- •Российская академия государственной службы
- •Введение
- •Раздел I
- •2.Роль государства в жизни общества
- •3.Государственная власть
- •Система государственной власти, ее правовая основа и юридическое закрепление
- •Взаимосвязь государственной власти
- •И государственного управления. Понятие и сущностная
- •Основа взаимосвязи государственной власти
- •И государственного управления
- •Взаимодействие государственной власти и государственного управления через право, закон, нормативную юридическую систему
- •Единство системы государственной власти Российской Федерации. Понятие и объективная необходимость единства государственной власти и способы ее обеспечения
- •Основные тенденции развития государственной власти в современном мире
- •4.Функции государства. Функции современного российского государства
- •5.Механизм государства. Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы
- •Характеристика и соотношение понятий «государство», «государственный аппарат» и «государственная служба»
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Глава II Форма государства
- •1.Понятие формы государства
- •2.Форма правления: понятие и виды
- •3.Форма государственного устройства: понятие и виды
- •Унитарное государство
- •Современные черты унитарного государства
- •Федеративное государство
- •Сложное государство
- •Основные отличия конфедерации от федерации
- •4.Государственный (политический) режим: понятие и виды
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •ГлаваIii Правовое и социальное государство
- •1.Понятие и признаки правового государства
- •2.Социальные функции государства в истории его развития. Понятие «социальное государство»
- •Контрольные вопросы
- •2.Право в системе социальных норм
- •Виды социальных норм. Соотношение права и других социальных регуляторов.
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Глава V Источники (формы) права
- •1.Определение форм и источников права, их соотношение
- •2.Виды форм права
- •3.Судебный прецедент. Судебная практика
- •4.Нормативные правовые акты
- •Виды нормативных правовых актов
- •5.Нормативный договор как форма права
- •6.Иные виды форм права
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Глава VI Норма права
- •1.Понятие нормы права
- •2.Структура нормы права
- •3.Виды норм права
- •Контрольные вопросы
- •Предмет и метод правового регулирования
- •2.Публичное и частное право. Основные отрасли российского права Публичное и частное право
- •Основные отрасли российского права
- •Соотношение национального и международного права
- •Контрольные вопросы и задания
- •Список литературы
- •Глава VIII Правотворчество
- •1.Правотворчество и процесс образования права. Виды правотворчества
- •Виды правотворчества
- •2.Законодательный процесс, его содержание и стадии
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •ГлаваIx Правомерное поведение, правонарушение и юридическая ответственность
- •1.Характеристика правомерного и противоправного поведения
- •2.Основные признаки (юридический состав) правонарушения
- •3.Виды правонарушений
- •4.Понятие и виды юридической ответственности
- •Принципы юридической ответственности
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •ГлаваX Законность, порядок, общественный порядок
- •1.Законность и правопорядок в системе политико-правовых ценностей современной правовой жизни
- •Законность и правопорядок в правовом государстве
- •2.Законность и ее признаки
- •3.Основные принципы (требования) законности
- •Законность, целесообразность, справедливость
- •Контрольные вопросы
- •2.Общая характеристика отдельных правовых систем
- •3.Развитие системы права в России
- •4.Международное право как особая правовая система.
- •Субъекты международного права
- •Нормы и принципы современного международного права
- •Источники норм международного права
- •Международный договор – основной источник международного права
- •Соотношение и взаимодействие международного и внутригосударственного права
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Раздел II
- •2.Понятие и значение Конституции России
- •Контрольные вопросы
- •Глава II Россия как федеративное государство
- •1.Конституционные принципы государственного устройства Российской Федерации
- •2.Договорное регулирование федеративных отношений
- •3.Вопросы статуса субъектов Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •ГлаваIii Система государственных органов Российской Федерации
- •1.Президент Российской Федерации
- •2.Федеральное Собрание Российской Федерации
- •3.Правительство Российской Федерации
- •4.Организация государственной власти в субъектах Федерации
- •Законодательные собрания субъектов Российской Федерации
- •Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
- •5.Судебная власть Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Глава IV Основы гражданского права Российской Федерации
- •1.Предмет, метод и принципы гражданского права
- •2.Основные источники гражданского права
- •3.Гражданское правоотношение: понятие, субъекты, содержание, объекты
- •Виды правоотношений
- •Сделки и другие основания правоотношения
- •4.Граждане как субъекты гражданского права
- •5.Юридические лица и публично-правовые образования как субъекты гражданского права
- •Права участников (учредителей) на имущество юридического лица
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Глава V Общие положения об обязательствах в Российской Федерации
- •1.Понятие гражданско-правового обязательства. Виды обязательств
- •2.Исполнение обязательств. Обеспечение исполнения обязательств
- •3.Ответственность за нарушение обязательств
- •4.Прекращение обязательств
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Глава VI Основы трудового права Российской Федерации
- •1.Трудовое право: понятие, предмет, метод и основные источники
- •2.Трудовые правоотношения
- •3.Трудовой договор
- •Контрольные вопросы
- •Понятие и классификация государственных должностей и государственных служащих
- •Права государственного служащего
- •Основные обязанности государственного служащего
- •Сведения о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности
- •Прохождение государственной службы
- •2.Законность как основа профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих
- •3.Нормативно-правовые акты в области информации для государственной службы
- •Государственный служащий как потребитель информации
- •4. Правовые основы защиты государственной тайны и другой информации ограниченного доступа
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Глава VIII Основы уголовного права Российской Федерации
- •1.Уголовное право: понятие, система
- •2.Задачи и принципы уголовного права
- •3.Уголовный закон: понятие, структура
- •4.Преступление: признаки, состав, виды
- •5.Понятие уголовной ответственности
- •Контрольные вопросы
- •2.Правовые экологические требования
- •3.Юридическая ответственность за экологические правонарушения
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Сожержание
- •119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
2.Договорное регулирование федеративных отношений
Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, свидетельствует об уровне централизованности осуществления власти в стране, показывает реалии связей между субъектами Федерации, является вопрос о разграничении полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Этот вопрос не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей.
