Общинная организация

Община как тип политической организации в современном мире почти не встречается в качестве самостоятельного образования. Его существование предполагает незначительную территорию и численность населения; жителей объединяет совместная жизнедеятельность на основе непосредственных личных контактов. При таких условиях существование независимых общин в мире крупных государств практически невозможно, поскольку община не может составить более крупному образованию конкуренцию в военном плане, а часто и в экономическом.

Община состоит из равноправных членов (родствен­ников, граждан, членов корпорации, “хозяев” и т.д.), но ей подчинены довольно многочисленные категории бесправного населения (младшие родственники, чужеземцы, не-граждане, ученики и подмастерья, рабы, наемные работники, изгои, женщины и дети и т.д.), зависящие целиком или в основном от членов общины. В управлении участвуют все полноправные члены общины, часто - путем совместного принятия решений. Могут формироваться органы или избираться должностные лица, выполняющие управленческие функции, однако это не говорит о дифференциации публичной власти: занятие управлением не является основным, сочетаясь с другими видами деятельности, не существует и аппарата управления как совокупности профессиональных должностных лиц. Если управленческая элита и формируется, то она не отделяется от экономической, родовой, сакральной, военной или профессиональной: управленческие функции выступают как дополнение к другим, более важным. Обязательным условием самостоятельности общины является ополчение как основа вооруженных сил (в редких случаях речь может идти о наемном войске, но это быстро ведет к утрате самостоятельности). Основа социального единства в общине - тесная сеть родственных связей и свойства, жесткие, порой тотальные методы социального контроля, общая религиозная система (общий культ). Понятия централизации и децентрализации, как правило, к общине неприменимы: речь идет о единой власти, непосредственно связанной с полноправными членами, в рамках ограниченной территории и численности населения. Право носит обычный характер, опираясь на традицию, часто устную.

Интегративные системы

В современном мире есть основания говорить о возникновении нового типа политической системы, обладающего собственными управленческими характеристиками. Ввиду его гипотетического характера, устоявшегося наименования нет, но его можно обозначить как интегративный тип. В самом общем виде этот тип можно определить как обладающей максимальной внутренней диверсификацией при консолидированности и единстве во внешних отношениях. Внутренняя диверсификация проявляется в разнообразии культур и способов управления в более общих рамках системы: здесь играют важную, порой определяющую роль территориальные, этнические, корпоративные и иные особенности. Система максимально децентрализована, что проявляется в существовании многочисленных независимых (т.е. ответственных непосредственно перед народом или перед специализированными структурами, а не перед вышестоящими органами) органов публичной власти, обладающих обширными полномочиями. При этом функции органов управления дифференцированы, специализированы и полностью отделены от управления собственностью и непосредственного участия в экономической жизни, от религиозных и культурных функций и т.д. Как и в случае с нацией, население имеет общие права (состоит из граждан), и связано общими глобальными ценностями, однако гораздо более разнородно в том, что касается частных ценностей, не связано общим языком и общей этнической культурой. Однако, в отличие от империи, разные сообщества не изолированы друг от друга, а взаимно переплетаются. Правовое единство обеспечивается обязательным соблюдением общих правовых принципов, установленных в результате соглашения, при достаточно широкой свободе их интерпретации и применения. Наконец, сам принцип господства права обеспечивает некоторую солидарность.

Роль центра становится качественно иной, по сравнению с другими типами. Во внутренних отношениях его функции сводятся почти исключительно к роли арбитра и к праву вмешиваться в чрезвычайных ситуациях. Кроме того, центр гарантирует соблюдение общих принципов, реализацию которых полностью поручает другим субъектам публичного управления. Однако и здесь он не является монополистом, поскольку эти функции, наряду с координационными, могут осуществляться специализированными не-центральными органами, в том числе - объединяющими “сепаратно” лишь некоторых субъектов публичного управления или некоторые территории. Кроме того, усиливается взаимодействие различных групп граждан и органов публичного управления через абсолютизацию выборности, расширенное использование прямой демократии, различных форм согласования и предварительной ратификации решений. Во внешних же отношениях центр остается полновластным распорядителем, решая вопросы войны и мира, управляя армией, участвуя от имени системы и населения в международных отношениях и т.д. Сегодня, по-видимому, к этому типу стремятся США или даже Северная Америка в целом, и Европейский Союз. Есть вероятность складывания подобных систем и в других регионах.

