основы права стран ЕС

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ УКРАИНЫ

ОДЕССКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ МОРСКОЙ УНИВЕРСИТЕТ

ОСНОВЫ ПРАВА стран ЕС

(конспект лекций)

Ст преподаватель каф.ТП

Пальченко А.А.

ОДЕССА-2007

Договор об учреждении Европейского сообщества, известный как Договор об учреждении Европейского экономического сообщества, и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии1, подписаны в Риме 25 марта 1957 г. и вступили в силу 1 января 1958 г. Соединенное Королевство опять было приглашено принять участие, однако отказалось на стадии предварительных дискуссий. Таким образом, участниками Договоров были шесть государств, но на этот раз тексты договоров на официальных языках этих государств – немецком, французском, итальянском и голландском – одинаково считались аутентичными. Для каждого из новых Сообществ были созданы отдельные Комиссии и Советы, но Ассамблея и Суд оставались едиными для всех Сообществ.

Основы права ЕС конкретно закрепляет положения о политике Сообщества; с другой стороны, Договор об учреждении ЕС в основном фиксирует общие основные положения, относя формирование политики к компетенции органов Сообщества.

Следующим шагом стало расширение состава членов Сообщества. В начале 60-х годов первоначальная высокомерная позиция Соединенного Королевства изменилась и в 1961 г. правительство консерваторов Гарольда Макмил-лана (Harold Macmillan) приняло решение обратиться в Сообщество с просьбой о вступлении. На первом этапе заявление о присоединении к ЕС было блокировано генералом де Голлем, однако Соединенное Королевство продолжало настаивать и 22 января 1972 г. подписан Заключительный документ, предусматривающий процедуру вступления в Сообщество Соединенного Королевства, Ирландии, Дании и Норвегии. После референдума, давшего отрицательные результаты, Норвегия отказалась от вступления в ЕС; однако три других новых государства-члена 1 января 1973 г. стали членами Сообщества. Английский, датский и ирландский языки были признаны официальными языками Сообщества.

Следующим членом стала Греция. 28 мая 1979 г. в Афинах подписан Договор о вступлении и другие необходимые документы и 1 января 1981 г. Греция стала десятым государством – членом Сообщества. За ней последовали Испания и Португалия. Соответствующие документы были подписаны 12 июня 1985 г. и 1 января 1986 г. эти страны также стали членами Сообщества.

В 1991 г. Суд ЕС признал Соглашение о Европейском экономическом пространстве не соответствующим Договору об учреждении ЕС. Причины такого решения сложны, их стержнем явилась отрицательная позиция Суда ЕС относительно учреждения суда ЕЭП. По мнению Суда ЕС, так как предполагаемый суд ЕЭП имел бы право толковать право ЕЭП, это оказало бы большое влияние на развитие права Сообщества. Возражения Суда ЕС не были сняты условием, что большинство судей суда ЕЭП станут судьями Суда ЕС, напротив, это вызвало дополнительные возражения.

В Соглашение о ЕЭП, чтобы снять возражения Суда ЕС, внесены поправки и его новая редакция одобрена Судом в 1992 г. Следующим препятствием стали отрицательные результаты референдума по Соглашению в Швейцарии, что повлекло выход этой страны из Соглашения. Соглашение между государствами – членами Сообщества и Норвегией, Швецией, Финляндией, Исландией и Австрией вступило в силу 1 января 1994 г.

В 1985 г. Гренландия вышла из Сообщества. Это произошло после проведения в 1982 г. референдума, на котором с небольшим перевесом победили сторонники выхода из ЕС. Гренландия не являлась государством-членом, но будучи ассоциированной с Данией.

Структура Сообщества претерпела значительные изменения. В дополнение к уже упомянутым договорам изменения были сделаны в 1970 и 1975 гг. Договорами о бюджете и в 1986 г. Единым европейским актом, вступившим в силу 1 июля 1987 г. Изменения были также внесены в результате появления политических (конституционных) конвенций и практики, которые номинально не имели правового оформления.

