ильин В.В., Ермилов В.Г. Эффективность этапа радикального совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации: Сборник. М., 2009. С. 22.

В настоящее время действующее федеральное законодательство устанавливает два типа норм в отношении расходных бюджетных обязательств: 1) расходные нормы для федерального бюджета и 2) расходные нормы для нижестоящих бюджетов. Именно последний тип норм и регулирует процесс разграничения расходных полномочий между уровнями власти. Это означает, что все еще продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня, возлагающие на региональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично обеспеченные) источниками финансирования.

В результате региональные и особенно местные органы власти не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, повышению качества бюджетных услуг, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Для принятия решений по разграничению расходных обязательств в целях обеспечения сбалансированности бюджетной системы РФ нужен комплексный подход:

1. Необходимо разработать и законодательно закрепить разделение прав и полномочий и, соответственно, еще раз досконально уточнить финансовые обязательства между ветвями власти всех уровней, обеспечить соответствие нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения.

2. Следующий шаг - наделение регионов и муниципальных образований ресурсами, прежде всего финансовыми.

Имеющееся в России разнообразие территорий и муниципальных образований по степени экономического развития, обеспеченности ресурсами, природно-климатическим условиям проживания, численности и составу населения затрудняют формирование одновременно справедливой, эффективной и стабильной системы межбюджетных отношений. Применяемая в настоящее время схема распределения финансовых потоков удобна и относительно проста для "центра" (стабильность и социальная справедливость достигаются посредством усиления централизации налоговых доходов), но абсолютно не подходит государству федеративного типа устройства. Она же порождает сохраняющийся годами комплекс основных проблем в области межбюджетных отношений.

В этой связи представляется целесообразным использование методики расчета социально необходимых размеров бюджетов территорий <9>. Суть названной методики заключается в том, что минимально необходимый бюджет любого уровня должен на 100% покрываться за счет собственных закрепленных доходных источников. Это является гарантией государства в обеспечении любого гражданина России финансовыми средствами в объеме, достаточном для нормального функционирования всех объектов социальной и производственной инфраструктуры, необходимых для его жизнедеятельности, независимо от места проживания. Это также даст финансовые гарантии регионам и муниципальным образованиям, повысит их заинтересованность в текущем и перспективном финансовом управлении налоговыми доходами.

--------------------------------

<9> См: Садков В.Г., Гринкевич Л.С. Межбюджетные отношения и методические основы определения размеров региональных бюджетов // Финансы. 1997. N 6. С. 16 - 19.

Итак, разграничение доходных источников и расходных полномочий как условие сбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации должно, на наш взгляд, основываться на следующих принципах:

- обеспечение наполнения социально-необходимого бюджета любого субъекта РФ и муниципального образования прежде всего за счет собственных закрепленных доходных источников;

- оптимизация бюджетных расходов и повышение их социально-экономической результативности;

- справедливость и прозрачность в области межбюджетных отношений;

- эффективность и оптимальность изъятия налоговых доходов в бюджет вышестоящего уровня;

- социальная и экономическая обоснованность в распределении расходных полномочий;

- гарантии финансового обеспечения установленных расходных полномочий;

- финансовая ответственность субъектов межбюджетных отношений за нарушение финансовой дисциплины;

- создание стимулов у региональных и местных органов власти к увеличению налогового потенциала на своей территории, наращиванию инвестиционных, производственных, природных и прочих ресурсов;

- оптимальная финансовая независимость региональных и местных органов власти;

- управление финансами в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, где на первом месте стоят интересы отдельного человека, семьи, а затем - муниципального образования, субъекта Федерации, страны.

Реализация изложенных принципов позволит сформировать социально ориентированную и финансово сбалансированную систему межбюджетных отношений, позволяющую обеспечить правильные ориентиры в разграничении доходных источников и расходных полномочий.

Литература

1. Налоговый кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3340.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

3. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004.

4. Евсеев П.И., Ялбулганов А.А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2005. N 2.

5. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, 2002. С. 313.

6. Кузнецова О. Распределение финансовой власти в федеративном государстве: опыт России // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2003. N 3.

7. Садков В.Г., Гринкевич Л.С. Межбюджетные отношения и методические основы определения размеров региональных бюджетов // Финансы. 1997. N 6.

8. Сычев Н.Г., Ильин В.В., Ермилов В.Г. Эффективность этапа радикального совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации: Сборник. М., 2009.

9. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. N 5.

КонсультантПлюс надежная правовая поддержка

www.consultant.ru

Страница из