- •1. Основные положения концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации
- •2. Субъекты бюджетного планирования
- •3. Институт расходных обязательств
- •4. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов
- •5. Целевые программы как инструмент
- •6. Мониторинг в модели бор
- •7. Внедрение бор в деятельность бюджетных организаций
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ, — НОВАЯ МОДЕЛЬ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Основные положения концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации
Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации связано с переходом на новую модель управления государственными и муниципальными финансами — бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Бюджетирование как инструмент повышения качества управления бюджетными средствами успешно применяется в США, Великобритании, Австралии и в других развитых странах уже не одно десятилетие.
Международный опыт свидетельствует, что использование БОР действительно позволяет рассчитывать на повышение эффективности и прозрачности управления государственными финансовыми ресурсами, когда обеспечивается распределение бюджетных средств не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам, предусматривающим достижение определенных конечных результатов. При этом в основе принятия бюджетных решений лежат не суммы затрат по отдельным статьям экономической классификации (выплата заработной платы, оплата коммунальных услуг, проведение капитального ремонта и пр.) или расходы на выполнение отдельных государственных функций (образование, здравоохранение, правоохранительная деятельность, благоустройство), а совокупность бюджетных программ, ориентированных на обеспечение конкретного результата.
В России, несмотря на то, что необходимость внедрения в практику бюджетного планирования элементов программно-целевого метода как ведущего инструмента БОР неоднократно подчеркивалась в основных программных документах страны (материалы Бюджетных посланий Президента Российской Федерации на 2000, 2003, 2005, 2006 гг., Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг. и 2006— 2008 гг.) — первые из них датированы еще 2000 г., — реальные шаги пореализации принципа эффективного расходования государственных средств были предприняты Правительством Российской Федерации только по прошествии четырех лет, когда было принято постановление от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
Данное Постановление стало отправным моментом в регулировании процедуры внедрения БОР в практику финансового среднесрочного планирования на федеральном уровне. Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко применяемая в мире модель «Бюджетирование, ориентированное на результат в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Таким образом, модель БОР ориентирована на среднесрочное и долгосрочное финансовое планирование с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств, а не планирование в рамках годового бюджета. Кроме того, модель предусматривает введение мониторинга результативности бюджетных расходов, что аналогично обязательности оценки эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета переориентирована на выработку четких расходных приоритетов (расходных обязательств) и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
В качестве цели новой модели бюджетирования заявлено формирование четко прослеживаемой взаимосвязи между затрачиваемыми финансовыми ресурсами государства и муниципальных образований и получаемыми результатами. Другими словами, реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации ориентировано на осуществление перехода от финансирования собственно бюджетных уч- реждений и органов власти к финансированию предоставляемых ими услуг. В конечном счете, по мнению разработчиков реформы, это должно привести" к повышению качества бюджетных услуг при одновременной экономии бюджетных средств.
Активное внедрение БОР как направления реформирования бюджетного процесса в России началось в рамках Бюджетной реформы в 2004 г. одновременно с началом формирования нормативно-правовой базы, регламентирующей данную процедуру. Была образована Правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, а субъекты бюджетного планирования приступили к подготовке первых докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности на среднесрочную перспективу (далее — Доклад). При этом применялись некоторые меры по стимулированию заинтересованности федеральных органов исполнительной власти в повышении качества осуществляемого ими финансового менеджмента и одновременно был выделен ряд пилотных регионов, которые наряду с Центром стали апробировать модель БОР.
Собственно на уровне федерации в 2005 и 2006 гг. по распоряжению Правительства Российской Федерации на всех участников эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, Минфином России ежегодно выделялось по 180 млн руб. для финансирования расходов на выполнение научно-исследовательских работ, содержание и обеспечение деятельности центральных аппаратов участников, в том числе на оплату труда их работников — 53,8 и 96,1 млн руб. соответственно1. Средства распределялись между федеральными органами исполнительной власти — участниками эксперимента в зависимости от степени использования ими методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, в отчетном году, а также реализованных мер по повышению качества управления бюджетными средствами на внутриведомственном уровне. Переход на БОР обязал каждого субъекта бюджетного планирования (СБП) (федеральные министерства, а также службы и агентства, руководимые Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации) представить в течение года в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Минэкономразвития России и Минфин России три итеративные версии Доклада каждого СБП. Значение доклада беспрецедентно, поскольку его содержание отражает все параметры БОР и обеспечивает его реализацию, т.е. является программой его реализации. Именно Доклад содержит анализ текущего исполнения расходных обязательств бюджетов и программу их развития на среднесрочную перспективу. По значимости Доклады можно приравнять к корпоративному бизнес-планированию и стратегии бизнеса.
Приступим к анализу нормативных актов Российской Федерации, обеспечивающих переход на БОР как метод управления государственными и муниципальными финансами. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249, которое декларирует бюджетную реформу в нашей стране, выделен ряд направлений реформы бюджетного процесса (табл. 1).