Дальнейшие изменения произошли в соответствии с Маастрихтским договором, официально известным как Договор о Европейском Союзе (ДЕС). Этот Договор подписан в Маастрихте, Нидерландском провинциальном городе, 7 февраля 1992 г. и вступил в силу 1 ноября 1993 г. Из всех договоров подобного рода история подписания Маастрихтского договора наиболее сложна. Он был отвергнут на референдуме в Дании (в ходе последующего референдума, проведенного в этой стране после встречи Сообщества на высшем уровне в Эдинбурге21, результатом которой было толкование положений Договора, вызывающих основную озабоченность Дании, Договор был одобрен) и едва не отвергнут на референдуме во Франции. Анализ общественного мнения как в Германии, так и в Соединенном Королевстве также показал наличие сильной оппозиции.

Маастрихтский договор закрепил важные изменения концептуального характера, которые рассматриваются некоторыми как поступательное движение к федеральной Европе. Европейское Экономическое Сообщество было переименовано в Европейское Сообщество и была образована новая структура – Европейский Союз. Европейский Союз создан на основе Европейских сообществ с учетом политики и форм сотрудничества, предусмотренных Маастрихтским договором. Политика и формы сотрудничества можно подразделить на: "общую внешнюю политику и политику безопасности" и "сотрудничество в области правосудия и внутренних дел".

Самая важная цель Маастрихтского договора – указание на единую валюту Сообщества в государствах-членах. Достижение этой цели – к чему He-стремятся Соединенное Королевство и Дания – было поставлено под удар, когда колебания на валютных рынках в 1992/93 гг. нарушили механизм валютных курсов.

Еще одной чертой Маастрихтского Договора является наличие так называемого "Социального раздела", который предназначен для определения социального измерения Сообщества. Первоначально такой раздел был включен в Договор об учреждении ЕС, однако Соединенное Королевство отказалось его принять; в результате было принято отдельное соглашение, Соглашение по социальной политике. Соединенное Королевство не является участником этого Соглашения. Соединенное Королевство, однако, подписало Протокол по социальной политике, сторонами которого являются все двенадцать государств-членов. Соответствующие положения по социальной политике позволяют другим одиннадцати государствам использовать органы ЕС, процедуры и механизмы Договора об учреждении ЕС для достижения целей Соглашения по социальной политике. Решения, принимаемые при такой практике, не носят обязательного характера для Соединенного Королевства.

Сравнение Сообщества с другими политическими структурами – нелегкая задача. У сообщества есть рад черт, присущих обычной международной организации и, вероятно, менее характерных, но тем не менее определенных, черт федерации. При этом последние постепенно становятся все более определяющими.

При рассмотрении структуры Сообщества всегда необходимо помнить о его комбинированном характере. Для каждого из трех политических органов – Совета, Комиссии и Парламента – можно указать как межправительственные, так и федеративные элементы, первые наиболее заметны в Совете, вторые – в Комиссии.

Самая главная черта, типичная для международной организации, – то, что она представляет форму институционализированного межправительственного сотрудничества и основана на принципе, что ни одно из государств-членов не может быть принуждено к чему-либо без согласия этого государства. Если решения организации принимаются большинством, они не более чем просто декларации. Чтобы решения имели обязательный характер, необходимо их одобрение каждым государством.

В отличие от этого органы Сообщества в значительной степени автономны и единогласное принятие решений требуется только в особых случаях. Не подлежит сомнению тот факт, что Сообщество реально наделено существенными полномочиями: право Сообщества является обязательным для государств-членов и (во многих случаях) для физических лиц; оно также часто применяется национальными судами. Более того Комиссия в определенных случаях обладает полномочиями применять штрафные санкции в отношении компаний и физических лиц в случае нарушения права Сообщества. Решения Сообщества приобретают обязательную силу вследствие их принятия органами, наделенными полномочиями в соответствии с Договорами – конституцией Сообщества – а не в связи с тем, что были утверждены государствами-членами. Эти черты наглядно отличают Сообщество от обычной межправительственной организации. В прошлом характеризуя эти черты, применялось слово "наднациональные"38; сегодня этот термин представляется несколько устаревшим и применяется слово "федеральные".