Однако возможность существования такого типа остается неопределенной. На практике это связано с тем, что даже в рамках названных примеров перечисленные нами характерные черты лишь наметились, не доминируя пока над признаками других типов. В теории же сложность становления составных систем связана с двумя факторами. Во-первых, подобное образование может устойчиво существовать лишь при условии существенных, даже кардинальных отличий данной системы от соседних, формирующих внешнюю среду. Причем речь идет не только об управленческих или политических, но и о социально-экономических и культурных основаниях: в противном случае, сохранить единство системы при столь значительном внутреннем разнообразии можно только силой. Во-вторых, неясно, смогут ли разнородные децентрализованные субъекты публичного управления противостоять централизаторским претензиям обладающего значительными ресурсами центра. Сегодня логика развития государственного управления в США и в Европейском Союзе говорит о непрерывном усилении централизации. В пределе это может привести к сближению обеих систем с существующими централизованными типами, будь то государство-нация, тоталитарное государство или империя. С такой тенденцией связана и другая проблема: как государства-нации формировались во многом благодаря колониализму, в метрополиях колониальных империй, так политические образования нового типа связаны с неоколониализмом и с экономической экспансией, заменившей экспансию военную.

Представленные здесь типы политических систем (систем публичного управления) не образуют закрытого списка: речь идет лишь о наиболее распространенных и общепризнанных вариантов. Каждый из них - несомненный идеальный тип: характеристика конкретной системы возможна не путем ее “отнесения” к тому или иному типу, а путем определения ее положения по отношению к разным типам. Обобщенный графический пример такой диагностики представлен ниже.

В современном мире идентификация политических систем затруднена наличием некоторых символов и институтов, которые становятся почти общеобязательными. Обязательность проистекает из двух источников: (1) наиболее сильные политические системы навязывают другим свои стандарты; (2) следование этим стандартом для других становится внешним признаком приобщенности к силе и к “современности”. Если до середины XIX в. такой “образцовой” формой политической организации была империя, - и как чистый тип, и как набор внешних атрибутов, - то позже стандартом становится национальное государство, преимущественно республиканское. На исходе ХХ в. формируется новый стандарт, воплощенный на практике в США и, отчасти, в Европейском союзе, опирающийся на децентрализацию, демократию, многонациональность и т.д. Итогом этих влияний становится возникновение “фасадных” политических систем: в первые два тысячелетия нашей эры в Европе (а слегкой руки европейцев и в Азии) было гораздо больше претендентов на звание “империи”, чем собственно империй; в ХХ в. гораздо больше образований, провозглашающих себя “национальными”, “демократичес­кими” или “правовыми” государствами, чем собственно государств. Для объяснения подобных комплексных явлений вводятся такие понятия как “империализм”, “нео­патримони­ализм”, “неоколониализм” и т.д.

Один из прагматических аспектов изучения типов политико-управленческих систем - возможность прогнозировать результаты тех или иных глобальных изменений, связанные с особенностями данного типа. Такие процессы как децентрализация или централизация, установление принципа господства права, изменение структуры иерархических связей или способа взаимодействия органов публичного управления с обществом ведут к разным последствиям в разных типах систем, - независимо от того, происходят эти процессы вынужденно, под внешним давлением, или инициированы реформаторами внутри системы.