Федеративный договор — не государствообразующий акт, а соглашение о разграничении компетенции и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Если после своего подписания Федеративный договор был включен в текст Конституции в качестве ее составной части, то в тексте действующей Конституции России (1993) он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11 Конституции). Изданной оговорки выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами.
Конституция Российской Федерации предусматривает возможность заключения двух видов договоров:
— договоры между Российской Федерацией и субъектом России о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. З. ст. 11);
— соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъекта РФ о передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).
Закрепленная Федеративным договором 1992 г., а затем и Конституцией Российской Федерации (1993), схема распределения полномочий основана на делении всех вопросов государственной жизни на три группы.
Предметы ведения Российской Федерации. Полный их перечень дан в ст. 71 Конституции (18 пунктов): а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка:
финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации, м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации; т) федеральная государственная служба.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Полный их перечень дан в ст. 72 Конституции (14 пунктов): а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина: защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; 3) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Предметы ведения субъекта Российской Федерации. Они определяются по принципу — «все, что остается за вычетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Закрепляя в ст. ст. 71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституция в ст. 73 утверждает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения «субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
Схема разграничения полномочий выглядит так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, где полномочны федерация и ее субъекты, вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. А посредством специальных договоров может, в частности, перераспределяться компетенция Федерации и ее субъектов, что придает системе необходимую гибкость. Так, в подписанном договоре с Татарстаном имеются три раздела: первый содержит перечень исключительных полномочий Республики Татарстан, второй определяет сферу совместного ведения республики и Федерации, а третий — сферу исключительной компетенции России.
Если проанализировать договоры между Российской Федерацией, с одной стороны, и Татарстаном, Башкортостаном, иными субъектами Федерации — с другой, то можно говорить о наличии у этих субъектов РФ определенного объема суверенных прав. Так, Татарстан, Башкортостан наряду с другими субъектами Федерации самостоятельно осуществляют учредительную власть, принимая Конституцию, формируя высшие органы государственной власти; формируют бюджет и контролируют его исполнение; собирают налоги; осуществляют внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность; участвуют в работе ряда международных организаций. Указанный перечень можно было бы дополнить. Формально (если анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам) они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства.
Все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает, что полновластием республики не обладают — не допускаются на территории Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), эмиссия и введение каких-либо денег кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч. 1 ст. 75), федеральным законодательством определяются система федеральных налогов и сборов, принципы налогообложения (ч. 2 ст. 75). Республика не имеет права сецессии (выхода) из состава федерации.
Полномочия должны разграничиваться в соответствии с Федеральным законом № 119 от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации». Вопреки правовой логике, предполагающей, что сначала должен быть разработан и принят закон, регулирующий процедуру разграничения полномочий и предметов ведения, а затем уже начата сама процедура разграничения полномочий, в России с момента начала разграничения полномочий до принятия закона прошло более 5 лет.
Рассматриваемый федеральный закон закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства:
— федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения;
— положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий должны соответствовать Конституции России и федеральным законам;
— не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов Федерации, нарушению установленных Конституцией прав и свобод личности, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в России.
Закон закрепил предназначение договоров — конкретизация конституционно определенных предметов ведения и полномочий. Реализация закона позволит структурировать сами формы договорного процесса, избавиться от неоправданного многообразия форм договорного регулирования.
Подписанные договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами сделали значительный шаг в сторону конфедерализации отношений между указанными субъектами Федерации, исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования:
уважение суверенитета, договорные принципы регулирования полномочий федеральной власти и власти субъектов.