Глава 1 ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

Институтами Сообщества являются: Комиссия, Совет, Европейский парламент, Суд ЕС и Счетная палата. Первые три из перечисленных институтов – политические.

КОМИССИЯ

Комиссия представляет собой институт, где федералистские тенденции проявляются наиболее полно. Первоначально предполагалось, что Комиссия будет выражать интересы Сообщества и послужит основным органом, обеспечивающим дальнейшую интеграцию. Наиболее важные аспекты деятельности Комиссии на настоящий момент: представление предложений о политике Сообщества, посредничество между государствами-членами с целью реализации этих предложений, координация национальных политик государств-членов и контроль за реализацией политики Сообщества.

Состав

Комиссия состоит из семнадцати членов, которые должны быть гражданами государств-членов. В составе Комиссии должен быть по крайней мере один гражданин от каждого государства-члена, но не может быть более двух членов, имеющих гражданство одного государства. Фактически пять самых больших стран – Германия, Франция, Италия, Испания и Соединенное Королевство – представлены в Комиссии двумя гражданами, все остальные – одним. В Соответствии с Маастрихтским договором действует новая процедура назначения членов Комиссии, впервые использованная в 1995 г. В первую очередь Правительства государств-членов, с общего согласия" и после консультаций с Европейским парламентом, указывают кандидата на пост Председателя Комиссии. Затем правительства государств-членов в ходе консультаций с кандидатом в председатели предлагают и других лиц, кандидатов для назначения членами Комиссии. Председатель и члены Комиссии, определенные таким образом, подлежат утверждению в Европейском парламенте в качестве "единого органа". После утверждения Европейским парламентом Председатель и члены Комиссии назначаются при наличии общего согласия правительств государств-членов. Члены Комиссии назначаются на пять лет.

Члены Комиссии полностью независимы в выполнении своих обязанностей, действуя в общих интересах Сообщества.

Политические институты

При выполнении своих обязанностей они не запрашивают и не принимают инструкций от какого бы то ни было правительства или иного органа. Они воздерживаются от всяких действий, несовместимых с их обязанностями. Каждое государство-член обязуется уважать этот принцип и воздерживаться от попыток повлиять на членов Комиссии при выполнении ими своих обязанностей.

Любое нарушение этих принципов может стать причиной принудительной отставки члена Комиссии.

Однако эти положения не предотвращают попыток лоббирования членов Комиссии и Комиссии как единого целого правительствами (либо частными структурами). Баланс сил в Сообществе таков, что Комиссия, являясь независимой силой, не может выполнять свои обязанности без сотрудничества с правительствами государств-членов. Вследствие этого она учитывает национальные интересы, и одна из ее самых важных задач – согласование политики отдельных стран-членов и политики и целей Сообщества. Таким образом, даже если Комиссия правомочна предпринимать действия независимо от Совета, она уделяет особое внимание национальным интересам, чтобы избежать конфликта с каким-либо государством-членом (которое в этом случае в свою очередь может предпринять ответные действия в других сферах сотрудничества).

Между членами Комиссии распределяются сферы деятельности, каждый из них отвечает за один или несколько вопросов. Распределение происходит по соглашению между самими членами Комиссии, при участии Председателя, который играет ведущую роль. Во время распределения осуществляется интенсивное лоббирование государствами-членами в целях закрепления за своими членами Комиссии наиболее важных вопросов.

Аппарат Комиссии включает структурные подразделения, известные как генеральные дирекции. Не все они имеют одинаковое значение и престиж; отсюда борьба за сферы деятельности. Каждая из генеральных дирекций возглавляется генеральным директором, который подчиняется соответствующему члену Комиссии. Генеральные дирекции подразделяются на дирекции (возглавляемые директором), а дирекции, в свою очередь, – на сектора (каждый из которых возглавляет начальник сектора). Существует также ряд специализированных служб. Одна из них – Юридическая служба, которая обеспечивает генеральным дирекциям консультации по правовым вопросам и представляет Комиссию в юридических процедурах. Назначения на высшие должности является объектом соперничества государств-членов. Решения по назначениям принимаются самими членами Комиссии и частично основаны на принципе, что каждое государство-член должно иметь свою долю таких постов.