Децентрализация в государстве-нации ведет к ускоренному развитию гражданского общества и к усложнению механизмов его взаимодействия с государством. Для центра, как ни парадоксально, децентрализация не является серьезным уроном, поскольку лишь дополняет уже существующую внутреннюю дифференцированность. В пределе и при наличии соответствующих характеристик внешней среды, максимальная децентрализация может привести к образованию фрагментированной системы, либо к интеграции распадающегося государства-нации в более крупную систему публичного управления. Увеличение роли права в функционировании публичного управления также опирается на сущностные черты данного типа систем и, как правило, повышает его функциональность: государство остается основным, если не единственным автором правовых норм. Подобные результаты обеспечиваются перечисленными выше фундаментальными характеристиками государства-нации.

Децентрализация в империи ведет к ее моментальному распаду на множество самостоятельных образований (которые, в свою очередь, также могут дробиться). Единственное, что сдерживает процессы распада в империи - централизованное принуждение, в том числе военно-полицейское; его ослабление делает империю нежизнеспособной. Усиление роли правовых регуляторов деятельности (при сохранении централизации) оказывается чрезвычайно сложным, ввиду несводимости местных, а порой и сословных норм к имперским. При достаточной настойчивости имперского центра может сформироваться фиктивная правовая система: если степень легализации деятельности собственно имперских органов может оказаться достаточно велика, то в этно-культурных провинциях и в привилегированных социальных стратах продолжает действовать традиционное сознание и традиционные нормы, в обход официальных правовых установлений. Выход может быть найден лишь в трансформации населения империи в нацию, что возможно лишь частично.

В патримониальной системе децентрализация ведет к раздробленности, в пределе - к формированию множества мелких самостоятельных образований, зачастую конфликтующих друг с другом. Попытки создать единую правовую систему в патримониальном обществе могут увенчаться успехом лишь при его трансформации в государство-нацию (т.е., при наличии условий и проведении соответствующих преобразований), либо при формировании империи - с учетом тех ограничений, о которых шла речь выше. В обоих случаях обязательным этапом является централизация. Более того: в рамках патримониальной системы невозможна глубокая внутренняя дифференциация государственного аппарата, поскольку несогласованность действий должностных лиц - собственников полномочий и ограниченность ресурсов являются сдерживающими факторами. С другой стороны, отделение публичного управления от экономики оказывается невозможным, поскольку подрывает механизм обеспечения ресурсами собственников / управляющих. Здесь опять же условием успешной дифференциации является превращение в национальное государство либо в империю (с учетом невозможности разделения государственно-упра­влен­­чес­ких, военных и религиозных функций).

В рамках фрагментированной системы централизация возможна лишь при наличии особых условий. Дело в том, что сам факт существования фрагментированной системы означает высокий уровень самодостаточности составляющих ее образований. Потребность в существовании постоянного центра и его усилении возникает лишь при кардинальных изменениях во внешней среде (внешняя агрессия, природно-климатические изменения, разрушающие экономическую самодостаточность мелких хозяйств и т.д.). Возможность возникновения центра связана с нарушением баланса ресурсов в отношениях между составляющими систему образованиями в пользу одного или нескольких из них. Однако исторические примеры говорят о том, что фрагментированная система почти никогда не успевает стать достаточно централизованной в случае внешней агрессии: как правило, кризис завершается подчинением данной территории более централизованному соседу.

Наконец, гипотетически формирующиеся составные системы возникают за счет децентрализации, усиления роли права и интеграции в более крупные территории преимущественно национально-государственных систем. Это происходит на основе серьезных трансформаций в экономике и социальной жизни.

При анализе политических типов систем мы намеренно придерживаемся принципа синхронизма. Многочисленные хронологически (“исторически”) детерминированные типологии, абсолютизирующие конкретно-историчес­кую специфику существования тех или иных систем, в данном случае недостаточны для выявления общих управленческих характеристик. В то же время, наличие общих принципов организации управления в столь разнородных и по большинству других показателей несравнимых государственных образованиях, как, например, античные империи в Средиземноморье, империя Цинь и колониальные державы нового времени, дает основания для их отнесения к общему типу независимо от “уровня социально-экономи­ческого развития”, культурных особенностей и т.д.