- •Я.Ю.Старцев. Система государственного управления: политический анализ
- •Изучение Наука государственного управления
- •Предмет и метод государственного (публичного) управления
- •Государственное управление и смежные дисциплины
- •Российские традиции изучения государственного управления
- •Изучение публичного управления за рубежом
- •За пределами науки
- •Философия и идеология государственного управления
- •Основные идеологические “семьи” современности
- •Идеологические парадигмы
- •Чиновничий анализ
- •Государственное управление как учебная дисциплина
- •Основы Государство и публичная власть
- •Понятие государства
- •Термин “государство”
- •Государство как способ организации управления
- •Государство-центр и другие элементы системы публичного управления
- •Политические системы
- •Государство-нация
- •Империя
- •Фрагментированные политические системы
- •Патримониальные системы
- •Тоталитарное государство
- •Общинная организация
- •Интегративные системы
- •Функции публичного управления
- •Понятие функций управления
- •Функции системы публичного управления
- •Принуждение в публичном управлении
- •Виды и способы принуждения
- •Принуждение и легитимность
- •Алгоритм анализа и проектирования использования принуждения
- •Организация Разделение властей и разделение функций
- •Формы правления и государственные режимы
- •Разделение властей в современном мире
- •Разделение функций органов управления
- •Абсолютная власть
- •Специализация и разделение труда Понятие специализации
- •Отраслевая специализация
- •Регальные отрасли управления
- •Конкурентные отрасли
- •“Естественные” монополии в экономике и в управлении
- •Иерархическая организация Понятие иерархии
- •Иерархия органов управления и должностей
- •Виды отношений распоряжения - подчинения
- •Транзитивная и интранзитивная иерархия
- •Функции и пределы иерархии
- •Иерархия правовых актов
- •Способы
- •Бюрократия и альтернативные системы управления
- •Бюрократия как власть чиновничества
- •Бюрократия как рационально организованное управление
- •Бюрократические “болезни”
- •Государственное управление без бюрократии?
- •Конкурентный лоббизм
- •Корпоратизм и неокорпоратизм
- •Специализированные сообщества и сетевые структуры
- •Клиентарные связи
- •Алгоритм анализа клиентарных связей
- •Территории Правовые категории
- •Формы государственного устройства
- •Унитарное государство
- •Федерация
- •Регионализованное государство
- •Местное управление
- •Управленческие категории Понятие централизации и децентрализации
- •Формы централизованного и децентрализованного управления
- •Централизованный контроль
- •Координация в децентрализованной системе
- •Государственная политика
- •Государственная политика и другие виды управленческой деятельности
- •Рутинное управление
- •Ситуативное управление
- •Программно-целевое управление
- •Стратегическое управление
- •Государственная политика и функции управления
- •“Взгляд сверху”: рациональный подход
- •Рациональное решение: основные подходы
- •Ограниченная рациональность и принятие решений
- •Реализация политики
- •“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие
- •Выявление проблемы и выбор формулировки
- •Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”
- •Стратегии реализации государственной политики
- •Оценка результатов
- •Проблема эффективности государственной политики
- •Основания и формы ответственности Понятие ответственности
- •Правовые виды ответственности
- •Политическая ответственность
Государство как способ организации управления
Всякое определение понятия предполагает, с одной стороны, характеристику его по существу, и, с другой стороны, указание на ряд обязательных признаков, отличающих его от близких понятий (а само явление - от сходных явлений). Если мы понимаем государство, как правовую ипостась нации, мы должны указать на такой существеннейший признак, как суверенность государства (и, кстати, на необходимость существования самой нации); веберовское определение однозначно говорит о таких характеристиках как монополия на насилие и его легитимность и т.д. Кроме этого, определение любого понятия предполагает использование одной (или нескольких) из логических процедур, ставящих его в определенное отношение к другим понятиям: через сопоставление с более общим, через сопоставление (противопоставление) с понятием того же уровня, через перечисление сущностных характеристик-атрибутов - в идеале полное, - либо через перечисление частных понятий, которые охватывает интересующая нас категория.
С позиций теории управления государство является частным случаем организации и осуществления публичной власти. Поэтому сначала необходимо определить более общее понятие, каковым мы считаем понятие “система публичного управления”, а затем уже перейти к одной из возможных форм существования такой системы. Система публичного управления - совокупность специализированных субъектов и процедур управленческих воздействий, обеспечивающих существование социума в рамках определенной территории, организованная вокруг институционализированного центра, который осуществляет большую часть координирующей деятельности, распределяя управленческие функции и гарантируя их выполнение.