Каждый член Комиссии в работе опирается на помощь кабинета, группы сотрудников, назначенных персонально им и непосредственно ему подчиненых. Сотрудники кабинета не обязательно являются сотрудниками Комиссии. Глава кабинета (Chef de Cabinet), являясь правой рукой члена Комиссии, играет важную роль. Главы кабинетов всех членов Комиссии проводят регулярные встречи с целью координировать деятельность и готовить заседания Комиссии. Если главы кабинетов единодушны в отношении того или иного вопроса, обычно их решение принимается Комиссией без обсуждения.

Должностные лица Комиссии (и других институтов Сообщества) в соответствии с правом Сообщества пользуются привилегиями и иммунитетами, самый важный из которых – иммунитет от судебного преследования в государствах-членах в связи с действиями, произведенными должностными лицами при выполнении ими служебных обязанностей, и освобождение от подоходного налога в государствах-членах на заработную плату, получаемую ими в связи с работой в институтах Сообщества. Однако с должностных лиц взимается специальный подоходный налог Сообщества с низкой ставкой. Все иммунитеты и привилегии, которыми пользуются должностные лица Сообщества, предоставляются им исключительно в интересах Сообщества и соответствующий институт обязан отказываться от иммунитета всякий раз, когда это не противоречит интересам Сообщества.

Законодательные полномочия

В соответствии с Договором об учреждении ЕС Комиссия является высшим законодательным органом, однако в некоторых случаях она должна получить согласие Совета. В соответствии с решением Суда ЕС, когда Договор об учреждении ЕС возлагает на Комиссию особую обязанность, подразумевается, что Комиссия наделена полномочиями (включая нормотворческие полномочия), достаточными для выполнения этой задачи.

Процедура принятия решений

Заседания Комиссии проходят при закрытых дверях (обсуждения носит конфиденциальный характер) и принимают решения простым большинством голосов. Однако часто используется так называемая "письменная процедура", в соответствии с которой проекты решений передаются членам Комиссии, и в случае, если в течение определенного периода не получено возражений, рекомендация считается принятой.

Когда Комиссия выполняет обязанности по реализации норм, установленных Советом, предусмотрены специальные процедуры. Для сохранения определенного контроля Совет обычно создает комитет, которому Комиссия должна представлять проекты актов, которые планируется издать. В эти комитеты входят представители правительств государств-членов, а председательствует должностное лицо Комиссии.

Для дальнейшего уточнения процедур и систематизации таких контрольных механизмов в Единый европейский акт было включено положение, предусматривающее принятие решения, определяющего их принципы и правила. Такое решение принято Советом в 1987 г. В решении определяется ряд процедур, которые могут быть необходимыми в конкретных случаях, когда Комиссия наделяется компетенцией реализовывать нормы, установленные Советом.

В соответствии с первой, известной как комитетская консультативная процедура (consultative committee procedure), функции комитета носят исключительно консультативный характер: даже отрицательное мнение комитета не влияет на полномочия Комиссии.

В соответствии с второй, известной как комитетская управленческая процедура (management committee procedure), Комиссия должна представить комитету проект акта, после этого Председатель комитета определяет срок, в течение которого комитет обязан представить свое мнение. Комитет использует сходную с действующей в Совете систему голосования (объясняется далее)23, при этом решение принимается только квалифицированным большинством. Председатель не принимает участия в голосовании. Если Комиссия учитывает мнение комитета (либо если комитет не представляет мнения в течение установленного срока), акт комиссии носит окончательный характер. Если Комиссия не учитывает мнение комитета, акт все равно может быть принят, но в этом случае он должен быть немедленно представлен в Совет.

Существует два варианта реализации комитетской управленческой процедуры, и дальнейшие действия зависят от того, какой из этих вариантов применим. В соответствии с вариантом (а) Комиссия может отложить применение акта на ограниченный срок, и затем Совет может принять другой акт, заменяющий акт Комиссии, при условии, что последний принимается до истечения этого срока.