Таблица 1- Направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации
Направление |
Концептуальная позиция |
Классификация и бюджетный учет
|
Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам государства и муниципалитетов. Реформирование бюджетной классификации осуществляется в направлении закрепления законом лишь основных, обязательных для всех уровней бюджетной системы, кодов ведомственной и функциональной (раздел, подраздел) классификации. По остальным параметрам бюджетной классификации свобода выбора закрепляется за органами власти соответствующего уровня. В рамках реформирования бюджетного учета осуществляются следующие мероприятия:
В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включаются:
|
Выделение бюджетов действующих и при- нимаемых обязательств
|
В практической деятельности существуют два типа расходных обязательств, которые обусловливают необходимость выделения бюджетов двух типов:
Соотношение между двумя типами бюджетов будет формироваться исходя из принципа эффективности расходов. Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня. При этом выделение средств на бюджет принимаемых обязательств будет осуществляться только при условии гарантирования выполнения в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики |
Совершенствование среднесрочного финансового планирования |
В рамках этого направления реформирования бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимы в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. Достижение результатов деятельности в рамках рассматриваемого бюджетного цикла можно осуществить на основе утверждения перспективного финансового плана законом (придание ему статуса трех летнего укрупненного бюджета) или утверждения укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год. Данное направление реформирования достижимо только на основе отработанной практики среднесрочного бюджетного планирования |
Совершенствование методов программно- целевого планирования
|
1. Формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов. 2. Поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеряемых результатов. 3. Мониторинг и контроль над достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Для реализации данного направления реформы необходим продолжительный период, обеспечивающий перевод эксперимента по внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результаты, в русло типовой практической деятельности. |
Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета |
Изменение базовой схемы составления и рассмотрения бюджета, так как предыдущая схема громоздка, затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики. |
Представленные параметры изменения бюджетного процесса при переходе на БОР требуют сравнения традиционной (управление ресурсам) и новой моделей (управление результатами) и его построения (табл. 2).
Таблица 2 - Сравнительная характеристика традиционной и новой моделей построения бюджетного процесса
Параметр бюджетного процесса |
Традиционная система |
БОР |
Бюджетная классификация
|
Классификация доходов, классификация расходов различного вида. Функциональная — определяет направления расходов бюджета в соответствии с функциями государства по соответствующим разделам и подразделам, видам и целевым статьям. Экономическая — определяет направления расходов бюджета в соответствии с экономическим содержанием операций в государственном секторе, определяет целевые статьи и виды расходов бюджета |
Классификация администраторов и программ. Введение в рамках процедуры бюджетирования учета классификации администраторов доходов и поступлений и классификации программ и подпрограмм деятельности, что позволяет обеспечить прозрачный учет бюджетных средств в разрезе установленных направлений, целей и участников на всех этапах бюджетного процесса. Эти новации приближают бюджетную классификацию к международным стандартам |
Бюджетное планирование |
Приростный метод как основа планирования, т.е. в рамках концепции «управление ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной класси -фикации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей, что приводит к необдуманной бюджетной экономии средств, которая мало связана с эффективностью государственных расходов, и, следовательно, необоснованному расходованию бюджетных средств. При этом слабо учитываются качественные характеристики предоставления государственных (муниципальных) услуг |
Конкуренция программ ведомств, учреждений и нулевой бюджет. В рамках концепции «управление результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку, к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводятся мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам |
Использование средств |
В соответствии со сметой расходов и доходов получателей бюджетных средств (финансируется учреждение) |
|
Учет |
Бухгалтерский учет ведется на основании Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. № 107н: 1) мемориально-ордерная форма ведения учета; 2) применение кассового метода; 3) применение субсчетов Плана счетов |
Бюджетный учет ведется на основании Инструкции по бюджетному учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от 10 февраля 2006 г. № 25н: 1журнально-ордерная форма ведения учета;
|
Контроль затрат |
План-факт. Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств несет ответственность за утверждение смет и на основе плана-факта измеряет эффективность бюджетных расходов |
Мониторинг результатов в дополнение к существующему методу контроля соответствия расходов (план-факт). Мониторинг позволяет сформировать обширную базу данных по СБП и их программам и реализовать поставленную цель — оценка эффективности результата — и на этой базе осуществить выбор исполнителя услуги (на основе принципа минимум затрат при максимуме результата и качества |
Таким образом, целью реализации БОР на всех уровнях БС РФ являются:
разработка системы целеполагания и критериев результатов деятельности в бюджетном секторе экономики, отраженных в Докладе;
повышение эффективности общественных расходов, критерии которой отражены в Докладе.
Модель БОР предполагает:
создание нового механизма организации, планирования и прогнозирования бюджетного процесса, реализуемого в процессе составления, рассмотрения и исполнения бюджета;
формирование и функционирование многоуровневого мониторинга бюджетного процесса, реализуемого в ходе контрольного этапа этого процесса.
Параметры бюджетной реформы в указанном Постановлении Правительства Российской Федерации определялись во временном интервале (2004—2006 гг.) Уже федеральный бюджет на 2006 и 2007 гг. был сформирован в формате, приближенном к БОР, хотя еще не содержал некоторых элементов этой модели. Федеральный бюджет на 2008—2010 гг. сформирован в концепции БОР и ориентирован на долгосрочную стратегию развития Российской Федерации. Временной вариант реформы определялся только подготовкой нормативной документации для перехода на бюджетирование. С 2007 г. в процесс перехода на новую модель включились региональные и муниципальные бюджеты (кроме пилотных). Рассмотрим более детально разработку необходимых материалов и формирование институтов, способствующих внедрению БОР, к которым относятся:
разработка перечня субъектов бюджетного планирования, закрепленных за соответствующим органом власти, исполняющим бюджет;
порядок составления и ведения реестра расходных обязательств соответствующего бюджета и расходных обязательств СБП;
порядок разработки и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных и региональных целевых программ, ведомственных целевых программ;
Методические рекомендации (федерация) и Положение (регион) по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП.
Как сказано выше, в современных условиях БОР как новый способ организации бюджетного процесса обязателен для бюджетов всех уровней БС РФ, что обусловливает выделение СБП на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следует подчеркнуть, что внедрение БОР на все уровни БС РФ — процесс трудоемкий и долгосрочный. Как показывает практика ряда развитых стран-федераций, БОР как система финансового планирования реализуется в течение десятков лет, при этом налицо тенденция его постоянного развития и совершенствования.