Центр системы институционализирован в трех отношениях: он является правовым институтом, социальным институтом и институтом как организацией. Он сам является подсистемой, которая обладает определенной внутренней структурой, основанной на иерархии. В зависимости от конкретных условий, от типа общества, речь может идти преимущественно об иерархии органов управления (авторитарные или “командно-административные” системы), иерархии социальных характеристик и статусов (сословная, этнократическая или родоплеменная система), либо иерархии безличных норм (правовая или идеократическая система).
Речь идет лишь о доминирующем принципе организации иерархических связей. Все они присутствуют в любой системе, но играют разную роль. Так, иерархия органов управления обязательна для любой государственной системы, но она может довлеть (нет закона, есть лишь указания вышестоящих органов), быть подчиненнной общим нормам, либо являться частной характеристикой в иерархии социальных статусов. Каждый из доминирующих принципов может проявляться по-разному, в зависимости от конкретного общества. Иерархия правовых норм на сегодняшний день является наиболее актуальным примером основанной на безличных нормах иерархии, но далеко не единственным. В некоторых случаях морально-религиозные нормы приобретают обязательный характер, заменяя собой рациональное право (исламские политические образования, кальвинистское государство и т.д.). Роль общеобязательных норм, лежащих в основе структурной организации центральной власти или системы публичного управления вообще, могут играть и идеологические нормы (СССР и другие “коммунистические” государства - в некоторых отношениях). Иерархия органов управления может опираться на разные виды иерархических связей (см. ниже), и сами органы могут пониматься по-разному.
Центр системы совершенно не обязательно господствует над остальными элементами только с помощью принуждения: принуждение может осуществляться извне (со стороны природы или других систем), признание необходимости координирующей роли центра может быть связано с традицией (в этом случае центр лишен собственной власти, являясь лишь ретранслятором), либо с рационально заключенным союзом, опирающимся на договор. Тем не менее, различные виды принуждения остаются наиболее распространенной формой сохранения центром своего качества. Понятие “социум” предполагает некоторую целостность и невозможность самостоятельного существования частей вне этой целостности. Однако степень единства социума может варьироваться бесконечно; нация - лишь один, довольно редкий вариант такого единства. Наличие территориальных рамок совершенно не обязательно предполагает существование фиксированных границ: постоянно меняться могут как границы (классические империи), так и вся территория (различные типы кочевых сообществ). Речь идет, таким образом, о территории, занимаемой данным социумом в данный момент; во многих отношениях два этих явления взаимоопределяют друг друга.
Государство, во-первых, выступает как одна из разновидностей систем публичного управления. Для него характерно стремление институционализированного центра системы максимально полно контролировать публичное управление на данной территории и по возможности осуществлять его непосредственно, либо через полностью подчиненные ему структуры. Центр, таким образом, осуществляет направленную на других субъектов публичного управления экспансию, пределом которой является его полное слияние с системой публичного управления, расширение до ее масштабов. Это просвещенческий (а точнее - якобинский) идеал государства, превзойденный практикой тоталитарных режимов, где централизованная, жестко иерархизированная система публичного управления вторгается даже в те сферы, вмешательство в которые не требуется для обеспечения существования социума. Необходимо различать процесс “огосударствления” (территориальные рамки остаются неизменными) и процесс “государствообразования” (управленческая экспансия сопутствует территориальной). Первый из них относится к вариациям одной системы публичного управления, второй - к формированию новой. Обратные процессы характеризуются как “разгосударствление” управления (фрагментация, дезинтеграция государства) и, соответственно, распад или исчезновение государства, разрушение территориальной целостности. В последнем случае возможно возникновение самостоятельных систем управления, в рамках вновь образованных территорий.
Второе значение понятия “государство” - юридическое выражение данной системы публичного управления в целом, что приобретает особое значение и становится обязательным при взаимодействии с аналогичными системами, которые полагаются принципиально равными. Иными словами, государство в юридическом смысле не может возникнуть в одиночку, а лишь одновременно с другими государствами или вслед за ними. С другой стороны, в качестве “государства” как субъекта права выступает прежде всего центр системы; это особенно очевидно, когда речь идет о взаимодействии “государства” с иными элементами той же системы, не входящими в его структуру, т.е. не подчиненными ему во всех отношениях. В итоге один субъект права - данное государство, в лице одного элемента системы - наделенного соответствующими полномочиями центра, оказывается двойственным по содержанию, в зависимости от того, в какие отношения он вступает.
Таким образом, третье значение понятия “государство” - центр системы публичного управления как совокупность институтов, полномочий, норм и символов, определяющих его место в системе публичного управления.
Применительно к федеративным системам это означает, что государством во внутренних отношениях является иерархически организованная система федеральных органов власти и управления, и другие структуры, выполняющие управленческие функции - в той мере, в какой они подчинены федеральному центру.