Третий вид процедуры, наименее удобный для Комиссии, известен как комитетская регулятивная процедура (regulatory committee procedure). В соответствии с этим видом процедуры комитет представляет свое мнение как и в случае комитетской управленческой процедуры. Однако Комиссия может принять акт сразу, только если мнение комитета учтено. Если мнение не учтено, или таковое не представлено, Комиссия обязана представить проект акта в Совет. В этом случае также существуют два варианта развития событий. При варианте (а), если Совет не предпринимает действий в течение срока, определенного в акте, в соответствии с которым первоначально делегированы полномочия, Комиссия имеет право принять проект. Ситуация в соответствии с вариантом (Ь) такая же, за тем исключением, что Совет имеет право отклонить проект Комиссии без принятия какого-либо своего акта. В этом случае вообще не будет принято никакого документа.

СОВЕТ

Совет является органом, в котором интересы государств-членов представлены непосредственно. Совет принимает решения по большинству нормативных актов ЕС, заключает договоры с иностранными государствами и совместно с Парламентом принимает бюджет Сообщества. Совет состоит из представителей государств – членов ЕС, каждое государство представлено министром правительства, уполномоченного представлять свое правительство. При обсуждении общих вопросов государства-члены обычно представлены министрами иностранных дел, однако для обсуждения вопросов, представляющих особый интерес, государства-члены направляют других министров: например, министров сельского хозяйства – на встречи, связанные с вопросами сельского хозяйства, и министров финансов – на встречи по финансовым вопросам. Встречи министров иностранных дел часто именуются "общий Совет" ("general Council"), а для встреч других министров в качестве собирательного понятия используются "секторный" ("sectoral"), "специализированный" ("specialised") или "технический" ("technical") советы и в конкретных случаях – "сельскохозяйственный Совет", "финансовый Совет" и т. д. Все заседания Совета проходят при закрытых дверях, и информация о них не публикуется. Совет не открывает информацию относительно позиций того или иного министра. В некоторых случаях министры сами сообщают общественности свою точку зрения. Как правило, наряду с министрами в заседаниях Совета принимают участие должностные лица. В работе Совета также принимает участие представитель Комиссии.

Пост Председателя Совета в течение шести месяцев поочередно занимают представители государств-членов. Государство-член на срок председательства должно назначить Председателя на все заседания Совета и в другие органы Сообщества, где предусмотрено представительство государств-членов. В обязанности Председателя входит созыв заседаний, выполнение на заседаниях председательских функций, организация голосования и подписание принятых на заседаниях актов. В обязанности Председателя также входят общие функции по обеспечению нормальной работы Совета. Государство-член, осуществляющее председательские функции, играет роль посредника в отношениях государств-членов в целях достижения компромисса. В вопросах общей внешней политики и политики безопасности оно представляет Европейский Союз в отношениях с внешним миром. В последние годы роль председателя возросла и государства-члены соперничают, пытаясь в период исполнения ими председательских функций достичь максимального прогресса. Совет имеет собственный Генеральный секретариат, состоящий из занятых на постоянной основе сотрудников. Структура штата служащих Генерального секретариата похожа на аналогичную структуру Комиссии, возглавляемые Генеральным секретарем.

Комитет постоянных представителей (КОРЕПЕР)

Министры могут находиться в Брюсселе только в течение непродолжительных промежутков времени. Для обеспечения непрерывности, для подготовки работы Совета был создан Комитет постоянных представителей государств- членов, обычно называемый в соответствии с французской аббревиатурой "Корепер" ("COREPER")36. Постоянными представителями являются послы государств-членов в Сообществе, и Комитет представляет государства-члены на уровне, более низком, чем министры. Заседания Корепер проходят на двух уровнях: на уровне заместителей постоянных представителей (Корепер I) для решения вопросов больше технического характера и на уровне самих постоянных представителей (Корепер II) для решения более важных политических вопросов. На более низком уровне также действует большое число входящих в Корепер комитетов и рабочих групп, штат которых состоит из служащих государств-членов и расположенных в Брюсселе или непосредственно в государствах-членах.