Договор «О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан», подписанный 15 февраля 1994 г., можно рассматривать как своеобразный пример и своего рода образец подобных двусторонних договоров.
Вместе с этим договором были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России. В соответствии с договором «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч. II ст. IV). Асимметричность федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм.
1 июля 1994 г. подписывается договор между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой, 3 августа
1994 г. — между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Процесс подписания договоров о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации принял массовый характер. Последовали соглашения с Республикой Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г.. Республикой Бурятия от 11 июля 1995 г., Удмуртской Республикой от 17 октября 1995 г., Республикой Коми от 20 марта 1996 г., Чувашской Республикой от 27 мая 1996 г. и т.д. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, явилась проводимая политика по унификации статуса субъектов федерации. Вполне закономерно, что республики начали противодействовать этому процессу, переводя свои отношения с федеральным центром на договорные принципы.
За республиками пришла очередь краев и областей. Первыми договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев и областей выступили соглашения с Краснодарским и Хабаровским краями, Оренбургской, Ленинградской, Иркутской, Пермской и Свердловской областями. Подписание соглашений с краями и областями означало не просто новый этап договорного процесса, но и способствовало раскручиванию спирали постоянной борьбы региональных властей за все большие полномочия.
Разграничение полномочий — сложный неодномоментный процесс. Общий подход к использованию самого принципа договорных отношений должен основываться на приоритете конституционного метода правового регулирования. Вместе с тем в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно использование договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации. Именно для этих целей надлежит использовать конституционное разрешение на подписание соглашений о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Договор с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать вопросы осуществления единой государственной власти на данной территории с учетом ее особенностей. Подтверждая это предназначение договорного процесса, преамбулы ряда договоров, заключенных между Российской Федерацией и ее субъектами, содержат соответствующие условия: договор с Республикой Бурятия исходит из учета того обстоятельства, что «территория Республики Бурятия является водосборной зоной озера Байкал» — национального достояния Российской Федерации; договор со Свердловской областью — из учета ее «региональных особенностей»; с Калининградской областью — из учета ее «специфического географического положения»; с Ленинградской областью — из учета ее «специфических географических, природных, социально-экономических, культурно-исторических особенностей».
Постепенное изживание договорных механизмов при регулировании взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами не только отрицает, но, напротив, предполагает более активное использование договорных процедур при регулировании взаимоотношений между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, а также между различными субъектами Российской Федерации. Сегодня соглашения между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов выступают, как правило, в качестве своего рода приложения к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.
Перспективным является использование договорных отношений при регулировании вопросов укрепления связей между различными субъектами Федерации, хотя ни Конституция, ни законодательство Российской Федерации не содержат регуляторов договорных отношений между субъектами Федерации.
Договоры между субъектами Федерации можно подразделить на несколько видов:
а) договоры, направленные на развитие экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Однако подобные соглашения, как правило, представляют собой основу для подписания в последующем соглашений по конкретным вопросам;
б) соглашения о взаимном сотрудничестве в вопросах развития культуры, образования, обмена учебной литературой, издаваемой на различных языках;
в) соглашения между субъектами Федерации в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности.
Одним из первых заключенных соглашений между субъектами Российской Федерации стало соглашение в области природопользования и охраны окружающей среды, заключенное в 1994 г. сроком на 5 лет Правительством Кабардино-Балкарской Республики и Администрацией особо охраняемого эколого-природного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод. Соглашением между высшими представительными органами власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва предусматривается, в частности, сотрудничество сторон: 1) в разработке конституционных, законодательных и иных нормативных актов республик; 2) в осуществлении конституционного и парламентского контроля за исполнением законов. Для решения этих вопросов соглашением предусматривалось создание временных совместных групп экспертов с целью разработки проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам законотворчества и межреспубликанского сотрудничества, осуществления информационно-правового сотрудничества.
При развитии подобного рода договорной практики следует четко определить предметы, по которым допустимо и необходимо заключение соглашений между субъектами Федерации. Вряд ли это могут быть договоры «о дружбе и сотрудничестве», подобно Соглашению о дружбе и сотрудничестве между Татарстаном и Чувашией от 24 марта 1994 г., между Чувашией и Башкортостаном от 13 мая 1994 г. И по своему названию, и по содержанию эти документы более походят на соглашения иностранных государств между собой, нежели на договор между субъектами одного и того же федеративного государства.
Анализ практики реализации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет утверждать, что для окончательного разрешения вопроса надлежит рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений и дополнений в ст. ст. 71, 72, 73 Конституции России. Основное предназначение изменений ― конкретизация разделенных полномочий между органами законодательной и исполнительной власти Федерации и ее субъектов, прекращение практики заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.