Корепер играет важную роль в функционировании Совета. Вопросы, подлежащие решению в Совете, сначала рассматриваются в Корепер. Если в рамках Корепер достигается общее согласие по тому или иному вопросу, он вносится в часть А повестки дня Совета; затем документ по этому вопросу принимается без дискуссии. Переговоры с Комиссией происходят в Корепер: если по мнению Корепер акт Комиссии не может быть принят, предпринимаются попытки найти компромисс, убедить Комиссию изменить этот акт. В результате Корепер фактически, однако не в соответствии с правовыми нормами, является неотъемлемой частью механизма принятия решений Советом и может рассматриваться как продолжение самого Совета.

Европейский совет

В 1974 г. принято решение, что главы государств или правительств государств-членов, а также министры иностранных дел будут регулярно проводить встречи на высшем уровне. Через некоторое время эти встречи получили официальный статус и стали именоваться "Европейский совет" .

В настоящий момент соответствующие положения закреплены в Статье D Маастрихтского договора, которая предусматривает, что Европейский совет дает Союзу необходимый импульс для развития и определяет общие политические ориентиры. Статья D также закрепляет право Председателя Комиссии и одного из членов Комиссии участвовать в заседаниях. Европейский совет собирается не реже двух раз в год под председательством Главы государства или правительства государства-члена, которое председательствует в Совете. Дискуссии в рамках Европейского совета касаются как вопросов, связанных с Сообществом, так и внешних вопросов (но входит в компетенцию Союза). Если проводится обсуждение вопросов, связанных с Сообществом, Европейский совет может действовать в качестве Совета Европейских сообществ. Право Сообществ не имеет положений, препятствующих, чтобы государства-члены были представлены на заседаниях Совета главами государств или правительств. Однако на практике, как представляется, даже когда Европейский совет рассматривает вопросы, связанные с Сообществом, он затрагивает только обще политические вопросы; они затем обретают юридическую форму на заседаниях Совета, проводимых на уровне министров.

ОБЩАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ

Еще в начале 50-х гг. делались попытки развить Европейскую интеграцию в областях обороны и внешней политики, однако эти попытки провалились, когда Национальная ассамблея Франции отклонила Договор о создании Европейского оборонительного сообщества ("European Defence Treaty"). Новая попытка предпринята через пятнадцать лет. Были преднамеренно опущены какие-либо указания на элементы надгосударственности, и вместо этого упор был сделан на создании основ межправительственного политического сотрудничества, в основном в области внешней политики. Государства-члены согласились проводить на регулярной основе консультации и обмен информацией, имея в виду, что это обеспечит формирование единой позиции и совместные действия в международных отношениях.

Удивительным в этой системе было то, что она функционировала вне институционной структуры Сообщества. Между Европейским сообществом и, как оно в то время называлось, Европейским политическим сотрудничеством (ЕПС) существовало жесткое разделение: Комиссия в значительной степени оставалась вне встреч в рамках ЕПС, проходивших в столице государства-члена, председательствующего в Совете, а не в Брюсселе. В качестве аргумента в пользу этого указывалось, что ЕПС находится вне сферы Договоров; следовательно, оно вне компетенции институтов Сообщества. Однако вскоре стало ясно, что это разделение не может далее сохраняться в неприкосновенности. Например, если необходимо принять экономические санкции против третьего государства, должно ли это входить в компетенцию ЕПС (так как в компетенцию ЕПС входит внешняя политика) или в компетенцию Сообщества (так как в компетенцию Сообщества входят экономические вопросы, перечисленные в Статьях 110–116 Договора ЕС)? Фактически, когда началась Фолклендская война, санкции против Аргентины были приняты Сообществом после "обсуждения в контексте Европейского политического сотрудничества", но "согласно соответствующим положениям Договоров, учреждающих сообщества". Таким образом для достижения желаемого результата были объединены две системы.